Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2017/18:219 Riksrevisionens rapport om Sida-finansierad myndighetssamverkan Skr. 2017/18:219 Riksrevisionens rapport om Sida-finansierad myndighetssamverkan Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 29 mars 2018 Stefan Löfvén Isabella Lövin (Utrikesdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat om den av Sida finansierade tjänsteexport som svenska myndigheter utför i form av myndighetssamverkan har bidragit till att skapa förutsättningar för biståndseffektivitet vad gäller ägarskap och samordning samt verksamhetens regelefterlevnad i fråga om prissättning och upphandling. Granskningen har redovisats i rapporten Sida-finansierad myndighetssamverkan - goda förutsättningar för biståndseffektivitet (RiR 2017:36). I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens granskning samt vilka åtgärder som vidtagits eller planeras med anledning av Riksrevisionens förbättringsförslag i granskningsrapporten. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Riksrevisionens bedömning 5 2.2 Riksrevisionens förslag till förbättring av verksamheten 8 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens bedömning och förslag till förbättring av verksamheten 9 3.1 Bakgrund om hur det svenska biståndet styrs 9 3.2 Bedömning av Riksrevisionens förslag till förbättring av verksamheten 10 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens förslag till förbättring av verksamheten 12 4.1 Regeringens åtgärder 12 4.2 Sidas kommentarer och förslag till åtgärder med anledning av Riksrevisionens förslag till förbättring av verksamheten 13 Bilaga Sida-finansierad myndighetssamverkan - goda förutsättningar för biståndseffektivitet? RIR 2017:36 16 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 mars 2018 85 1 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om den av Sida finansierade tjänsteexport som svenska myndigheter utför i form av myndighetssamverkan har bidragit till att skapa förutsättningar för biståndseffektivitet vad gäller ägarskap och samordning samt verksamhetens regelefterlevnad i fråga om prissättning och upphandling. Granskningen har redovisats i rapporten Sida-finansierad myndighetssamverkan - goda förutsättningar för biståndseffektivitet (RiR 2017:36), se bilagan. Riksdagen överlämnade granskningsrapporten till regeringen den 27 december 2017 för besvarande senast den 26 april 2018. Granskningsrapporten och dess förbättringsförslag berör regeringen, Regeringskansliet (Utrikesdepartementet, Finansdepartementet, Justitiedepartementet, Näringsdepartementet samt Miljö- och energidepartementet) samt Sida och berörda sakmyndigheter. Sida har getts möjlighet att yttra sig inför regeringens skrivelse. 2 Riksrevisionens iakttagelser Svenska statliga myndigheter spelar en viktig roll i genomförandet av Sveriges internationella utvecklingssamarbete. Genom att dela med sig av sin sakkunskap och sina erfarenheter från statlig verksamhet ska svenska offentliga aktörer bidra till att stärka den institutionella kapaciteten i partnerländers statsförvaltning. Riksrevisionen noterar att tjänsteexport i form av myndighetssamverkan har varit en del av svenskt internationellt bistånd sedan början av 1980-talet, då stöd till offentlig förvaltning blev ett prioriterat område och samarbete mellan svenska sakmyndigheter och deras motsvarigheter i partnerländerna uppmuntrades. Flera sakmyndigheter har således deltagit i av Sida finansierad myndighetssamverkan under en längre tid. Efter att tidigare granskningar och utvärderingar (2009-2011) påvisat brister på detta område har riksdag och regering genomfört en rad förändringar och förtydliganden i regelverket kring myndighetssamverkan, bl.a. i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175) samt i en av regeringen beslutad vägledning från 2011 kallad Vägledning för regeringens styrning av statlig tjänsteexport. Trots vägledningens förtydliganden av hur den svenska tjänsteexporten ska bedrivas visade en uppföljningsenkät som Riksrevisionen genomförde 2015 att flera av de brister som tidigare konstaterats kvarstod. Riksrevisionen valde därför att inleda föreliggande granskning. En ytterligare faktor som gör denna granskning angelägen är att Sida har uttryckt en ambition bl. a i myndighetens budgetunderlag för 2018-2020 att fortsätta satsa på myndighetssamverkan och andra insatser som stärker partnerländernas institutioner och offentliga förvaltning. Under den granskade periodens (2013-2015) sista år 2015 finansierade Sida myndighetssamverkan genom 27 svenska sakmyndigheter till en kostnad av sammanlagt 557 miljoner kronor. Det motsvarar ca 3 procent av det bistånd som förmedlades via Sida 2015. Insatserna är av strategisk betydelse eftersom stärkt kapacitet i partnerländernas förvaltning är viktig för att ländernas utveckling ska vara effektiv och hållbar. Riksrevisionens syfte med granskningen har varit att undersöka tjänsteexport i form av delar av den myndighetssamverkan utförd av statliga myndigheter som Sida finansierar till 100 procent, med fokus på förutsättningar för biståndseffektivitet (specifikt ägarskap och givarsamordning) samt myndigheternas regelefterlevnad i fråga om prissättning och upphandling av utförare. Granskningen avser utöver Sida nio svenska statliga myndigheter och deras myndighetssamverkan i tre länder: Georgien, Kenya och Serbien, under tidsperioden 2013-2015. Riksrevisionens bedömning bygger på regelverk och styrdokument beslutade av riksdag och regering. Granskningen har behandlat följande revisionsfrågor: Har Sida och sakmyndigheterna i beredning och planering av insatser skapat förutsättningar för att partnermyndigheterna ska ha ägarskap över insatserna? • Gjorde Sida en bedömning av huruvida insatserna låg i linje med partnerlandets egna prioriteringar och utvecklingsplaner? • Gjorde Sida och sakmyndigheten bedömningar av huruvida insatserna låg i linje med partnermyndighetens agenda? • Tog partnermyndigheten och/eller regeringen i partnerlandet initiativ till, och satte agendan för, samarbetet? Har Sida och sakmyndigheterna skapat förutsättningar för att insatserna ska kunna samordnas med andra givare och sakmyndigheter? • Har sakmyndigheterna identifierat övriga givare som arbetar inom samma område och samordnat sitt arbete med dessa? • Har Sida bistått sakmyndigheterna i deras samordning med andra givare i partnerlandet? • Har sakmyndigheterna samordnat sitt arbete med andra sakmyndigheter som verkar i samma partnerland? • Har Sida skapat plattformar där sakmyndigheterna kan samordna sitt arbete med varandra? Har prissättningen av insatserna skett i enlighet med gällande regelverk? • Ligger sakmyndigheternas timpriser på den nivå som krävs för att nå det ekonomiska målet om full kostnadstäckning? • Har sakmyndigheterna samrått med ESV och Sida i den utsträckning de är ålagda att göra? • Har budgetlagens krav på god hushållning beaktats i prissättningen? Gjorde Sida valet av sakmyndigheter som utförare av insatser i enlighet med gällande regelverk? • Efterfrågade partnermyndigheten eller regeringen i partnerlandet specifikt ett samarbete med en svensk statlig aktör? • Har Sida gjort och dokumenterat en bedömning av sakmyndighetens unika kompetens? 2.1 Riksrevisionens bedömning 1. Har Sida och sakmyndigheterna i beredning och planering av insatser skapat förutsättningar för att partnermyndigheterna ska ha ägarskap över insatserna? Riksrevisionens utgångspunkt när det gäller ägarskap inom ramen för Sida-finansierad myndighetssamverkan är att insatserna ska vara efterfrågestyrda och att svenska myndigheter i sina samarbeten med partnerländernas myndigheter ska utgå från partnermyndighetens agenda. Riksrevisionen anser att Sida och sakmyndigheterna har skapat förutsättningar för att partnermyndigheterna ska kunna ha ägarskap över insatserna. Granskningen visar att Sida gjort bedömningen att samtliga insatser har legat i linje med partnerlandets prioriteringar och utvecklingsstrategier, och att alla insatser utom en har initierats efter förfrågan från partnermyndigheterna. Riksrevisionen anser därmed att Sida och sakmyndigheterna har tillsett att insatserna är efterfrågestyrda, vilket är en förutsättning för ägarskap hos partnermyndigheten. Riksrevisionen menar dock att även om ett samarbete ligger i linje med den agenda som regeringen i partnerlandet har, så skulle Sida och sakmyndigheterna kunna göra mer för att säkerställa att partnermyndigheten också får möjlighet att sätta agendan för samarbetet, att dess planer och behov styr hur insatserna genomförs. Riksrevisionen finner dock att i de samarbeten där myndighetssamverkan har pågått under en längre tid förefaller sakmyndigheterna i regel vara bättre på att följa partnermyndigheternas agendor. Sammantaget anser Riksrevisionen att Sida bör ställa tydligare krav på sakmyndigheterna när det gäller att följa partnermyndighetens agenda. Dessa krav, och hur de uppfylls, bör också framgå i Sidas beslutsunderlag. 2. Har Sida och sakmyndigheterna skapat förutsättningar för att insatserna ska kunna samordnas med andra givare och sakmyndigheter? De kontextuella förutsättningarna för att samarbetspartnern ska kunna ta ansvar för givarkoordinering varierar mellan partnerländerna i Riksrevisionens granskning. Utifrån det granskade materialet finner Riksrevisionen dock att sakmyndigheterna har skapat förutsättningar för samordning mellan sakmyndigheterna och andra givare i partnerländerna. Sida har underlättat samordningen genom att bistå sakmyndigheterna i arbetet med att identifiera andra givare och aktörer i partnerländerna. Givarsamordningen förefaller framför allt ha handlat om att undvika överlappningar. Detta medför att möjliga synergieffekter kan ha förbisetts och att det därför kan finnas potential att öka effektiviteten i myndighetssamverkan genom förbättrad givarsamordning. När det gäller samordningen sakmyndigheterna emellan så förefaller det på huvudkontorsnivå ha skett genom sakmyndigheternas nätverk och de mötestillfällen som Sida har anordnat. När det gäller sakmyndigheternas samordning med varandra i partnerländerna finns det dock förbättringsmöjligheter. Den samordning som har förekommit i partnerländerna har varit med andra sakmyndigheter inom samma sektor. En bredare samordning mellan sakmyndigheter skulle enligt Riksrevisionen kunna leda till att myndigheterna kan dra nytta av varandras erfarenheter av att ha arbetat med statsförvaltningen i ett visst land. Sakmyndigheterna skulle exempelvis också kunna anordna gemensamma utbildningar och dra nytta av samma administrativa system. Då det framför allt är Sida och sakmyndigheterna som har tillfrågats i granskningen, så gör inte Riksrevisionen någon bedömning av hur sakmyndigheterna har samordnat sitt arbete med andra givare och med varandra. Riksrevisionens samlade bedömning handlar i stället om de förutsättningar som Sida och sakmyndigheterna har skapat för samordning. 3. Har prissättningen av insatserna skett i enlighet med gällande regelverk? Riksrevisionen har granskat prissättningsprocessen med utgångspunkt i budgetlagens och myndighetsförordningens krav på att statlig verksamhet ska karakteriseras av god hushållning vilket enligt förarbetena till lagen om statsbudget definieras som att onödiga utgifter ska undvikas och verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet. Riksrevisionen menar att sakmyndigheterna har ansvar för att timpriserna utöver kraven om full kostnadstäckning även ska leva upp till budgetlagens krav om god hushållning. Sida har därtill ett ansvar för att iaktta god hushållning i sin verksamhet, i det här fallet finansiering av tjänsteexport. Riksrevisionen menar med detta att Sida behöver tillse att prissättningen av de insatser man finansierar uppfyller kraven på god hushållning och full kostnadstäckning. Riksrevisionen konstaterar i sin granskning av sakmyndigheterna att dessa har redovisat de ekonomiska resultaten av sin tjänsteexport för den granskade perioden. Riksrevisionen bedömer att de har nått det ekonomiska målet om full kostnadstäckning. Det kan konstateras att det finns väsentliga variationer i de timpriser som sakmyndigheterna tar ut för sina insatser inom den Sida-finansierade myndighetssamverkan. Fyra av de nio granskade sakmyndigheterna redovisar att de har uppnått full kostnadstäckning med +/-0. Övriga fem sakmyndigheter har redovisat antingen ett underskott eller ett överskott. Riksrevisionen bedömer att samtliga sakmyndigheters redovisade underskott och överskott faller inom ramen för vad som kan anses rimligt, givet omsättningen och att myndigheterna förväntas nå full kostnadstäckning över en längre period. Granskningen visar att det kan finnas risk för att budgetlagens krav på god hushållning inte följs i sakmyndigheternas prissättning av de granskade insatserna. Även om sakmyndigheterna har nått målet om full kostnadstäckning, kvarstår det faktum att det finns stora variationer i timpriserna sakmyndigheterna emellan som inte fullt ut kan förklaras av skillnader i lönekostnader. Skillnaderna kan emellertid vara välmotiverade och exempelvis bero på skillnader i overheadkostnader, men varken ESV eller Sida har i sina avstämningar med sakmyndigheterna granskat detta. Det ingår inte i ESV:s roll att granska timpriserna utifrån perspektivet om god hushållning utan ESV säkerställer endast att timpriserna är satta på en nivå där det ekonomiska målet om full kostnadstäckning kan nås. Sida har vid sin bedömning av timpriserna nöjt sig med att konstatera att timpriserna är avstämda med ESV. I detta avseende har inte Sida enligt Riksrevisionens mening säkerställt att kraven på god hushållning uppfylls utan har utgått ifrån att sakmyndigheterna har beaktat dessa krav när de fastställt sina timpriser. Flera av de granskade sakmyndigheterna har i rapporten uppmärksammat frågan om prissättning och uppgett att de, trots avstämningarna med ESV, tycker att det är svårt att räkna fram ett korrekt timpris. Särskilt de sakmyndigheter som inte har så lång erfarenhet av biståndsverksamhet, eller som endast har genomfört ett fåtal insatser, har uppgett att det har varit svårt att sätta ett pris som motsvarar full kostnadstäckning. Representanter för Sida och flera sakmyndigheter har uppgett till Riksrevisionen att effektiviteten i såväl prisberäkning som annan administration skulle kunna öka om dessa uppgifter samlades hos en instans, i stället för att varje sakmyndighet ska "uppfinna hjulet" och sköta administrationen var för sig. 4. Gjorde Sida valet av sakmyndigheter som utförare av insatser i enlighet med gällande regelverk? Riksrevisionen har granskat huruvida partnermyndigheten eller regeringen i partnerlandet specifikt efterfrågat ett samarbete med en svensk statlig aktör samt om Sida har gjort och dokumenterat en bedömning av den svenska sakmyndighetens unika kompetens. Granskningen visar att partnerlandets regering eller partnermyndigheten i de flesta fall specifikt har efterfrågat ett samarbete med en svensk statlig aktör. Riksrevisionen gör sammanfattningsvis bedömningen att de sakmyndigheterna därmed uppfyller kravet på unik kompetens. Sidas val av sakmyndigheter har skett i enlighet med den vägledning som regeringen tagit fram för styrning av statlig tjänsteexport. Dock ska Sida även i de fall då samarbetspartnern specifikt har efterfrågat ett samarbete med en svensk statlig aktör göra en dokumenterad bedömning av sakmyndighetens unika kompetens i förhållande till den specifika insatsen. Detta har inte gjorts i flera av de granskade samarbetena. Sammanfattande bedömning Riksrevisionens övergripande slutsats utifrån ovanstående frågeställningar är att granskningen visar att Sida och de svenska sakmyndigheterna har skapat relativt goda förutsättningar för biståndseffektivitet, samt att regelefterlevnaden överlag är god i de granskade insatserna utförda 2013-2015. Nio sakmyndigheter ingick i granskningen och totalt granskades 13 myndighetssamarbeten fördelade på 21 insatser. Riksrevisionen konstaterar att alla insatser uppnådde det ekonomiska målet om full kostnadstäckning. Det förekommer dock stora variationer i de timpriser som sakmyndigheterna har satt för sina respektive verksamheter. Det råder därmed en osäkerhet huruvida sakmyndigheterna lever upp till regelverkets krav om god hushållning med statliga medel. Trots en grundläggande regelefterlevnad finns det dock aspekter av svensk myndighetssamverkan som kan förbättras. Avslutningsvis konstaterar Riksrevisionen således att en stor del av den kritik som Sida har fått i tidigare granskningar och utvärderingar för sitt val av svenska sakmyndigheter som genomförare av biståndsinsatser inte längre kan sägas vara aktuell. Anledningen till det är att regeringen i samband med förslaget till nytt förvaltningspolitiskt mål i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt framförde att tjänsteexport endast ska bedrivas inom ramen för myndighetens kärnverksamhet inom områden där myndigheten besitter en unik kompetens. Riksdagen godkände det nya målet för förvaltningspolitiken i juni 2010. I oktober samma år presenterade regeringen dokumentet Vägledning för regeringens styrning av tjänsteexport, 2011 där kravet på unik kompetens förtydligades. Det kan således konstateras att regeringens styrning av hur sakmyndigheternas unika kompetens ska bedömas har förändrats sedan tidigare undersökningar. 2.2 Riksrevisionens förslag till förbättring av verksamheten Förslag till förbättringar gällande Sidas verksamhet 1. Förutsättningar för ägarskap hos partnermyndigheten Sammantaget anser Riksrevisionen att Sida bör ställa tydligare krav på sakmyndigheterna när det gäller att följa partnermyndighetens agenda, egna planer och behov som styr hur insatserna genomförs. Dessa krav, och hur de uppfylls, bör också framgå i Sidas beslutsunderlag. Eftersom det framför allt är Sida och sakmyndigheterna som har tillfrågats i granskningen, så gör Riksrevisionen inte någon bedömning av hur den faktiska situationen när det gäller ägarskap har sett ut i de granskade insatserna. Riksrevisionens samlade bedömning handlar i stället enbart om huruvida Sida och sakmyndigheterna har skapat förutsättningar för ägarskap. Det bör också tilläggas att de kontextuella förutsättningarna i partnerlandet har varit och är avgörande för partnermyndighetens möjligheter för ägarskap. 2. Förutsättningar för samordning av sakmyndigheter och andra givare Samordningen mellan svenska sakmyndigheter som är aktiva i ett specifikt partnerland kan stärkas. Samarbetspartnernas engagemang har varierat mellan de inblandade aktörerna, såväl på politisk nivå som på partnermyndighetsnivå. I de insatser där det funnits mindre engagemang på politisk nivå har det varit svårare för Sida och sakmyndigheterna att skapa förutsättningar för ägarskap. En bredare samordning mellan sakmyndigheter skulle kunna leda till att myndigheterna kan dra nytta av varandras erfarenheter av att ha arbetat med statsförvaltningen i ett visst land. Sakmyndigheterna skulle exempelvis också kunna anordna gemensamma utbildningar och dra nytta av samma administrativa system. Då det framför allt är Sida och sakmyndigheterna som har tillfrågats i granskningen, så gör inte Riksrevisionen någon bedömning av hur sakmyndigheterna har samordnat sitt arbete med andra givare och med varandra. Riksrevisionens samlade bedömning handlar i stället om de förutsättningar som Sida och sakmyndigheterna har skapat för samordning. 3. Förutsättningar för korrekt prissättning För att komma till rätta med vissa sakmyndigheters eventuella problematik kring prissättning för att uppnå full kostnadstäckning och en god hushållning vid bristande erfarenhet av att arbeta med internationellt utvecklingssamarbete skulle någon form av administrativt stöd kunna övervägas, t.ex. specifika riktlinjer för beräkning av overheadkostnader för Sida-finansierad tjänsteexport, vilket också skulle kunna förenkla sakmyndigheternas prissättning och göra den mer transparent. Riksrevisionen har dock inga synpunkter på vilken aktör som skulle kunna komma i fråga för ett sådant stöduppdrag. Sida bör därför säkerställa att sådana bedömningar görs, och även ta i beaktande att tjänster inom sakmyndigheternas kärnkompetens och stödfunktioner kan finnas att tillgå på den öppna marknaden. 4. Dokumenterad bedömning vid val av sakmyndighet Riksrevisionen föreslår att en förbättrad dokumentation av bedömningen av sakmyndighetens unika kompetens i förhållande till den specifika insatser sker inför beslut. Sida bör därför säkerställa att sådana bedömningar görs, och då även ta i beaktande att tjänster inom sakmyndigheternas kärnkompetens och stödfunktioner kan finnas att tillgå på den öppna marknaden. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens bedömning och förslag till förbättring av verksamheten 3.1 Bakgrund om hur det svenska biståndet styrs Det övergripande målet för svenskt internationellt bistånd såsom fastslaget av riksdagen är att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck (prop. 2013/14:1 utg. omr.7, bet. 2013/14: UU2). Vidare angav regeringen inriktningen för det svenska biståndet i skrivelsen "Policyramverk för svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd" (2016/17:60) som presenterades i december 2016 och behandlades av riksdagen i april 2017. I policyramverket redogörs det för regeringens inriktning för svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd. Sedan 2003 finns även en styrning av utvecklingssamarbetet genom "Sveriges politik för global utveckling" (PGU). PGU beslutades av riksdagen 2003 (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04: UU3) och innebär att samtliga politikområden samstämmigt ska bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. PGU-arbetet syftar till att undvika målkonflikter som kan förekomma mellan olika politikområden. PGU innehåller också ett avsnitt som enbart berör internationellt utvecklingssamarbete. I det avsnittet understryks vikten av att Sverige engagerar sig i ett effektivt utvecklingssamarbete, med fokus på de fattigaste länderna och deras utvecklingsansträngningar. Aktuella prioriteringar på biståndsområdet uttrycks genom de årliga budgetpropositionerna. Regeringen styr inom budgetpropositionens ramar vad biståndet ska uppnå bl.a. genom instruktioner och regleringsbrev till myndigheter, exempelvis Sida och Folke Bernadotteakademin, och genom särskilda beslut. I de senare ingår Riktlinjer för strategier inom svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd (UD2017/21053/IU) och strategier för utvecklingssamarbete, som kan vara geografiska (röra ett land eller en region), tematiska (exempelvis för globala insatser för socialt hållbar utveckling, stöd till svenska organisationer i det civila samhället samt hållbar fred) eller multilaterala (för multilaterala och internationella organisationer, fonder eller utvecklingsbanker). I december 2017 fattade regeringen beslut om nya riktlinjer för strategier inom svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd (UD2017/21053/IU) avsedda för bl.a. Regeringskansliet, Sida och Folke Bernadotteakademin. I skrivelsen om policyramverk och i riktlinjer för strategier anger regeringen att svenskt utvecklingssamarbete utgår från internationellt överenskomna principer om ett effektivt utvecklingssamarbete. Sverige har internationellt förbundit sig att följa dessa principer i Parisdeklarationen (2005), handlingsplanen från Accra (2008) och partnerskapet från Busan (2011) samt i deklarationer från efterföljande högnivåmöten i Mexico city (2014) och Nairobi (2016). Biståndseffektivitet utgår från partnerländernas ägarskap över den egna utvecklingsagendan och efter deras behov/efterfrågan. Biståndsgivarna förväntas anpassa sina insatser efter partnerländernas utvecklingsagenda, och givarna ska i mesta möjliga mån koordinera och harmonisera sina insatser. Resultat, transparens och ömsesidigt ansvarsutkrävande är andra centrala delar av biståndseffektivitetsagendan liksom ett brett deltagande av aktörer inom utvecklingssamarbetet. Enligt sin instruktion och riktlinjer för strategier ska Sida bidra till genomförandet av regeringens internationella åtaganden för ökad bistånds- och utvecklingseffektivitet. Med utgångspunkt i ovan beskrivna beslut som riksdag och regering har fattat när det gäller vad som ska uppnås, tar statliga biståndsaktörer beslut om hur detta ska åstadkommas, det vill säga vilka insatser och genomförande aktörer som kan komma i fråga. 3.2 Bedömning av Riksrevisionens förslag till förbättring av verksamheten Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av Sida-finansierad myndighetssamverkan 2013-2015. Riksrevisionen har i granskningen tagit upp frågor om förutsättningar för biståndseffektivitet gällande ägarskap och givarsamordning samt regelefterlevnad vid prissättning och val av sakmyndigheter som utförare. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att Sida och sakmyndigheterna fungerar väl och har skapat goda förutsättningar för biståndseffektivitet gällande ägarskap samt att regelefterlevnaden överlag är god i de granskade insatserna. I nedanstående avsnitt finns resonemang som ligger till grund för de exempel på åtgärder som vidtagits och som avses genomföras av regeringen och Sida på det granskade området Regeringen har som tidigare redovisats arbetat internationellt för ett förnyat globalt engagemang för principerna om bistånds- och utvecklingseffektivitet och deras relevans för genomförandet av Agenda 2030. Sverige verkar fortsatt för ett stärkt globalt engagemang för utvecklings- och biståndseffektivitet inom bland annat Biståndskommittén vid Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD DAC). Svenskt bistånd är enligt regeringen i hög grad inriktat på att bygga inhemsk kapacitet i partnerlandet, förbättrade system och strukturella förändringar av vikt för långsiktig fattigdomsbekämpning och utveckling. Genomförandet av utvecklingssamarbetet ska vara flexibelt, ändamålsenligt och anpassas till de rådande omständigheterna i syfte att nå uppsatta mål, möjliggöra dialog och stärka det lokala ägarskapet. Regeringen anser att svenskt bistånd ska användas på ett effektivt sätt, vilket kräver starkt ägarskap i samarbetsländerna, resultatfokus, givarharmonisering, dialog, breda partnerskap och ömsesidigt ansvarsutkrävande. Sverige tar en ledande roll i att följa internationella överenskommelser om ett effektivt utvecklingssamarbete. Principer om bistånds- och utvecklingseffektivitet ska värnas, följas och vidareutvecklas i det svenska utvecklingssamarbetet. Att stärka kapaciteten hos utvecklingssamarbetets olika aktörer är viktigt, inklusive att stärka nationellt ansvarstagande samt att bidra till väl fungerande och oberoende institutioner, processer och fria medier. Det bilaterala utvecklingssamarbetet ska utgå från samarbetslandets egna utvecklingsstrategier, planer och prioriteringar. Det är centralt att så långt som möjligt använda landets egna system. Sverige anses bedriva ett av världens bästa utvecklingssamarbeten. Genom åren har Sverige alltid fått högt betyg för inriktning och resultat i sitt utvecklingssamarbete i OECD:s utvärderingar. Ett avgörande skäl är att samarbetet bygger på dialog, lokalt ägarskap, långsiktighet och att givarna koordinerar och harmoniserar sina insatser. Riksrevisionen tar upp specifika frågor om huruvida prissättningen av insatserna har skett i enlighet med gällande regelverk och om god hushållning av statens resurser har uppnåtts. Begreppet god hushållning definieras i förarbetena till lagen om statsbudget (2011:203) som ett begrepp vilket innebär att onödiga utgifter undviks och att verksamheten bedrivs med hög produktivitet. Enligt Riksrevisionen är ansvaret för god hushållning delat mellan sakmyndigheterna och Sida. Riksrevisionen granskar i sin årliga revision av respektive myndighet att sakmyndigheternas prissättning lever upp till kravet på full kostnadstäckning samt lever upp till budgetlagens krav på god hushållning. Sida har ett ansvar att bedriva sin verksamhet med god hushållning av statens resurser. Det kan konstateras att variationer mellan myndigheters arvoden förekommer. Detta behöver inte i sig betyda att kravet på god hushållning inte uppfylls. Som ett stöd vid kalkylering och utarbetandet av prissättningen vid sakmyndigheterna finns ESV:s handledning "Sätt rätt pris". Eventuella justeringar av sakmyndigheternas timpriser ska behandlas vid de årliga överläggningarna mellan sakmyndigheter och Sida. ESV har ett övergripande ansvar för regelverket kring den avgiftsbelagda verksamheten och utvecklingen av redovisningsseden i staten. ESV arbetar även med avgiftssamråd och sammanställande rapporter om den avgiftsbelagda verksamheten. Vid samråd sker en övergripande kontroll av kalkylmetod och kostnadsberäkningar. Bedömningen ESV gör är dock inte bindande. En viss variation i timprissättning torde därmed enligt regeringens bedömning vara svår att förhindra då det förekommer skillnader i lönenivåer och att en del myndigheter som rapporten påpekar har större overheadkostnader än andra myndigheter. Som Riksrevisionen beskriver det har ESV dock inte funnit det vara vanligt förekommande att myndigheternas prissättning är för hög. Om prissättningen inte leder till full kostnadstäckning, beror det vanligtvis på att myndigheten tar ut för låga arvoden och därmed riskerar underfinansiering av verksamheten. Att avgiftsfinansierad verksamhet styrs aktivt och att full kostnadstäckning nås är ur regeringens perspektiv särskilt viktigt där verksamhet bedrivs i konkurrens och där priser inte får sättas som riskerar att skada konkurrensen. Myndighetsledningen för respektive myndighet ansvarar bl.a. för att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ska myndigheten verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens förslag till förbättring av verksamheten 4.1 Regeringens åtgärder Riksrevisionens rapport och dess förbättringsförslag avser i första hand Sidas hantering av myndighetssamverkan. Avsnitten nedan uttrycker den ambition som regeringen och Regeringskansliet har att stärka myndighetssamverkan inom utvecklingssamarbetet. Därefter återges även delar av de åtgärder som vidtagits eller som planeras att vidtas av Sida. Regeringen fortsätter kontinuerligt sitt arbete med att förbättra och utveckla såväl inriktning som styrning av utvecklingssamarbetet, t. ex anger regeringen i Sidas regleringsbrev för 2018 ett mål och återrapporteringskrav om att Sida ska stärka den svenska resursbasens engagemang i genomförandet av utvecklingssamarbetet. Svenska civilsamhällsorganisationers kompetens, erfarenheter och nätverk ska tillvaratas. Sida ska därutöver föreslå åtgärder för att ytterligare engagera svenska förvaltningsmyndigheter i genomförandet av svenskt utvecklings-samarbete, inom ramen för både geografiska och tematiska strategier, liksom inom det multilaterala biståndet och EU:s utvecklingssamarbete. Regeringen beslutade under 2017 om anvisningar för Sida att ta fram underlag inför beslut om en ny strategi för kapacitetsutveckling (UD2017/17522/IU), och under första halvåret 2018 förutses regeringsbeslut om en ny strategi för kapacitetsutveckling som också stöder hållbar utveckling och genomförande av Agenda 2030 samt utveckling och breddning av den svenska resursbasen. Kapacitetsutveckling som stöd till institutionsuppbyggnad i samarbetsländer möjliggör hållbar utveckling och krävs också för att nå målen i Agenda 2030. För att stödja en utveckling med tydligt ägarskap krävs enligt regeringen ett relevant och anpassat stöd för kapacitetsutveckling riktat mot organisationer och institutioner och till låg- och medelinkomstländer samt regioner. Lokala aktörer i samarbetsländerna har en avgörande roll för att säkerställa ett långsiktigt lokalt ägarskap och en kontinuitet bortom biståndet. Ambitionen är att strategin ska möjliggöra arbetssätt och metoder med ett större fokus på kapacitetsutveckling genom ömsesidigt lärande och partnerskap. Stärkandet av den svenska resursbasen, av vilken svenska myndigheter är en del, torde i förlängningen kunna bidra till såväl förbättrade samarbetsmöjligheter mellan sak- och samarbetsmyndigheter som samordning med andra givare. Det konstateras i Riksrevisionens rapport att full kostnadstäckning överlag råder för den Sida-finansierade myndighetssamverkan. Riksrevisionens årliga granskningar av årsredovisningar har sammanfattningsvis inte visat att det skulle finnas ett större strukturellt problem på detta område. Det finns därmed enligt regeringen inga indikationer på att vare sig sakmyndigheterna eller Sida inte uppfyller sitt grundläggande ansvar enligt myndighetsförordningen i denna fråga. Inom ramen för myndighetsstyrning följer regeringen fortsatt utvecklingen på området. 4.2 Sidas kommentarer och förslag till åtgärder med anledning av Riksrevisionens förslag till förbättring av verksamheten 1Sida och sakmyndigheterna kan i högre grad försäkra sig om att det är samarbetsparten som sätter agendan för samarbetet. Sida instämmer i vikten av ägarskap och att samarbetspartens behov ligger i fokus. Sida har sedan 2015 arbetat med att förbättra insatshanteringssystemet med avseende på struktur, frågor och hjälptexter som vägleder i insatshanteringen. Detta arbete intensifierades under 2017 då Sida arbetat med att förbättra insatshanteringssystemet för att stärka analysen, exempelvis när det gäller det lokala ägarskapet. I mars 2018 lanseras en större uppdatering av systemet. Sida avser nu att bedöma om insatsen utgår från ägarskap och skapar förutsättningar för att uppnå långsiktig uthållighet i förväntade resultat. Sida strävar efter att integrera principer om biståndseffektivitet och lokalt ägarskap med harmonisering gentemot partnermyndighetens pågående arbete och planer. Genom Sida Partnership Forum, en plattform för samverkan mellan myndigheter, ger Sida stöd till partnermyndigheterna för att utveckla deras kunskaper om utvecklingssamarbete och metod. Designbidrag (för att ta fram projektansökan) och förstudier när så är relevant kan användas ytterligare för att förstärka de lokala parternas ägarskap inför planering av nya insatser. 2. Samordningen mellan svenska sakmyndigheter som är aktiva i ett specifikt partnerland kan stärkas. Inom ramen för myndigheternas nätverk för lärande (N4L), och kluster inom närliggande ansvarsområden kan samarbetet ytterligare utvecklas och förstärkas vad gäller samordning i en landspecifik kontext. Arbetet inom nätverket drivs av myndigheterna själva och i dialog med myndigheter understryker och stödjer såväl Sida i Sverige som utlandsmyndigheterna samordning på landnivå. Genom Sida Partnership Forum möjliggörs nätverksbyggande och erfarenhetsutbyte och bidrar till att höja svenska aktörers kapacitet inom utvecklingssamarbetet. 3. Förutsättningar för korrekt prissättning kan tillses så att de timpriser som sakmyndigheterna tar ut för sin internationella samverkan präglas av god hushållning. Specifika riktlinjer skulle kunna förenkla sakmyndigheternas prissättning och göra den mera transparent. Inför varje insatsbeslut analyserar Sida programgenomförarens budget och gör en bedömning av insatsens effektivitet. Sida instämmer i rapportens förbättringsförslag om att ta fram specifika riktlinjer för timprissättning inom tjänsteexport. Detta skulle kunna vara en hjälp för sakmyndigheter. Sida uppmuntrar till kontinuerligt lärande och utbyte av erfarenheter mellan myndigheter som är aktiva i utvecklingssamarbetet. Frågor om prissättning skulle också kunna tas upp inom ramen för befintliga myndighetsnätverk. 4. Förbättra dokumentationen av insatser, inte minst när det gäller beslutsunderlag för val av sakmyndigheter som utförare av bistånd. Sida förbättrar sin dokumentation med en förstärkt analys i insatshanteringen. Insatshanteringssystemet genomfördes år 2012. Efter 2015 skapade Sida en plattform för informationsdelning om olika aktörer på sitt intranät, Cooperation Partner index. Detta har tillsammans med utökat fokalpunktsansvar förbättrat dokumentationen om samarbetspartner, exempelvis centrala bedömningar och granskningar av intern styrning och kontroll. Förutom detta görs bedömningar relaterat till specifika insatser. För att ge ett ökat stöd till handläggare tydliggör hjälptexter i insatshanteringssystemet vilken typ av dokumentation som ska ligga till grund för beslut. Under 2018 nylanseras ett insatshanteringssystem med förbättrade stödtexter för beslutets bedömningsgrunder. Sida instämmer således i att man kan bli bättre på att göra hänvisningar till eventuella ramöverenskommelser och hänvisa till centrala bedömningar. Under 2018 kommer Sida även att inventera och se över ramöverenskommelser och tillhörande bedömningar. Sida har därutöver redan under 2017 reviderat beslut om fokalpunktsansvar för aktörsgrupper med en generisk uppdragsbeskrivning, som tydliggör ansvar och uppgifter. Sammanfattning Sammanfattningsvis anser regeringen att Riksrevisionens rapport Sida-finansierad myndighetssamverkan ger en översiktlig bild av den granskade verksamheten. Verksamheten fungerar väl men ytterligare förändringar kan göras inom vissa områden. Ett antal vidtagna och åtgärder avsedda att vidtas av regeringen och Sida har samlat redovisats i denna skrivelse. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad Utrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 mars 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Y Johansson, M Johansson, Hallengren, Hultqvist, Hellmark Knutsson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Eriksson, Linde, Skog, Ekström, Eneroth Föredragande: statsrådet Lövin Regeringen beslutar skrivelse 2017/18:219 Riksrevisionens rapport om Sida-finansierad myndighetssamverkan