Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2016/17:87 Riksrevisionens rapport om Förberedande och orienterande utbildning - Arbetsförmedlingens styrning, användning och uppföljning Skr. 2016/17:87 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 19 januari 2017 Stefan Löfven Ylva Johansson (Arbetsmarknadsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat hur Arbetsförmedlingen styr, använder och följer upp insatsen Förberedande och orienterande utbildning. Granskningen visar att Arbetsförmedlingens styrning ger arbets-förmedlarna utrymme att använda Förberedande och orienterande utbildning på ett flexibelt sätt men att det stöd som erbjuds förmedlarna inte främjar hushållning med resurserna och att analysen vid upphandling kan stärkas. Vidare framgår att deltagarna har en svagare ställning på arbetsmarknaden jämfört med andra inskrivna vid Arbetsförmedlingen och att denna typ av förberedande insats används allt mer. Slutligen konstateras att uppföljningen och analysen av insatserna kan stärkas och att det finns brister i dokumentation och utvärdering. Riksrevisionens rekommenderar Arbetsförmedlingen att i analysen vid upphandling av förberedande och orienterande utbildningar även beakta ekonomiska konsekvenser av de vägval myndigheten gör. Övriga rekommendationer berör vikten av att Arbetsförmedlingen följer upp, analyserar och bedömer insatserna mer systematiskt. Riksrevisionens granskning är ett viktigt bidrag till det utvecklingsarbete med avseende på styrning, användning och uppföljning av Förberedande och orienterande utbildning som Arbetsförmedlingen har inlett. Det är angeläget att Arbetsförmedlingen beaktar och tar till vara den effektiviseringspotential rörande dessa insatser som Riksrevisionen har identifierat. Regeringen kommer att noga följa myndighetens fortsatta arbete med frågorna. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens iakttagelser 4 2.1 Bakgrund 4 2.2 Metod och genomförande 5 2.3 Granskningens resultat 5 2.4 Rekommendationer 6 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 januari 2017 9 1 Ärendet och dess beredning Den 27 september 2016 överlämnade riksdagen Riksrevisionens granskningsrapport Förberedande och orienterande utbildning - Arbetsförmedlingens styrning, användning och uppföljning (RiR 2016:21), se bilaga. Arbetsförmedlingen har lämnat synpunkter på Riksrevisionens rapport. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Bakgrund Förberedande och orienterande utbildning är en del av det arbetsmarknadspolitiska programmet Förberedande insatser. Förberedande insatser ska vara individuellt anpassade och av vägledande, rehabiliterande eller orienterande karaktär. Målgruppen är arbetssökande som behöver förbereda sig för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program, studier eller arbete. Förberedande och orienterande utbildning upphandlas av Arbetsförmedlingen och utförs av externa leverantörer. Riksrevisionen konstaterar i sin rapport att Förberedande och orienterande utbildning är den förberedande insats som i absoluta tal ökat mest i omfattning under senare år. Under 2015 deltog knappt 78 000 personer i insatsen och kostnaden uppgick till drygt 1,9 miljarder kronor. Kunskapen om användningen av Förberedande och orienterande utbildning, liksom dess effekter, är begränsad. Skattningar av effekter av Förberedande och orienterande utbildning ingår inte i granskningen. Riksrevisionens syfte med granskningen är att kartlägga och beskriva hur Arbetsförmedlingen styr, använder, och följer upp insatsen Förberedande och orienterande utbildning. Granskningen utgår från följande revisionsfrågor: * Vilka styrsignaler har arbetsförmedlarna att förhålla sig till vid anvisning till Förberedande och orienterande utbildning? * Hur används Förberedande och orienterande utbildning och hur har användningen förändrats över tid? * Hur analyserar och följer Arbetsförmedlingen hur det går för deltagarna i Förberedande och orienterande utbildning? * Vilka möjligheter ger dokumentation och systemstöd att följa upp och utvärdera Förberedande och orienterande utbildning? 2.2 Metod och genomförande Riksrevisionen har analyserat regleringsbrev och budgetpropositioner i syfte att granska hur regeringen styr Arbetsförmedlingen och på vilket sätt regeringen kan påverka myndighetens arbete med utbildningsinsatser. Data för registeranalys har hämtats från Arbetsförmedlingen och urvalet är personer som varit inskrivna vid Arbetsförmedlingen någon gång under 2004 till oktober 2015. Information om styrning, uppföljning och motiv för anvisning till Förberedande och orienterande utbildning har hämtats från styrdokument och metodstöd. Sådan information har också erhållits genom enkäter till chefer och arbetsförmedlare vid Arbetsförmedlingen på lokal nivå och genom utskick med frågor till ledningen på marknadsområdesnivå. Slutligen har intervjuer skett med anställda på lokal nivå och vid Arbetsförmedlingens huvudkontor. 2.3 Granskningens resultat Arbetsförmedlingens styrning av förberedande och orienterande utbildning Riksrevisionens kartläggning visar att förberedande och orienterande utbildningar kan ha mycket olika innehåll och syften. Vissa insatser syftar exempelvis till att förbereda inför en arbetsmarknadsutbildning medan andra är mer av vägledande karaktär. I rapporten konstateras att de övergripande styrsignalerna till Arbetsförmedlingen från 2007 och framåt var att arbetssökande som varit inskrivna så lång tid att de kvalificerat sig till Jobb- och utvecklingsgarantin eller Jobbgarantin för ungdomar skulle prioriteras när det gällde anvisningar till insatser och program. Riksrevisionen noterar att inriktningen för Arbetsförmedlingens arbete sedan 2015 är att anvisningar ska göras utifrån individens behov och förutsättningar för att kunna tillgodogöra sig insatsen. Riksrevisionen drar slutsatsen att Arbetsförmedlingens styrning ger arbetsförmedlarna utrymme att använda Förberedande och orienterande utbildning på ett flexibelt sätt. Riksrevisionen framhåller att det är viktigt att myndigheten utövar intern styrning för att säkerställa att insatsen används på bästa sätt, och att arbetsförmedlarna har rätt förutsättningar att göra bedömningar av när och för vem som det är rätt insats. Av granskningen framgår vidare att det finns vissa problem när det gäller den interna informationen om utbildningsutbudet. I rapporten konstateras att vissa styrsignaler till arbetsförmedlarna som fattar beslut om vem som ska anvisas till Förberedande och orienterande utbildning inte främjar hushållning med resurser. Riksrevisionen betonar vikten av att känna till kostnaden för de insatser som erbjuds och att noga väga denna mot nyttan. Riksrevisionen noterar därefter som positivt att Arbetsförmedlingen arbetar med att bygga ut denna information i det systemstöd som arbetsförmedlarna använder. Användningen av förberedande och orienterande utbildning Riksrevisionen bedömer att Arbetsförmedlingen kan stärka sin analys som ligger till grund för vilka insatser som upphandlas, och ser positivt på Arbetsförmedlingens pågående arbete med att ta fram en långsiktig strategi för när myndigheten ska upphandla en insats. Enligt granskningen har deltagarna i Förberedande och orienterande utbildning en svagare förankring på arbetsmarknaden än genomsnittet bland de inskrivna vid Arbetsförmedlingen och skillnaden har blivit större över tid. Riksrevisionen noterar att Förberedande och orienterande utbildning är den förberedande insats som i absoluta tal ökat mest i omfattning under senare år. En bidragande orsak till ökningen kan enligt Riksrevisionen vara att en allt större andel inskrivna vid Arbetsförmedlingen tillhör grupper som har en svagare ställning på arbetsmarknaden, och fler arbetslösa kan därför behöva mer omfattande insatser för att rustas för arbetsmarknaden. Riksrevisionen pekar också på att Förberedande och orienterande utbildning är en vanlig arbetsmarknadspolitisk insats för nyanlända som omfattas av Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag. Med hänvisning till att antalet asylsökande var historiskt högt under hösten 2015 och en stor andel av de som får uppehållstillstånd beräknas gå in i etableringsuppdraget i slutet av 2016 och under 2017, kan antalet deltagare i Förberedande och orienterande utbildning beräknas fortsätta öka. Uppföljning och utvärdering Riksrevisionen konstaterar vidare att utrymmet för flexibel användning av Förberedande och orienterande utbildning aktualiserar vikten av att Arbetsförmedlingen redovisar och analyserar hur dessa insatser används och om avsedda mål uppnås. Riksrevisionens bedömning är att uppföljning och analys kan stärkas på såväl central nivå som lokal nivå. Uppföljning av hur det går för deltagarna kan användas för att utveckla verksamheten, vilket är en viktig förutsättning för att säkerställa att Förberedande och orienterande utbildning används på bästa sätt. Riksrevisionen ser därför positivt på att Arbetsförmedlingen har inlett ett arbete med att utveckla resultatmått och mätmetoder för insatsen. När det gäller dokumentationen av insatserna och deltagarna visar granskningen på svårigheter att använda Arbetsförmedlingens statistik för att kategorisera och analysera olika slags förberedande och orienterande utbildning under en längre tidsperiod. Trots dessa brister bedömer Riksrevisionen att det är möjligt att på central nivå följa upp insatsen på ett bättre och mer utförligt sätt än vad som gjorts hittills. Riksrevisionen gör också bedömningen att insatsens effekter skulle kunna utvärderas i högre grad. Detta skulle vara till nytta för arbetsförmedlarna i deras bedömning och bidra till att skapa förutsättningar för en effektiv användning. 2.4 Rekommendationer Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Arbetsförmedlingen. 1. Riksrevisionen rekommenderar att analysen vid upphandling även innefattar ekonomiska konsekvenser av de vägval myndigheten gör. 2. Riksrevisionen rekommenderar Arbetsförmedlingen att betona vikten av att olika nivåer inom myndigheten systematiskt följer upp och analyserar de förberedande och orienterande utbildningarna. Uppföljning tar resurser i anspråk och nyttan bör vägas mot kostnaden. Riksrevisionen bedömer att denna insats är så omfattande och kostsam att det är rimligt att höja ambitionsnivån i uppföljningen. Det utvecklingsarbete som den centrala nivån genomför för att utveckla resultatmått bör kunna komma till nytta i analyser på olika nivåer. Resultatmått och uppföljning skulle kunna delas upp och presenteras för olika slags förberedande och orienterande utbildningar, med fokus på de inriktningar som har många deltagare eller är särskilt kostsamma. 3. Riksrevisionen rekommenderar Arbetsförmedlingen att se över, förbättra och systematisera dokumentationen av Förberedande och orienterande utbildning, även med syfte att möjliggöra analyser över en längre tidsperiod. 4. Riksrevisionen rekommenderar Arbetsförmedlingen att i högre grad kontinuerligt arbeta för att bedöma resultat och utvärdera effekterna av deltagande i Förberedande och orienterande utbildning. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser En väl fungerande arbetsmarknad som tar till vara människors kompetens och vilja att arbeta utgör grunden för Sveriges välfärd. Det är viktigt att arbetsmarknadspolitiken bidrar till att underlätta för arbetsgivare att få tag på lämpliga personer och därmed till att de lediga jobben kan tillsättas snabbare. En viktig del i detta arbete är att rusta arbetslösa kvinnor och män med relevant utbildning och erfarenhet så att de kan ta de jobb som finns. De som så behöver ska få tidigare genomförd utbildning och arbetslivserfarenhet kartlagd och kompetensbedömd. En bärande princip för regeringen är att individens behov och förutsättningar för att kunna tillgodogöra sig insatsen ska styra vilka insatser som erbjuds. Förberedande och orienterande utbildning syftar till att den arbets-sökande ska förebereda sig för deltagande i ett annat arbetsmarknadspolitiskt program, i en utbildning eller för ett arbete. Regeringen instämmer i den problembeskrivning som Riksrevisionen redovisar i sin granskning liksom i de rekommendationer som lämnas. Regeringen gör vidare bedömningen att granskningen visar på goda möjligheter till utveckling när det gäller såväl styrning som förutsättningar för användning och uppföljning av denna typ av insatser. Det är angeläget att arbetssökande erbjuds rätt förberedande och orienterande insatser sett till syfte och innehåll. Riksrevisionens granskning visar att det finns behov av att Arbetsförmedlingen på ett systematiskt sätt följer användandet av de insatser som erbjuds. Regeringen konstaterar att Arbetsförmedlingen, som lämnat synpunkter på rapporten, har påbörjat förberedelser för ett sådant arbete. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens granskning är ett viktigt bidrag till det utvecklingsarbete med avseende på styrning, användning och uppföljning av förberedande och orienterande utbildning som Arbetsförmedlingen har inlett. Det är angeläget att Arbetsförmedlingen beaktar och i möjligaste mån tar till vara den effektiviseringspotential som Riksrevisionen har identifierat. Regeringen kommer att noga följa Arbetsförmedlingens fortsatta arbete med frågorna. Regeringen noterar också att Riksrevisionen inlett ytterligare en granskning av Förberedande och orienterande utbildning, med fokus på effekter och om insatsen bedrivs ändamålsenligt. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Arbetsmarknadsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 januari 2017 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Regnér, Hellmark Knutsson, Ygeman, A Johansson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Wikström, Eriksson, Linde, Skog, Ekström Föredragande: statsrådet Ylva Johansson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om Förberedande och orienterande utbildning - Arbetsförmedlingens styrning, användning och uppföljning RIR 2016:21