Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2017/18:170 Riksrevisionens rapport om omvandlingen av Kiruna och Malmberget Skr. 2017/18:170 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 12 april 2018 Stefan Löfven Mikael Damberg (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i rapporten Omvandlingen av Kiruna och Malmberget - bristande underlag hos regeringen och LKAB (RiR 2017:34) samt vilka åtgärder som kommer att vidtas med anledning av dessa iakttagelser. Med anledning av Riksrevisionens rekommendation avser regeringen att vidta åtgärder för en förbättrad och fortlöpande återrapportering till riksdagen av ansvarsförhållanden och risker i den fortsatta samhällsomvandlingen av Kiruna och Malmberget. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens rapport 3 2.1 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 4 2.2.1 Rekommendationer till regeringen vid kommande händelser av dylik karaktär 4 2.2.2 Rekommendationer till regeringen i det aktuella fallet med LKAB 4 2.2.3 Rekommendationer till LKAB:s styrelse 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 5 3.1 Inledning 5 3.1.1 Rekommendationer till regeringen vid kommande händelser av dylik karaktär 5 3.1.2 Rekommendationer till regeringen i det aktuella fallet med LKAB 7 3.1.3 Rekommendationer till LKAB:s styrelse 9 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer 10 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 april 2018 72 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om regeringens och Luossavaara-Kiirunavaara Aktiebolags (LKAB) planering av anläggningen av nya gruvnivåer beaktade ansvarsfördelning och risker på ett sådant sätt att en god värdeutveckling för innehavet i LKAB kunde säkerställas och de samhällsekonomiska effekterna kunde bedömas. Granskningen har redovisats i rapporten Omvandlingen av Kiruna och Malmberget - bristande underlag hos regeringen och LKAB (RiR 2017:34), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 20 december 2017. 2 Riksrevisionens rapport Riksrevisionens granskning utgår från följande fyra frågeställningar. * Säkerställde LKAB:s styrelse ett ändamålsenligt beslutsunderlag för regeringens bedömning av riskerna i investeringen och dess konsekvenser för bolagets ekonomiska prestation? * Lät regeringen genomföra en företagsekonomisk och en samhällsekonomisk analys av investeringen, i syfte att värdera LKAB:s underlag inför beslut att anlägga nya gruvnivåer? * Tydliggjorde regeringen, i planeringsstadiet, bolagets och övriga aktörers ansvar i samhällsomvandlingen utifrån minerallagen och annan relevant lagstiftning? * Återrapporterade regeringen till riksdagen om planeringen av investeringen, bolagets ansvar utifrån minerallagen och det affärsmässiga uppdraget samt investeringens konsekvenser för bolagets ekonomiska prestation? 2.1 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen gör i sin rapport följande sex huvudsakliga iakttagelser. * LKAB:s styrelse borde ha säkerställt ett fullgott företagsekonomiskt beslutsunderlag. * Regeringen har inte säkerställt ett tillräckligt företagsekonomiskt och samhällsekonomiskt beslutsunderlag. * Risker med samhällsomvandlingen och LKAB:s brytning hade kunnat förutses med hjälp av samhällsekonomisk analys. * Regeringen har inte planerat för en ändamålsenlig ansvarsfördelning. * Ansvarsfördelningen vid stora samhällsomvandlingar borde analyseras. * Riksdagen har inte fått en fullständig bild av investeringen och dess konsekvenser. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 2.2.1 Rekommendationer till regeringen vid kommande händelser av dylik karaktär Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen vid kommande händelser av dylik karaktär. * Regeringen bör överväga att genomföra en s.k. second opinion av statliga bolags företagsekonomiska analys inför stora investeringar för att få ett fullgott beslutsunderlag. * Regeringen bör överväga att genomföra en samhällsekonomisk analys inför händelser med stor samhällspåverkan, t.ex. stora investeringar, i syfte att identifiera händelsens totala externa effekter på omgivande samhälle och den samhällsekonomiska lönsamheten. * Regeringen bör överväga att ge ett permanent uppdrag till en myndighet att genomföra samhällsekonomiska analyser i samband med koncessionsansökningar om gruvbrytning som påverkar omgivande samhälle. Analysen kan användas som ett första underlag för beslut om eventuella korrigerande åtgärder för att omhänderta brytningens externa effekter utöver bolagets skyldigheter enligt minerallagen och bolagets affärsmässiga uppdrag. * Regeringen bör överväga att genomföra en rättslig analys i syfte att bedöma om befintlig lagstiftning är ändamålsenlig för att klargöra gränsen för det offentliga åtagandet och ansvarsfördelningen inför händelser med stora effekter på omgivande samhälle. 2.2.2 Rekommendationer till regeringen i det aktuella fallet med LKAB Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen i det aktuella fallet med LKAB. * Regeringen bör klargöra för övriga involverade parter i samhällsomvandlingen att LKAB inte har något särskilt beslutat samhällsuppdrag och enbart kan ersätta privata fastighetsägare, kommuner och myndigheter enligt minerallagens regler och sitt affärsmässiga uppdrag. * Regeringen bör klargöra omfattningen av det statliga och kommunala åtagandet i samhällsomvandlingen utöver LKAB:s lagenliga och affärsmässiga åtagande och fördela ansvaret inom Regeringskansliet och till myndigheter samt inleda en dialog med berörda kommuner. * Regeringen bör samordna rollen som ägare med ansvaret inom övriga politikområden som har bäring på samhällsomvandlingen. * Regeringen bör redovisa för riksdagen en tydlig bild av ansvarsförhållanden och risker i samhällsomvandlingen samt redogöra för hur regeringen säkerställer en långsiktig avkastning från bolaget. 2.2.3 Rekommendationer till LKAB:s styrelse * LKAB:s styrelse bör ta tydligare ansvar för beslutsunderlagets utformning och relevans inför större beslut om investering. * LKAB:s styrelse bör säkerställa att internationella branschstandarder för finansiell rapportering och värdering inom gruvnäringen följs. * LKAB:s styrelse bör ta initiativ till ägarsamordning i ett tidigt skede för att diskutera ansvarsförhållanden i kommande samhällsomvandlingar i enlighet med riksdagens krav på effektivitet, avkastning och strukturanpassning. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3.1 Inledning Regeringen instämmer i merparten av Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen vill dock klargöra att beslutet att inleda den gruvbrytning som sedermera lett till samhällsomvandlingen varit en av LKAB beslutad investering. När det gäller Riksrevisionens rekommendationer gör regeringen följande bedömning. 3.1.1 Rekommendationer till regeringen vid kommande händelser av dylik karaktär Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör överväga att genomföra en s.k. second opinion av statliga bolags företagsekonomiska analys inför stora investeringar för att få ett fullgott beslutsunderlag. Statligt ägda aktiebolag följer samma regelverk, huvudsakligen aktiebolagslagen (2005:551), som privatägda bolag. Bolagsstämman, där aktieägarna röstar, är bolagets högsta beslutande organ och utser styrelse. Styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter inom den ram som följer av bolagsordningen och stämmobeslut. Att Regeringskansliet förvaltar de aktier som staten äger innebär att Regeringskansliet ska agera som aktieägare i förhållande till bolagen. Staten utövar därför, som andra aktieägare, rätten att besluta i bolagets angelägenheter vid bolagsstämman. Det ansvar som styrelsen enligt aktiebolagslagen har för förvaltningen av bolagets angelägenheter är mycket omfattande. Det är bl.a. styrelsen som ansvarar för de beslut som fattas om enskilda investeringar och för att de ryms inom den inriktning som lagts fast för bolaget i bl.a. bolagsordningen. I bolag med statligt ägande är det så kallade samordningsansvaret en särskild uppgift som sedan 2010 åligger styrelseordföranden. När bolaget står inför särskilt viktiga avgöranden ska styrelsen genom styrelseordföranden skriftligen samordna sin syn med företrädare för ägaren. Till frågor som bör bli föremål för ägarsamordning hör exempelvis större strategiska förändringar i bolagets verksamhet, större förvärv, fusioner, avyttringar eller andra beslut som innebär att bolagets riskprofil eller balansräkning ändras avsevärt. Det är styrelsen som har att bedöma i vilka fall samordning ska ske inför ett visst styrelsebeslut och ta initiativ till sådan samordning (se statens ägarpolicy som ingår som en del av regeringens årliga skrivelse till riksdagen med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2016/17:140). Detta förfarande benämns ägarsamordning. Ägarsamordningen innebär ett utbyte av information och synpunkter för att i frågor av avgörande betydelse nå ställningstaganden som såväl styrelse som ägare kan ställa sig bakom. För att få ett fullgott beslutsunderlag i samband med de statliga bolagens ägarsamordningar kan Regeringskansliet upphandla en oberoende finansiell rådgivare och genomföra en s.k. second opinion (ett oberoende utlåtande) av bolags analyser inför sådana investeringar som samordnas med ägaren. Regeringen är däremot tveksam till att införa en ordning där en s.k. second opinion på bolagets företagsekonomiska kalkyl genomförs inför samtliga stora investeringar i de statligt ägda bolagen eftersom detta skulle skapa en oönskad otydlighet i ansvarsfördelningen mellan styrelsen och ägaren. Regeringen är däremot positiv till att genomföra en s.k. second opinion av LKAB:s företagsekonomiska analys vid en kommande händelse av dylik karaktär som omvandlingen av Kiruna och Malmberget. Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör överväga att genomföra en samhällsekonomisk analys inför händelser med stor samhällspåverkan, t.ex. stora investeringar, i syfte att identifiera händelsens totala externa effekter på omgivande samhälle och den samhällsekonomiska lönsamheten. Regeringen delar delvis Riksrevisionens uppfattning. Regeringen konstaterar dock att en händelse av liknande karaktär som den pågående samhällsomvandlingen i Kiruna och Malmberget med all sannolikhet skulle vara föremål för en ägarsamordning som beskrivits ovan. En ägarsamordning kommer att handla om den företagsekonomiska kalkyl som för LKAB ligger till grund för investeringen. Ägarens ställningstagande i en ägarsamordning meddelas bolagets styrelseordförande skriftligen av ansvarigt statsråd. En promemoria med ägarens skriftliga ställningstagande ska beredas inom Regeringskansliet i enlighet med Statsrådsberedningens promemorior Samrådsformer i Regeringskansliet (SB PM 2012:1 rev. 2017) och Den politiska samordningen (2014-11-10). Det ska antecknas på promemorian med vilka departement och enheter gemensam beredning har skett och när den gemensamma beredningen slutfördes. Regeringen delar Riksrevisionens synpunkt att en samhällsekonomisk analys kan vara ett viktigt komplement i detta sammanhang som i så fall bör ha genomförts i god tid innan ägaren tar ställning till själva ägarsamordningsfrågan. I en samhällsekonomisk analys bedöms kostnader, inverkan och nyttor av olika handlingsalternativ. Syftet är att ge information om hur samhällets resurser kan användas för att ge största möjliga nytta för samhället. Exakt vilka analyser som bör göras kan dock vara svårt att fastställa på förhand, utan detta behöver anpassas utifrån situationen och vilken samhällspåverkan som kan förväntas. Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör överväga att ge ett permanent uppdrag till en myndighet att genomföra samhällsekonomiska analyser i samband med koncessionsansökningar om gruvbrytning som påverkar omgivande samhälle. Analysen kan användas som ett första underlag för beslut om eventuella korrigerande åtgärder för att omhänderta brytningens externa effekter utöver bolagets skyldigheter enligt minerallagen och sitt affärsmässiga uppdrag. Regeringen delar inte Riksrevisionens uppfattning att regeringen bör överväga att ge ett permanent uppdrag till en myndighet att genomföra samhällsekonomiska analyser i samband med koncessionsansökningar om gruvbrytning som påverkar omgivande samhälle. Det är så pass sällan som en koncessionsansökan avser ett område så nära ett samhälle att den medför någon större påverkan på det aktuella samhället. Det är därför bättre att bedöma det enskilda fallet utifrån dess förutsättningar och anpassa lösningarna därefter. Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör överväga att genomföra en rättslig analys i syfte att bedöma om befintlig lagstiftning är ändamålsenlig för att klargöra gränsen för det offentliga åtagandet och ansvarsfördelningen inför händelser med stora effekter på omgivande samhälle. Regeringen anser att befintlig lagstiftning är ändamålsenlig för att klargöra gränsen för det offentliga åtagandet och ansvarsfördelningen. Den grundläggande ansvarsfördelningen framgår av relevant lagstiftning bl.a. regeringsformen, kommunallagen (2017:725) och plan- och bygglagen (2010:900). Frågan om ersättning till boende som tvingats flytta har varit föremål för analys genom departementspromemorian Ersättning vid expropriation av bostäder (DS 2016:16). I promemorian föreslås skyddsregler med sikte på bostäder som exproprieras. En grundtanke bakom förslaget är att de boende ska kunna skaffa likvärdiga ersättningsbostäder och därutöver få kompensation för de olägenheter som en flytt medför. Promemorian bereds för närvarande inom Justitiedepartementet. 3.1.2 Rekommendationer till regeringen i det aktuella fallet med LKAB Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör klargöra för övriga involverade parter i samhällsomvandlingen att LKAB inte har något särskilt beslutat samhällsuppdrag och enbart kan ersätta privata fastighetsägare, kommuner och myndigheter enligt minerallagens regler och sitt affärsmässiga uppdrag. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att LKAB inte har något särskilt beslutat samhällsuppdrag. Bolagets gruvbrytning som sedermera lett till samhällsomvandlingen har varit en av LKAB på affärsmässiga grunder beslutad investering. Regeringen vill med anledning av rekommendationen hänvisa till den årliga skrivelsen till riksdagen (med verksamhetsberättelse för bolag för statligt ägande), senast skr. 2016/17:140, där det anges på LKAB:s sida att bolaget saknar särskilt beslutat samhällsuppdrag. Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör klargöra omfattningen av det statliga och kommunala åtagandet i samhällsomvandlingen utöver LKAB:s lagenliga och affärsmässiga åtagande, och fördela ansvaret inom Regeringskansliet och till myndigheter samt inleda en dialog med berörda kommuner. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det är viktigt med tydliga roller i denna typ av stora projekt. Den grundläggande ansvarsfördelningen framgår dock av relevant lagstiftning, bl.a. regeringsformen, kommunallagen (2017:725) och plan- och bygglagen (2010:900). Utifrån det som Riksrevisionen lyft fram i sin rapport anser regeringen att en fastare struktur för dialog kan behöva övervägas för framtida projekt. Vidare är det viktigt med en tidig dialog mellan berörda parter. Malmfältsgruppen (med tillhörande interdepartemental arbetsgrupp) som bildades i Regeringskansliet redan 2005 syftade till att möjliggöra sådan dialog och samverkan mellan berörda parter. Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör samordna rollen som ägare med ansvaret inom övriga politikområden som har bäring på samhällsomvandlingen. I Regeringskansliet är ansvaret för beredning av regleringsfrågor, t.ex. lagstiftning och tillståndsfrågor, som berör de sektorer som bolagen arbetar inom, skilt från förvaltningen av bolagen med statligt ägande. Därigenom upprätthålls en åtskillnad mellan statens roll som ägare och reglerare, vilket är en viktig del i regeringens förvaltningsmodell. Samtidigt instämmer regeringen i att det är viktigt med god kunskapsinhämtning för att åstadkomma en ändamålsenlig styrning av LKAB. Regeringen vill dock framhålla att sådan kunskapsinhämtning görs kontinuerligt via ägarförvaltningen i enlighet med Regeringskansliets interna processer och anser, till skillnad från Riksrevisionen, att detta är tillräckligt. Som nämnts ovan har det för samhällsomvandlingen tillsatts en interdepartemental arbetsgrupp (IDA-Malmfältsgruppen) i syfte att utbyta information och erfarenheter och att förbereda frågor inför Malmfältsgruppens sammanträden. Syftet med Malmfältsgruppen är att erbjuda ett forum för dialog samt att identifiera och underlätta åtgärder som är nödvändiga att genomföra i Malmfälten med anledning av gruvverksamheten. Malmfältsgruppen har dock inte fattat några beslut. Gruppens arbete har lett till att flaskhalsar i samhällsomvandlingen kunnat identifieras och förslag på samordnings- och effektiviseringsåtgärder tas fram. Det senaste mötet hölls den 25 januari 2016 och då var bara några av deltagarna i Malmfältsgruppen med. Vid det mötet kom man överens om att gruppen framöver bara ska sammankallas vid behov. Riksrevisionen rekommenderar att regeringen bör redovisa för riksdagen en tydlig bild av ansvarsförhållanden och risker i samhällsomvandlingen samt redogöra för hur regeringen säkerställer en långsiktig avkastning från bolaget. Regeringen lämnar en årlig redogörelse för bolag med statligt ägande till riksdagen. Syftet med redogörelsen är att beskriva statens bolagsägande och de värden som finns i bolagen med statligt ägande samt redovisa hur förvaltningen av statens bolagsägande har utvecklats under året. Vidare redogörs i skrivelsen för bolagens måluppfyllnad och efterlevnad av statens ägarpolicy. Regeringen håller delvis med Riksrevisionen om att den nuvarande återrapporteringen inte i tillräcklig omfattning behandlat ansvarsförhållanden och risker i samhällsomvandlingen. Regeringen vill dock peka på att riksdagen behandlat samhällsomvandlingen i flera frågesvar, vilket redovisats bl.a. i bet. 2014/15:NU14. Regeringen anser vidare att regeringen redan redovisar för riksdagen hur en långsiktig avkastning från bolaget säkerställs. Ekonomiska mål är ett viktigt verktyg i styrningen av bolagen med statligt ägande. Ägarens syfte med att fastställa ekonomiska mål är att: säkerställa värdeskapande genom att styrelse och företagsledning arbetar mot långsiktiga, ambitiösa och realistiska mål, uppnå kapitaleffektivitet genom att tydliggöra kostnaden för eget kapital, hålla bolagens finansiella risk på en rimlig nivå, tillförsäkra ägaren direktavkastning genom hållbara och förutsägbara utdelningar med hänsyn tagen till bolagens framtida kapitalbehov och finansiella ställning, samt på ett strukturerat sätt mäta, följa upp och utvärdera bolagens lönsamhet, effektivitet och risknivå. De ekonomiska målen beslutas av bolagsstämman och dokumenteras i stämmoprotokollet. Regeringen följer upp målen i den s.k. verksamhetsberättelsen som utgör en del av regeringens årliga skrivelse till riksdagen med redogörelsen för företag med statligt ägande, senast skr. 2016/17:140. 3.1.3 Rekommendationer till LKAB:s styrelse Riksrevisionen rekommenderar LKAB:s styrelse att den bör ta tydligare ansvar för beslutsunderlagets utformning och relevans inför större beslut om investering. Riksrevisionen rekommenderar LKAB:s styrelse att den bör säkerställa att internationella branschstandarder för finansiell rapportering och värdering inom gruvnäringen följs. Riksrevisionen rekommenderar LKAB:s styrelse att den bör ta initiativ till ägarsamordning i ett tidigt skede för att diskutera ansvarsförhållanden i kommande samhällsomvandlingar i enlighet med riksdagens krav på effektivitet, avkastning och strukturanpassning. När det gäller rekommendationerna till LKAB:s styrelse har regeringen inhämtat följande från bolaget. Den första rekommendationen till LKAB:s styrelse innebär att bolaget bör ta tydligare ansvar för beslutsunderlagets utformning och relevans inför större beslut om investering. Styrelsens beslutsunderlag har utvecklats och fördjupats sedan den tid som granskningen omfattar. Besluten fattas i en kedja från strategi med utgångspunkt i "Life of Mine Plans", LoMP. Det sker dels inom ramen för gjorda investeringar och drift tills de nuvarande tillgångarna är utbrutna cirka 2030, "Bas-LoMP", dels inom ramen för ett planarbete för kommande investeringar i en så kallad "Tillväxt-LoMP" som gäller tiden efter 2030. Arbetet med "Tillväxt-LoMP" avrapporteras regelbundet till styrelsen. Vid styrelsens beslut om budget och affärsplan integreras planerna och konkretiseras inriktningen för de kommande fem åren. Den andra rekommendationen till LKAB:s styrelse är att bolaget ska säkerställa att internationella branschstandarder för finansiell rapportering och värdering inom gruvnäringen följs. LKAB:s mineralreserver och mineraltillgångar beräknas och sammanställs i enlighet med rekommendationerna från svenska branschföreningen för gruv- och metallföretag, SveMin, den så kallade FRB-standarden. Det är ett självständigt regelverk, men baserat på "The International Template for the public reporting of exploration results, mineral resources and mineral reserves, July 2006", framtagen av Committee for Mineral Reserves International Reporting Standards (CRIRSCO) i syfte att harmonisera med internationell praxis. FRB-standarden är därför i överensstämmelse med internationella regelverk som Australasian Institute of Mining and Metallurgy's Jorc code och "Cim Standards on Mineral Resources and Mineral Reserves, Definitions and Guidelines" som utgör den del av Ontario Securities Comissions (Osc) regelverk National Instrument 43-101, som reglerar hur mineralreserver och mineraltillgångar ska redovisas. Mineraltillgångarna och mineralreserverna som sammanställs, granskas och godkänns av en av SveMin registrerad "Kvalificerad Person". Den tredje och sista rekommendationen till LKAB:s styrelse är att bolaget bör ta initiativ till ägarsamordning i ett tidigt skede för att diskutera ansvarsförhållanden i kommande samhällsomvandlingar i enlighet med riksdagens krav på effektivitet, avkastning och strukturanpassning. LKAB beaktar Riksrevisionens synpunkter. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att regeringens nuvarande återrapportering inte i tillräcklig omfattning behandlar ansvarsförhållanden och risker i samhällsomvandlingen. Regeringen avser därför att vidta åtgärder för en förbättrad och fortlöpande återrapportering av ansvarsförhållanden och risker i samhällsomvandlingen med anledning av Riksrevisionens rekommendation. Regeringen anser i och med detta att rapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 april 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Y Johansson, Baylan, Hallengren, Bucht, Andersson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Fridolin, Eriksson, Skog, Ekström, Fritzon, Eneroth Föredragande: statsrådet Damberg Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om omvandlingen av Kiruna och Malmberget