Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2017/18:203 Riksrevisionens rapport om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Skr. 2017/18:203 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 5 april 2018 Stefan Löfven Magdalena Andersson (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket (RiR 2017:32). Regeringen instämmer delvis i det som Riksrevisionen har framhållit om behovet av transparens och tydlighet i budgetpropositionen och arbetar kontinuerligt med att utveckla innehållet i propositionen i den riktning som myndigheten rekommenderar. Det gäller bl.a. beräkningarna av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet och redovisningen av den kommunala sektorns finanser för föregående år vid uppföljningen av det kommunala balanskravet. Regeringen delar dock inte Riksrevisionens bedömning av vilket resultatmått som bör användas vid uppföljningen av det kommunala balanskravet för prognosåren, behovet av motivering av finanspolitiken i förhållande till konjunkturläget och behovet av att utveckla redovisningen av hur regeringens prognoser förhåller sig till andra bedömares. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Redovisning av långsiktiga hållbarhetsberäkningar för stat och kommunsektor 3 2.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen 3 2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 4 3 Uppföljningen av det kommunala balanskravet 4 3.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen 4 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 5 4 Motiveringen av finanspolitiken i förhållande till konjunkturläget 5 4.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen 5 4.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 6 5 Förhållandet mellan regeringens och andra bedömares prognoser 7 5.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen 7 5.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 7 6 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 april 2018 55 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen redovisar finanspolitiken och tillämpar det finanspolitiska ramverket. Den granskning som ligger till grund för rapporten som behandlas i denna skrivelse har syftat till att samlat bedöma transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken i 2017 års ekonomiska vårproposition (prop. 2016/17:100), Årsredovisningen för staten 2016 (skr. 2016/17:101) och budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m.). Granskningen har resulterat i rapporten Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket (RiR 2017:32), se bilaga. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 12 december 2017. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Redovisning av långsiktiga hållbarhetsberäkningar för stat och kommunsektor 2.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen Riksrevisionen bedömer att regeringens redovisning av finanspolitikens hållbarhet i de granskade propositionerna överlag är transparent. Myndigheten är positiv till att redovisningen utvecklats till att ge en mer heltäckande bild av finanspolitikens hållbarhet, men saknar ett delsektorperspektiv i regeringens hållbarhetsbedömning. Den demografiska utvecklingen under 2020-talet innebär växande utgifter för de välfärdstjänster som kommuner och landsting ansvarar för. Regeringens redovisning utgår från den offentliga sektorn som helhet, eftersom staten har det övergripande ansvaret för den skattefinansierade välfärden. Statsbidragen till kommunsektorn anpassas därför rent tekniskt i beräkningarna så att antagandet om god ekonomisk hushållning i kommunsektorn uppfylls. Riksrevisionen är medveten om att bedömningen av statsbidragen inte är en prognos, utan en konsekvenskalkyl, givet de antaganden som görs, och att statsbidragens utveckling beror på antaganden om bl.a. välfärdsproduktionens omfattning, den kommunala utdebiteringen och produktiviteten i kommunsektorn. Riksrevisionen delar regeringens uppfattning att en redovisning av den offentliga sektorn som helhet är relevant i det långa tidsperspektiv som hållbarhetsberäkningarna omfattar. Myndigheten menar dock att en redovisning uppdelad på den statliga respektive den kommunala sektorn i ett kortare tidsperspektiv, fram till 2030, skulle främja en diskussion om såväl behovet av finanspolitiska prioriteringar som skattepolitikens framtida inriktning. Enligt myndigheten bör regeringen därför överväga att redovisa utvecklingen uppdelad på de olika sektorerna fram till 2030. En uppdelad redovisning skulle enligt myndigheten bättre belysa frågan om hur välfärdsåtagandet ska finansieras. 2.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringens redovisning av samhällsekonomins och den offentliga sektorns utveckling till 2030 är som Riksrevisionen framhåller inte en prognos över den mest sannolika utvecklingen, utan scenarier där utvecklingen beror på de antaganden som görs. I scenarierna beskrivs hur sparandet i den offentliga sektorn utvecklas under olika förhållanden, om ett oförändrat offentligt åtagande finansieras med oförändrade skattesatser. Scenarierna utgår från en aktuell bedömning av befolkningsutvecklingen samt olika antaganden om bl.a. sysselsättning och produktion. Redovisningen av scenarierna ska visa under vilka förhållanden dagens regelverk för de offentliga inkomsterna och utgifterna är långsiktigt hållbara, och under vilka förhållanden som det kommer att krävas förändringar av det offentliga åtagandet. I beräkningarna antas staten ha det övergripande finansieringsansvaret för den offentliga verksamheten. Om ett underskott uppstår finansieras detta genom ökad statlig upplåning. Rent tekniskt ökar statsbidragen till kommunerna i beräkningen så att balanskravet klaras. I verkligheten kan, som Riksrevisionen konstaterar, välfärdsproduktionen även anpassas eller effektiviseras. Det är även möjligt att höja kommunalskatten eller de brukaravgifter som tas ut för många tjänster. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att en redovisning av utvecklingen i den offentliga sektorns olika delar är av intresse för en diskussion om finanspolitiska prioriteringar. Samtidigt är en sådan redovisning mycket osäker i ett tidsperspektiv som sträcker sig längre än de närmaste åren. Regeringen har dock för avsikt att undersöka möjligheterna att förlänga den tidsperiod för vilken en separat bedömning av kommunsektorns respektive statens utveckling görs. 3 Uppföljningen av det kommunala balanskravet 3.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen Riksrevisionen framhåller att kommunsektorns resultat kan redovisas på flera olika sätt. Myndigheten konstaterar att balanskravsresultatet och resultatet före extraordinära poster i många avseenden är samma sak, men att skillnaderna mellan de två måtten kan uppgå till åtskilliga miljarder kronor enskilda år. Skillnaden beror bl.a. på justeringar för medlen till och från resultatutjämningsreserverna. Riksrevisionen anser att regeringen bör använda måttet balanskravsresultat vid uppföljningen av det kommunala balanskravet, i stället för kommunsektorns resultat före extraordinära poster, som är det mått regeringen normalt utgår ifrån. 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer I uppföljningen av det kommunala balanskravet redovisar regeringen kommunsektorns resultat efter extraordinära poster för föregående år, men resultatet före extraordinära poster i sina prognoser för kommande år. Regeringen anser att det, i enlighet med vad Riksrevisionen anfört, framstår som mer ändamålsenligt att redovisa balanskravsresultatet vid uppföljningen av det kommunala balanskravet för föregående år. Regeringen gör dock en annan bedömning när det gäller lämpligheten att använda balanskravsresultatet vid uppföljningen av det kommunala balanskravet i prognoserna för kommande år. Extraordinära poster, realisationsvinster samt medel till och från resultatutjämningsreserverna kan ge upphov till skillnader på flera miljarder kronor mellan de olika resultatmåtten. Om regeringen skulle redovisa prognoser för balanskravsresultatet vore det nödvändigt att bedöma framtida värden för extraordinära poster, justeringar för realisationsvinster och realisationsförluster samt insättningar och uttag ur resultatutjämningsreserverna. Regeringen bedömer att det inte vore meningsfullt, eftersom dessa poster till sin natur är oförutsägbara och volatila. Om regeringen på förhand kan uppskatta värdet av extraordinära poster eller insättningar och uttag ur resultatutjämningsreserverna, tar regeringen hänsyn till det i sin prognos. Det sker dock bara om posterna bedöms ha signifikant påverkan på kommunsektorns konsumtionsnivå eller uppfyllelse av balanskravet. Eftersom regeringen i normala fall inte beaktar dessa poster i prognoserna kommer de olika resultatmåtten att leda till samma resultat. Regeringen anser vidare att en bedömning av om kommunsektorn kommer att uppfylla balanskravet under prognosperioden kan göras utifrån en prognos av sektorns resultat före extraordinära poster. 4 Motiveringen av finanspolitiken i förhållande till konjunkturläget 4.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen Riksrevisionen anser att regeringen bör motivera hur storleken på den aktiva finanspolitiken och finanspolitikens inriktning har avvägts i förhållande till konjunkturläget. 4.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer I budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. tabell 9.5) redogör regeringen för finanspolitikens effekt på efterfrågan. Denna effekt är dock betydligt mindre än storleken på den aktiva finanspolitiken, vilket även framgår av Riksrevisionens rapport. Därför kan, som Riksrevisionen anför, finanspolitiken betraktas som neutral 2018. Regeringens syn på finanspolitikens effekt på efterfrågan beskrivs i de av Riksrevisionen studerade propositionerna (se t.ex. prop. 2017/18:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 9). Där framgår att en ofta använd indikator på finanspolitikens effekter på efterfrågan är förändringen av det strukturella sparandet. Det är ett grovt mått på finanspolitikens inriktning och påverkas vid sidan av aktiv finanspolitik i statens budget även av flera andra faktorer. Dessutom påverkar de finanspolitiska åtgärdernas utformning efterfrågan, dvs. två finansiellt sett lika kostsamma åtgärder kan påverka efterfrågan på olika sätt, vilket inte beaktas i detta mått. Om förändringen av det strukturella sparandet är nära noll indikerar det att finanspolitiken, bortsett från effekten av de s.k. automatiska stabilisatorerna, har en neutral effekt på resursutnyttjandet i ekonomin. Om det strukturella sparandet i stället ökar eller minskar, indikerar det att finanspolitiken har en åtstramande respektive expansiv effekt på resursutnyttjandet. Det bör dock framhållas att analyser av detta slag är osäkra och att små förändringar i detta mått enskilda år bör tolkas med stor försiktighet. Av den ovan nämnda redogörelsen i budgetpropositionen för 2018 framgår att det strukturella sparandet försvagas något 2017 och 2018, men förstärks något 2019 och mycket 2020. Därmed bör finanspolitiken betraktas som neutral på kort och medellång sikt. Regeringen anser att den aktiva finanspolitiken inte bör användas för att försöka korrigera mindre konjunktursvängningar. Mindre konjunktursvängningar hanteras bäst via de automatiska stabilisatorerna. I avsnitten som beskriver utvärderingen av de budgetpolitiska målen redovisas därför inte stabiliseringspolitiska avvägningar i ett normalläge, dvs. om finanspolitiken är vid målet och neutral samt det inte finns något behov av stabiliseringspolitiska åtgärder. Det finanspolitiska ramverket innehåller inte heller något krav på att efterfrågan ska stabiliseras vid normala efterfrågestörningar, utöver den stabilisering som sker genom de automatiska stabilisatorerna, eller på en redovisning av varför så inte sker. I 2017 års ekonomiska vårproposition har regeringen beskrivit vilka stabiliseringspolitiska hänsyn som bör tas vid hantering av avvikelser från överskottsmålet. I propositionen anför regeringen att stabiliseringspolitiska hänsyn bör tas vid korrigering av avvikelser från överskottsmålet om BNP-gapet är större än plus minus 1,5 procent (prop. 2016/17:100 s. 85). Även om resursutnyttjandet i dagsläget bedöms vara högre än normalt anser regeringen att risken för en överhettning, med kraftigt stigande löner och priser, är begränsad. En åtstramande finanspolitik skulle leda till att arbetslösheten blev högre och att personer med en svag förankring på arbetsmarknaden skulle få svårare att etablera sig på denna. Det skulle i förlängningen kunna leda till att den varaktiga sysselsättningen blev lägre och jämviktsarbetslösheten blev högre. 5 Förhållandet mellan regeringens och andra bedömares prognoser 5.1 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen Riksrevisionen anser att regeringen bör utveckla sin redovisning av hur regeringens prognoser förhåller sig till prognoser av andra bedömare. Det gäller särskilt prognoserna för det strukturella sparandet. Riksrevisionen noterar vidare att regeringen i den samlade bedömningen av måluppfyllelsen inte redovisar hur den ser på den osäkerhet och riskbild som omgärdar beräkningarna. 5.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att prognosjämförelser är centrala för förtroendet för finanspolitiken och för efterlevnaden av det finanspolitiska ramverket samt att eventuella prognosskillnader och olika bedömningar av t.ex. ekonomins potentiella produktionsförmåga redovisas på ett transparent sätt. Det är bl.a. därför regeringen i de ekonomiska propositionerna redovisar jämförelser mellan regeringens och andra bedömares prognoser (se t.ex. prop. 2017/18:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 4.5 och 9). Regeringens prognoser för vissa nyckelvariabler, både för den makroekonomiska utvecklingen och den offentliga sektorns finanser, jämförs med motsvarande prognoser från t.ex. Konjunkturinstitutet, Ekonomistyrningsverket, Riksbanken, Europeiska kommissionen, Internationella valutafonden och OECD. Bedömningen av varje nyckelvariabel, som t.ex. potentiell BNP, BNP-gap eller strukturellt sparande, bygger på en rad underliggande antaganden och metodval som kan skilja sig åt mellan olika prognosmakare. Denna komplexitet gör det svårt för regeringen att i detalj redogöra för respektive prognosmakares alla bakgrundsantaganden. Det är mot denna bakgrund som regeringen gett Finanspolitiska rådet i uppdrag att göra fördjupande analyser och utvärderingar av regeringens prognoser (se t.ex. Finanspolitiska rådets senaste rapport Svensk finanspolitik 2017 s. 59). Regeringen ansvarar inför riksdagen för den finanspolitiska inriktningen och relationen mellan finanspolitiken och de budgetpolitiska målen. När regeringen bedömer måluppfyllelsen för de budgetpolitiska målen måste regeringen därför utgå från sin egen bedömning av de indikatorer som används (t.ex. det strukturella sparandet). Regeringen behandlar osäkerheten i prognoserna i budgetpropositionen för 2018 (samma prop. Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 4.4). Osäkerheten tydliggörs genom två alternativa makroekonomiska scenarier. Redovisningen omfattar bl.a. vilka effekter de olika antaganden som ligger till grund för de beskrivna scenarierna har för ett antal makroekonomiska variabler och för de offentliga finanserna. De olika antagandena ger dock små effekter på de offentliga finanserna och påverkar därmed måluppfyllelsen endast marginellt, och behandlas därför inte i avsnittet om måluppfyllelse. Av budgetpropositionen framgår vidare att det framöver finns goda marginaler mellan bedömningen av det strukturella sparandet och det nya överskottsmålet (samma prop. Förslag till statens budget, finansplan m.m. tabell 5.1). 6 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten och transparensen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som Riksrevisionen rekommenderar. Tydlighet och transparens är bärande delar i det finanspolitiska ramverket, som bidrar till att finanspolitiken blir mer förutsägbar. I internationella sammanhang framhålls ofta Sveriges tydliga och effektiva finanspolitiska ramverk som ett föredöme. Regeringen avser att fortsätta arbetet med att förbättra redovisningen av beräkningarna av finanspolitikens hållbarhet. I detta ingår att undersöka möjligheterna att förlänga den tidsperiod för vilken en separat bedömning av kommunsektorns och statens utveckling kan göras. Vidare avser regeringen att följa Riksrevisionens rekommendation att redovisa balanskravsresultatet vid uppföljningen av det kommunala balanskravet för föregående år. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 april 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden M Johansson, Baylan, Hallengren, Bucht, Hultqvist, Andersson, Bolund, Shekarabi, Fridolin, Linde, Ekström, Fritzon, Eneroth Föredragande: statsrådet Andersson Regeringen beslutar skrivelse 2017/18:203 Riksrevisionens rapport om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket