Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2017/18:217 Riksrevisionens rapport om riktade statsbidrag till skolan Skr. 2017/18:217 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 29 mars 2018 Stefan Löfven Isabella Lövin (Utbildningsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat systemet med riktade statsbidrag till huvudmän inom skolväsendet. Enligt Riksrevisionen finns vissa brister i detta system när det gäller huvudmännens organisatoriska förutsättningar, administrationen av bidragen samt bidragens konstruktion och ekonomiska aspekter. Riksrevisionen har också identifierat vissa brister hos enskilda bidrag. Det förekommer enligt rapporten bl.a. att huvudmän gör sådana insatser som det finns statsbidrag för i stället för sådana som verksamheten mest behöver. En konsekvens av detta är enligt Riksrevisionen att de specifika lokala utvecklingsbehoven kan bli nedprioriterade, vilket kan inverka negativt på måluppfyllelsen. Riksrevisionen konstaterar också att det har uppstått en problematisk situation där många huvudmän anser sig beroende av statliga medel för att kunna fullgöra det uppdrag som de enligt skollagen har eget ansvar för. Sammantaget anser Riksrevisionen att systemet med riktade statsbidrag inte kan anses ändamålsenligt. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga att ersätta det breda utbudet av riktade statsbidrag med en fördelning av medel som utgår från huvudmännens behov. Med ett sådant system skulle huvudmännen söka medel inom bidragsramen för lokalt utformade insatser och varje ansökan skulle ges en individuell bedömning. Riksrevisionen rekommenderar också regeringen att säkerställa att ett nationellt analysstöd finns tillgängligt för huvudmännen. Regeringen delar inte Riksrevisionens övergripande bedömning att systemet inte är ändamålsenligt, men instämmer i att det finns brister i systemet och delar iakttagelsen att det även finns potentiella utvecklingsområden. Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens rekommendation att de statliga medlen för skolutveckling ska fördelas i form av en bidragsram till varje huvudman i stället för genom olika statsbidrag. Syftet med riktade statsbidrag till skolväsendet är att ge regeringen möjlighet att nationellt uppmärksamma särskilt viktiga insatsområden och att rikta medel dit det finns stora behov. På så vis stärker systemet med riktade statsbidrag regeringens möjligheter att bidra till att de nationella målen för utbildningspolitiken uppfylls. Regeringen delar inte heller Riksrevisionens rekommendation att det ska finnas ett nationellt analysstöd tillgängligt för huvudmännen. Regeringen menar dock i likhet med Riksrevisionen att det är av central betydelse att huvudmännen bedriver ett aktivt systematiskt utvecklingsarbete och att vissa av dem kan behöva stöd i detta arbete. Regeringen har därför vidtagit åtgärder för att ge ett sådant stöd. Som ett led i att förbättra styrningen av skolan har regeringen påbörjat en översyn av de riktade bidragen med syfte att skapa ett mer ändamålsenligt stöd genom färre och bättre anpassade riktade bidrag. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens iakttagelser 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Bilaga 1 Riksrevisionens granskningsrapport Riktade statsbidrag till skolan - nationella prioriteringar men lokala behov (RIR 2017:30) 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 mars 2018 71 1 1 Ärendet och dess beredning Riksdagen överlämnade den 5 december 2017 Riksrevisionens granskningsrapport Riktade statsbidrag till skolan - nationella prioriteringar men lokala behov (RIR 2017:30) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen tagit emot rapporten. Statens skolverk har beretts tillfälle att yttra sig med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport. Yttrandet finns tillgängligt i Regeringskansliet (U2018/04888/S). 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat systemet med riktade statsbidrag till huvudmän inom skolväsendet. Syftet med granskningen har varit att undersöka om systemet är ändamålsenligt. Ett ändamålsenligt system innebär enligt Riksrevisionen att statsbidragen sammantaget verkar effektivt för att nå de nationella målen och präglas av transparens, enkelhet och tydlighet samt ger förutsättningar för ett långsiktigt arbete. För att bedöma om systemet med riktade statsbidrag är ändamålsenligt har Riksrevisionen undersökt om statsbidragens syfte utgår från lokala förutsättningar och behov. Granskningen fokuserar på sådana riktade statsbidrag till kommunala och enskilda huvudmän inom skolväsendet, utom förskolan, som administreras och utbetalas av Skolverket. Granskningen har omfattat de s.k. stimulansbidragen men inte de s.k. ersättningsbidragen. Ersättningsbidrag är transfereringar till huvudmän för sådant som ska genomföras av huvudmännen men bekostas av staten. Riksrevisionens iakttagelser och övergripande slutsatser Riksrevisionens övergripande slutsats är att systemet med riktade statsbidrag inte kan anses vara ändamålsenligt. Systemet brister enligt Riksrevisionen i vissa delar när det gäller huvudmännens organisatoriska förutsättningar, administrationen kring bidragen samt bidragens konstruktion och ekonomiska aspekter. Riksrevisionen har också identifierat vissa brister hos enskilda bidrag. Enligt Skolverkets årsredovisning fattade myndigheten under 2016 över 16 000 beslut om statsbidrag. Under 2017 hanterades över 70 olika statsbidrag och transfereringar. Den stora mängden statsbidrag orsakar enligt Riksrevisionen splittring samt försvårar och ibland omöjliggör långsiktig planering och fokusering hos huvudmännen. Den skapar också en omfattande administration som tyngs av mängden data som huvudmännen ska rapportera vid ansökan och uppföljning av ett enskilt bidrag. Dessutom upplevs enligt Riksrevisionen tiden från det att huvudmännen första gången får information om ett statsbidrag till det att ansökningstiden går ut ofta som alldeles för kort. De korta ledtiderna kan göra det svårt att planera ändamålsenliga insatser. Vissa huvudmän söker enligt granskningsrapporten bidrag utan att rekvirera dem eller trots att bidraget inte ligger i linje med de lokala utvecklingsbehoven, vilket enligt Riksrevisionen är en ineffektiv användning av statliga medel. Det förekommer enligt rapporten att huvudmän gör sådana insatser som det finns statsbidrag för i stället för sådana som verksamheten mest behöver. En konsekvens av detta är enligt Riksrevisionen att de specifika lokala utvecklingsbehoven kan bli nedprioriterade, vilket kan inverka negativt på måluppfyllelsen. Riksrevisionen konstaterar också att det kan finnas problem med systemet ur ett likvärdighetsperspektiv, eftersom större huvudmän har en tendens att söka och få fler statsbidrag. Det är mindre sannolikt att enskilda huvudmän har statsbidrag än kommunala huvudmän. De minsta huvudmännen väljer enligt Riksrevisionen dessutom av resursbrist bort vissa sorters statsbidrag. Riksrevisionen konstaterar vidare att det har uppstått en problematisk situation där många huvudmän anser sig beroende av statliga medel för att kunna fullgöra det uppdrag som de enligt skollagen (2010:800) har ett eget ansvar för. Riksrevisionen konstaterar slutligen att huvudmännen ser utformningen, tidsaspekterna och antalet bidrag som det mest problematiska, snarare än själva inriktningen av statsbidragen. Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga att ersätta det breda utbudet av riktade stimulansbidrag med en fördelning av medel som utgår från huvudmännens behov. Riksrevisionen föreslår att medel för skolutveckling fördelas i form av en bidragsram till varje huvudman utifrån elevantal, och eventuellt socioekonomiska förutsättningar. Huvudmännen söker medel inom bidragsramen för lokalt utformade insatser. Varje ansökan ges en individuell bedömning. Ett alternativ som Riksrevisionen tar upp är att öka de generella statsbidragen och avskaffa de riktade. Riksrevisionen föreslår dock ett fortsatt riktat stöd från regeringen till huvudmännens skolverksamhet enligt den modell som beskrivs i rapporten och bedömer att det på så vis säkerställs att medlen går till skolverksamheten, samtidigt som huvudmännens ansvarstagande för sitt systematiska kvalitetsarbete främjas. Riksrevisionen rekommenderar också regeringen att säkerställa att ett nationellt analysstöd finns tillgängligt för huvudmännen. Ett sådant stöd ska kunna bistå huvudmän med en analys av vilka problem och behov som finns hos dem. Det är viktigt att se till att ett sådant stöd är tillgängligt för samtliga huvudmän. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen delar inte Riksrevisionens övergripande bedömning att nuvarande system med riktade statsbidrag till skolväsendet inte är ändamålsenligt. Syftet med de riktade statsbidragen är att ge regeringen möjlighet att nationellt uppmärksamma särskilt viktiga insatsområden och att rikta medel dit det finns stora behov. Regeringen kan, t.ex. baserat på information från Statens skolverk och Statens skolinspektion, identifiera nationella utvecklingsbehov som regeringen anser bör prioriteras. Stimulansbidragen innebär att huvudmännen får ett finansiellt stöd för att förändra, påbörja eller förstärka en viss verksamhet. Detta gör det möjligt att snabbt genomföra viktiga förändringar och det gör dessutom att avsatta medel kan komma de huvudmän till del som mest behöver dem, vilket främjar såväl kvalitet som likvärdighet inom det svenska skolväsendet. På så vis stärker systemet med riktade statsbidrag regeringens möjligheter att bidra till att uppfylla de nationella målen för utbildningspolitiken. Regeringen instämmer dock i att det finns brister i nuvarande system och delar iakttagelsen att det även finns potentiella utvecklingsområden. Det finns därför ett behov av en översyn av administrationen av statsbidragen liksom bidragens konstruktion. Det kan även vara aktuellt att lägga samman bidrag eller föra över riktade statsbidrag till det generella statsbidraget. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att korta ledtider inför ansökan och sena besked för vissa statsbidrag påverkar bidragens möjlighet att bidra till måluppfyllelse. Enligt regeringen bör ambitionen på sikt vara att effekter av de riktade statsbidragen lättare ska kunna utvärderas samt att administrationen kring bidragen ska minska. Ökad utvärderingsbarhet kan bidra till bättre utformade satsningar, förbättrad styrning och färre oönskade bieffekter. En förutsättning för ett ändamålsenligt system är, som Riksrevisionen påpekar, transparens och att större förändringar under bidragsperioden om möjligt undviks. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det kan vara problematiskt om vissa huvudmän på grund av tillgång till riktade statsbidrag väljer att genomföra nationellt prioriterade utvecklingsinsatser och då väljer bort att genomföra utvecklingsinsatser identifierade utifrån lokala behov. Likaledes anser regeringen att det är problematiskt om huvudmän inte deltar i nationella satsningar trots att de har ett behov av det. Det är därför av central betydelse att huvudmännen genomför det systematiska kvalitetsarbete som de är ålagda att göra. Huvudmannen har i uppgift att löpande analysera sin verksamhet, identifiera utvecklingsbehoven och genomföra insatser i enlighet med detta. I det arbetet kan ingå att bedöma vilka nationella utvecklingsinsatser som man vill ta del av. Regeringen har förståelse för att många huvudmän anser att den nationella styrningen med många riktade bidrag riskerar att leda till ryckighet och oförutsägbarhet. Den beskrivna situationen belyser vikten av att regeringen fortsätter att förbättra styrningen och att bl.a. utrymmet för lokal anpassning för nya riktade satsningar ökar. Statsbidragen ska underlätta för huvudmännen att påbörja arbetet med att nå ett visst resultat, men detta arbete kan behöva fortsätta även utan tillgång på statsbidrag. När regeringen beslutar om nya obligatoriska uppgifter för huvudmännen kompenseras huvudmännen ekonomiskt enligt den kommunala finansieringsprincipen. Därför är det givetvis problematiskt att vissa huvudmän anser sig vara beroende av statliga medel för att kunna bedriva skolutveckling. Skolutveckling ingår i det uppdrag som de enligt skollagen har eget ansvar för, och ska kunna fullgöra utan tillskott av statliga medel. Regeringen instämmer sammanfattningsvis inte i Riksrevisionens rekommendation att de statliga medlen för skolutveckling ska fördelas i form av en bidragsram till varje huvudman i stället för genom olika statsbidrag. Regeringen och dess myndigheter ansvarar för den nationella utvecklingen inom skolväsendet, varför möjligheten att styra skolutvecklingen genom riktade bidrag behöver kvarstå. Regeringen delar inte heller Riksrevisionens rekommendation att det ska finnas ett nationellt analysstöd tillgängligt för huvudmännen. Regeringen menar dock i likhet med Riksrevisionen att det är av central betydelse att huvudmännen bedriver ett aktivt systematiskt utvecklingsarbete och att vissa huvudmän kan behöva stöd i detta arbete. Regeringen har därför vidtagit åtgärder för att ge ett sådant stöd. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser I budgetpropositionen för 2018 har regeringen, som ett led i regeringens förbättrade styrning av skolan, aviserat en översyn för att t.ex. lägga samman eller förenkla de riktade statsbidragen (prop. 2017/18:1 utg.omr. 16). Översynen av hur systemet med riktade statsbidrag kan förenklas och förbättras pågår. Regeringens ambition med översynen är bl.a. en betydande minskning av antalet riktade bidrag, t.ex. genom sammanslagningar av befintliga bidrag och en enklare administration av bidragen. Skolverket har också påbörjat insatser för att förenkla huvudmännens hantering av de befintliga statsbidragen, bl.a. genom utveckling av e-tjänster samt insatser för en mer enhetlig handläggning av statsbidragen med fokus på att ge huvudmännen bättre framförhållning och en minskad administration. De problem med enskilda bidrag som Riksrevisionen pekat på hanteras genom att regeringen och Skolverket bedriver ett kontinuerligt arbete för att öka träffsäkerheten hos pågående bidrag. Regeringen bereder också de förslag som 2015 års skolkommission (SOU 2017:35) har lämnat. Skolkommissionen framhöll i sitt betänkande att det är önskvärt att reducera antalet riktade bidrag, men att riktade bidrag är nödvändiga i vissa fall. I enlighet med Skolkommissionens förslag föreslog regeringen i budgetpropositionen för 2018 en kraftig förstärkning av den statliga finansieringen av förskoleklassen och grundskolan genom ett statligt stöd för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. Syftet med bidraget är att öka likvärdigheten och förbättra kunskapsutvecklingen i förskoleklass och grundskola. Medlen ska fördelas med hänsyn till elevernas socioekonomiska bakgrund enligt en bidragsram. Satsningen inleds 2018 och kommer fr.o.m. 2020 att uppgå till totalt sex miljarder kronor per år. Resurstillskottet kommer att ge huvudmännen ökade möjligheter att bedriva sitt systematiska kvalitetsarbete och fokusera på de lokala utvecklingsbehoven. Skolkommissionen identifierade även problem med den nuvarande styrningen av gymnasieskolan. Bland annat mot den bakgrunden har regeringen beslutat att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda den gymnasiala utbildningens planering, dimensionering och finansiering (dir. 2018:17). Det är huvudmännens ansvar att följa upp och utvärdera sin verksamhet och utifrån resultaten vidta relevanta åtgärder för att utveckla verksamheten. Regeringen har gett Skolverket i uppgift att i nära samarbete med kommuner och andra huvudmän stödja dem i deras utbildningsverksamhet och andra pedagogiska verksamheter samt bidra till att förbättra huvudmännens förutsättningar att arbeta med utveckling av verksamheten för ökad måluppfyllelse (7 § förordningen [2015:1047] med instruktion för Statens skolverk). Regeringen har dessutom gett Skolverket i uppdrag att genomföra utvecklingsinsatser som stärker huvudmannens arbete med att planera, följa upp och utveckla utbildningen. Det finns redan i dag kompetensutvecklingsinsatser för huvudmän och skolledningar avseende systematiskt kvalitetsarbete och inom styrning och ledning. Inom ramen för satsningen Samverkan för bästa skola (U2015/3357/S, U2017/00301/S) ska deltagande huvudmän och skolor analysera sina elevers resultat och de orsaker som kan tänkas ligga bakom utfallet. Skolverket ska ge ett aktivt stöd i detta arbete och även i arbetet med att identifiera vilka insatser som kan stärka huvudmannens förmåga att planera, följa upp och utveckla utbildningen. Målet är att höja kunskapsresultaten och öka likvärdigheten inom och mellan skolorna. Slutligen har regeringen tillsatt en utredning (Skolmyndighetsutredningen, U 2017:04) med uppdrag att göra en översyn av de statliga myndigheterna inom skolväsendet, inklusive ansvarsfördelningen och organiseringen av myndigheterna på skolområdet. Syftet är att skapa en mer ändamålsenlig myndighetsstruktur som kan bidra till en bättre skola. Utredaren ska bl.a. föreslå hur statens insatser när det gäller stöd till skolutveckling så effektivt som möjligt kan komma huvudmän och verksamma inom skolväsendet till del. Uppdraget ska redovisas senast den 1 juni 2018. De insatser som regeringen nu genomför och de frågor som regeringen låter utreda syftar bl.a. till att samlat bidra till att förse huvudmännen med ett mer ändamålsenligt stöd genom färre och bättre anpassade riktade statsbidrag samt möjlighet till stöd för skolutveckling. Samtidigt behåller regeringen möjligheten att kunna styra resurser till utvecklingsområden där det finns stora behov. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens granskningsrapport Riktade statsbidrag till skolan - nationella prioriteringar men lokala behov (RIR 2017:30) Utbildningsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 mars 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Y Johansson, M Johansson, Hallengren, Hultqvist, Hellmark Knutsson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Eriksson, Linde, Skog, Ekström, Eneroth Föredragande: statsrådet Lövin Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om riktade statsbidrag till skolan