Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2017/18:172 Riksrevisionens rapport om statligt ägda bolag med samhällsuppdrag Skr. 2017/18:172 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 12 april 2018 Stefan Löfven Mikael Damberg (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort i rapporten Statligt ägda bolag med samhällsuppdrag - regeringens styrning (RiR 2017:37). Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens rekommendation att regeringen bör påskynda genomförandet av uppdragsmålsprocessen så att så många bolag med samhällsuppdrag som möjligt kan ges uppdragsmål inom överskådlig tid. Regeringen ser dock vissa svårigheter, som står utom regeringens kontroll, med att öka takten i målprocesserna. Regeringen instämmer i huvudsak i Riksrevisionens rekommendation om hur regeringen bör utveckla den årliga skrivelsen till riksdagen med regeringens verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande. Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens rekommendation att regeringen bör överväga att ställa krav på bolag som inte behöver redovisa särkostnaderna för sina samhällsuppdrag enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (den s.k. transparenslagen) att ändå lämna motsvarande redovisning. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens rekommendationer om hur regeringen bör verka för att bolagens redovisning av samhällsuppdragen i årsredovisningarna ska bli tydligare. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 4 2.1 Riksrevisionens iakttagelser 4 2.1.1 Har regeringen formulerat och fastställt tydliga mål för samhällsuppdragen? 4 2.1.2 Hanterar regeringen potentiella målkonflikter i samhällsuppdragen? 5 2.1.3 Följer regeringen upp samhällsuppdragen så att det finns ett relevant underlag för styrning och redovisning av samhällsuppdragen? 5 2.1.4 Redovisar regeringen samhällsuppdragen till riksdagen på ett ändamålsenligt sätt och verkar regeringen för att bolagens redovisning är ändamålsenlig? 6 2.1.5 Sammanfattande iakttagelser 6 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 7 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 8 3.1 Inledning 8 3.1.1 Organisationen av Regeringskansliets bolagsförvaltning 8 3.1.2 Processen för att fastställa uppdragsmål 9 3.1.3 Redovisning och rapportering i bolag med statligt ägande 9 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 10 3.2.1 Har regeringen formulerat och fastställt tydliga mål för samhällsuppdragen? 10 3.2.2 Hanterar regeringen potentiella målkonflikter i samhällsuppdragen? 12 3.2.3 Följer regeringen upp samhällsuppdragen så att det finns ett relevant underlag för styrning och redovisning av samhällsuppdragen? 13 3.2.4 Redovisar regeringen samhällsuppdragen till riksdagen på ett ändamålsenligt sätt och verkar regeringen för att bolagens redovisning är ändamålsenlig? 14 3.2.5 Sammanfattande iakttagelser 15 3.3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens rekommendationer 16 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer 18 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport statligt ägda bolag med samhällsuppdrag (RiR 2017:37) 20 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 april 2018 75 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har i sin rapport Statligt ägda bolag med samhällsuppdrag - regeringens styrning (RiR 2017:37), se bilagan, granskat dels ändamålsenligheten med regeringens styrning av statligt ägda bolag med samhällsuppdrag, dels om möjligheter skapas för att uppnå de samhällsnyttor som riksdagen uttalat sig om. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 28 december 2017. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 2.1 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat om regeringens styrning av bolag med samhällsuppdrag har anpassats så att styrningen ger goda förutsättningar för att de samhällsuppdrag som riksdagen beslutat om ska kunna utföras väl. I syfte att bedöma dels om regeringens styrning är ändamålsenlig, dels om möjligheter skapas för att uppnå de samhällsnyttor som riksdagen uttalat sig om, har Riksrevisionen ställt upp följande fyra frågor som utgångspunkt för sin granskning: * Har regeringen formulerat och fastställt tydliga mål för samhällsuppdragen? * Hanterar regeringen potentiella målkonflikter i samhällsuppdragen? * Följer regeringen upp samhällsuppdragen så att det finns ett relevant underlag för styrning och redovisning av samhällsuppdragen? * Redovisar regeringen samhällsuppdragen till riksdagen på ett ändamålsenligt sätt och verkar regeringen för att bolagens redovisning är ändamålsenlig? 2.1.1 Har regeringen formulerat och fastställt tydliga mål för samhällsuppdragen? Riksrevisionen konstaterar att tydliga mål ger bättre möjligheter att följa upp och därmed ändra styrningen av bolag med samhällsuppdrag vid behov. Därtill erhålls enligt Riksrevisionen bättre underlag för hur utförandet av samhällsuppdragen redovisas till riksdagen och andra intressenter. Riksrevisionen pekar på att det för bolag med samhällsuppdrag i bolagsordningarnas verksamhetsbeskrivning ofta framgår vad det särskilt beslutade samhällsuppdraget är, men inte alltid dess samhällsnytta. Riksrevisionen anser att det är anmärkningsvärt. Riksrevisionens bedömning är att många bolag har uppdrag som är allmänt hållna. De bolag som regeringen har tagit fram s.k. uppdragsmål för har, enligt Riksrevisionens bedömning, betydligt tydligare mål jämfört med de bolag som ännu inte fått uppdragsmål. Riksrevisionen konstaterar att uppdragsmålsprocessen är ett viktigt verktyg för att förtydliga varje bolags samhällsuppdrag. Riksrevisionens bedömning är dock att arbetet med bolagens uppdragsmål går väl långsamt. Mot bakgrund av de positiva effekter som uppnåtts anser Riksrevisionen att det finns anledning att öka takten i processen med att ta fram uppdragsmål. 2.1.2 Hanterar regeringen potentiella målkonflikter i samhällsuppdragen? Riksrevisionen konstaterar att styrningen av bolag med samhällsuppdrag är utmanande på grund av att bolagen har multipla mål. Riksrevisionen noterar att regeringen har en integrerad metod för att arbeta med de olika typer av mål som bolag med statligt ägande kan ha: ekonomiska mål och uppdragsmål som beslutas av ägaren samt de av styrelsen beslutade strategiska målen för hållbart företagande. Riksrevisionen anser dock att metoden behöver appliceras på samtliga bolag och inte som i dag enbart på vissa. Riksrevisionen konstaterar vidare att regeringen i stor utsträckning har gett bolagens styrelser ansvar för att hantera målkonflikter mellan samhällsuppdraget och de ekonomiska målen. I en enkät gjord av Riksrevisionen uppgav 13 bolag att samhällsuppdraget är underfinansierat eller att det finns långsiktiga finansieringsproblem. Tre av dessa bolag uppgav att de inte kan fullgöra uppdraget fullt ut. I enkätsvaren är det enbart företrädare för två bolag som angav att ägaren gett någon anvisning om hur en potentiell målkonflikt ska hanteras. Riksrevisionen menar att detta ställer höga krav på att uppföljningar och redovisning av samhällsuppdragen noggrant behandlar målkonflikterna. Riksrevisionen noterar också att flera bolag enligt enkätsvaren vill att finansieringsfrågor ska hanteras mer långsiktigt i dialog med ägaren. Riksrevisionen menar att det i vissa fall skulle reducera risken för målkonflikter. 2.1.3 Följer regeringen upp samhällsuppdragen så att det finns ett relevant underlag för styrning och redovisning av samhällsuppdragen? Riksrevisionen konstaterar att statens ägarpolicy anger att bolagens mål ska följas upp i ägardialoger mellan företrädare för ägaren och styrelsens ordförande. I ägardialogerna diskuteras måluppfyllelse liksom eventuella åtgärder för att uppnå målen. Riksrevisionen konstaterar att deras granskning av material från genomförda ägardialoger visar att måluppfyllelse diskuterades i 70 procent av ägardialogerna och att djupet i diskussionerna varierar. Riksrevisionen ser en tendens till att diskussionerna är mer begränsade för bolag som inte har uppdragsmål och att uppdragsmålsprocessen verkar möjliggöra en fördjupad och förenklad uppföljning. Riksrevisionens bedömning är att frågor som rör kostnader för samhällsuppdragen och risker för att målen inte uppnås har behandlats i begränsad omfattning i ägardialogerna. Detsamma gäller enligt Riksrevisionen konkurrensfrågor avseende samhällsuppdragen. Dessutom noterar Riksrevisionen att materialet från ägardialogerna inte heller innehåller jämförelser av bolagens uppfyllande av samhällsuppdragen med andra jämförbara verksamheter inom och utanför Sverige. Riksrevisionen konstaterar att förvaltningen av bolagen med statligt ägande med tiden har blivit mer kunskapsorienterad och professionell. Riksrevisionen menar att förvaltningsorganisationen på Näringsdepartementet är Regeringskansliets kunskapscentrum när det gäller bolagsförvaltning, men granskningen visar att denna kompetens tillvaratas i varierad utsträckning när andra departement förvaltar bolag med samhällsuppdrag. Riksrevisionen anser att detta förhållande kan påverka den samlade kvaliteten i regeringens arbete med samhällsuppdragen. 2.1.4 Redovisar regeringen samhällsuppdragen till riksdagen på ett ändamålsenligt sätt och verkar regeringen för att bolagens redovisning är ändamålsenlig? Riksrevisionen konstaterar att regeringen varje år lämnar en skrivelse till riksdagen som innehåller en verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande. Riksrevisionen påpekar att den årliga skrivelsen inte innehåller någon sammanhållen redovisning som informerar om grundläggande förhållanden för samhällsuppdragen, t.ex. ägarstyrningens utformning för bolagen, eventuella målkonflikter och samhällsuppdragens konkurrensimplikationer. Riksrevisionen noterar att regeringen lämnar en resultatredovisning i budgetpropositionen för bolag med samhällsuppdrag som finansieras med anslag på statens budget. Riksrevisionen menar att denna redovisning visar att det är möjligt att lämna en redovisning som både är tydlig och har ett högt informationsvärde. Riksrevisionen noterar även att bolagens externa redovisning i många fall saknar upplysningar om centrala förhållanden avseende samhällsuppdragen såsom att bolagen har ett samhällsuppdrag beslutat av riksdagen, kostnaderna för samhällsuppdragen och eventuell förekomst av målkonflikter. Riksrevisionen bedömer att regeringens styrning i detta avseende kan förbättras. 2.1.5 Sammanfattande iakttagelser Riksrevisionen konstaterar att samhällsuppdragen har en central betydelse för statens ägande av bolag. Riksrevisionen bedömer därför att det är viktigt att regeringens styrning av bolag med samhällsuppdrag utvecklas ytterligare mot ökad tydlighet, transparens och professionalisering. Riksrevisionen observerar brister dels avseende hur systematisk styrningen är, då granskningen visar på icke obetydliga variationer mellan bolagen, dels avseende djupet i regeringens uppföljning och redovisning av samhällsuppdragen, inte minst när det gäller målkonflikter och finansieringen av samhällsuppdragen. Riksrevisionen konstaterar att förvaltningsorganisationen över tid byggt upp en professionell organisation för den ekonomiska styrningen av bolagen och att denna utveckling har varit motiverad. Riksrevisionen bedömer att regeringens styrning inklusive uppföljning av bolagens samhällsuppdrag behöver ges ökad uppmärksamhet vad avser kompetens och fördelningen av förvaltningsorganisationens resurser för analys och kapacitet att efterfråga och bedöma underlag från bolagen. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen ger följande rekommendationer till regeringen: * Påskynda genomförandet av uppdragsmålsprocessen så att så många bolag som möjligt kan få uppdragsmål inom överskådlig tid. Detta ställer krav på att tillräckliga resurser för detta arbete säkerställs. * Utveckla den årliga skrivelsen till riksdagen med en sammanhållen redovisning av samhällsuppdragen. Redovisningen bör ge en tydlig bild av ägarstyrningens utformning för bolagen, måluppfyllelse, målkonflikter mellan finansiering och genomförande av uppdragen och uppdragens konkurrensimplikationer. Redovisningen av anslag i budgetpropositionerna kan med fördel tjäna som förebild för redovisningen av samhällsuppdragens genomförande även för de bolag som inte finansieras med anslag. * För bolag som inte behöver redovisa särkostnaderna för sina samhällsuppdrag enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (den s.k. transparenslagen) skulle regeringen kunna överväga att ställa krav på motsvarande redovisning. * Verka för att bolagens redovisning i årsredovisningarna blir tydligare. Årsredovisningarna bör tydliggöra att bolagen har ett samhällsuppdrag som är beslutat av riksdagen samt ange - vilka fastställda uppdragsmål som finns och i vilken utsträckning målen nås, - vilka kostnader som är förknippade med samhällsuppdragen, - om frågor om målkonflikter mellan samhällsuppdrag och ekonomiska mål analyserats samt när det är lämpligt att redovisa sådana analyser och eventuella åtgärder med anledning av analyserna, - om samhällsuppdragets konkurrensaspekter analyserats samt när det är lämpligt att redovisa sådana analyser och eventuella åtgärder med anledning av analyserna, samt - vilka externa jämförelser som görs av relevans för samhällsuppdraget och när det är lämpligt att redovisa dessa jämförelser. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3.1 Inledning 3.1.1 Organisationen av Regeringskansliets bolagsförvaltning Regeringen har riksdagens uppdrag att aktivt förvalta bolagen med statligt ägande så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. Regeringen anser att det är av största vikt att bolagen förvaltas på ett aktivt och professionellt sätt med långsiktigt värdeskapande som övergripande mål. Närings- och innovationsministern ansvarar för frågor som gäller statens företagsägande och som ställer krav på en enhetlig ägarpolitik och är ansvarigt statsråd för huvuddelen av bolagen. Näringsdepartementet har en enhet specialiserad på ägarstyrning och bolagsförvaltning som är organisatoriskt åtskild från den marknadsreglerande verksamheten inom Regeringskansliet. Enheten för bolag med statligt ägande, som verkar inom avdelningen för innovation, analys och statliga bolag, svarar för förvaltningen av 40 av de totalt 47 bolagen med statligt ägande som förvaltas inom Regeringskansliet. Arbetet med att förvalta bolagsinnehaven inom enheten för bolag med statligt ägande bedrivs i huvudsak utifrån bolagsgrupper sammansatta för varje enskilt bolag. Bolagsgruppen leds av bolagsförvaltaren och består även av specialister inom analys, affärsjuridik, styrelserekrytering och hållbart företagande. Bolagsgrupperna hanterar samtliga löpande ägarfrågor som rör det aktuella bolaget, t.ex. analyser av marknad och strategi, styrelseförändringar, fastställande av ekonomiska mål, uppdragsmål och utdelningspolicyer samt måluppfyllelse. För resterande sju bolag med statligt ägande ligger förvaltningsansvaret på andra departement inom Regeringskansliet, för närvarande Finans-, Kultur-, Social- och Utrikesdepartementet. Regeringens principer för en aktiv bolagsförvaltning och ägarstyrning omfattar även dessa bolag. Statens ägarstyrningsdokument, statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande anger ramverket för bolagsförvaltningen samt redogör för regeringens inställning i viktiga principfrågor kring ägarstyrning och bolagsförvaltning. Statens ägarpolicy omfattar regeringens riktlinjer för extern rapportering och riktlinjer för ersättning och andra anställningsvillkor för ledande befattningshavare. I syfte att inom ramen för statens ägarpolicy säkerställa en aktiv och professionell förvaltning har enheten för bolag med statligt ägande på Näringsdepartementet utvecklat ett antal verktyg och processer, bl.a. processen för fastställande av uppdragsmål. För de bolag som inte förvaltas av Näringsdepartementet bidrar enheten för bolag med statligt ägande med kunskap om de verktyg för bolagsförvaltningen som tagits fram inom enheten. Vid exempelvis fastställande av uppdragsmål i bolag som förvaltas av dessa departement bidrar enheten för bolag med statligt ägande även med resurser i den mån resurser efterfrågas och finns tillgängliga. Några fasta bolagsgrupper med specialister inom enheten för bolag med statligt ägande finns dock inte uppsatta för de bolag som förvaltas av andra departement än Näringsdepartementet. 3.1.2 Processen för att fastställa uppdragsmål För bolag med samhällsuppdrag fastställer regeringen uppdragsmål för att kunna mäta och följa upp att samhällsuppdragen utförs väl. Syftet med att fastställa uppdragsmål för bolagen är att säkerställa att samhällsuppdragen utförs väl, att tydliggöra kostnaden för utförandet av samhällsuppdragen, att möjliggöra uppföljning och rapportering till riksdagen och andra intressenter samt att klargöra förutsättningarna för de ekonomiska målen. Uppdragsmålen tas fram i dialog med bolaget. Enheten för bolag med statligt ägande har utvecklat en strukturerad process för att ta fram uppdragsmål. Den kan summeras i tre steg: (1) definiera varför uppdraget ska utföras, dvs. syftet eller samhällsnyttan, (2) definiera vad bolaget ska göra, dvs. uppdraget samt (3) fastställa uppdragsmål som speglar syftet och hur upp draget ska utföras. Uppdragsmål och ekonomiska mål kan påverka varandra, varför det är viktigt att de fastställs integrerat. Framtagande av uppdragsmål sker därför i en integrerad process för att undvika målkonflikt med exempelvis ekonomiska mål och för att undvika marknadssnedvridande korssubventionering. Utförandet av samhällsuppdraget kan t.ex. vara förknippat med en kostnad, vilket påverkar bolagets ekonomiska resultat. De ekonomiska målen sätts då med hänsyn tagen till kostnaden för samhällsuppdraget. Uppdragsmål läggs fram och beslutas på bolagsstämman. Uppdragsmålen utgör därmed bolagsrättsligt bindande ägaranvisningar för bolagets styrelse. Uppföljning av uppdragsmålen sker löpande och utgör en stående punkt vid de regelbundna ägardialogerna mellan företrädare för regeringen och bolagets styrelseordförande och verkställande direktör. Om bolaget skulle få väsentligt förändrade förutsättningar, kan uppdragsmålen ses över och ändras. 3.1.3 Redovisning och rapportering i bolag med statligt ägande Regeringens riktlinjer för extern rapportering är ett komplement till gällande redovisningslagstiftning och god redovisningssed och innebär att bolag med statligt ägande har samma finansiella rapporteringskrav som börsbolag enligt Nasdaq Stockholms regelverk för emittenter. Rapporteringen ska dels ge en god beskrivning av de statligt ägda bolagens verksamhet, möjligheter och utmaningar, dels utgöra underlag för kontinuerlig uppföljning och utvärdering av bolagens verksamhet och uppsatta mål. Av riktlinjerna för extern rapportering framgår att årsredovisningen i bolagen med statligt ägande också ska innehålla en redogörelse för bolagets uppdragsmål samt uppfyllelsen av dessa mål, om sådana mål finns. För bolag som uppnår en viss omsättning per år och som tar emot medel eller andra förmåner från staten gäller särskilda regler för redovisning av finansiella förbindelser enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (transparenslagen). De bolag med statligt ägande som omfattas av transparenslagen ska tillämpa en öppen redovisning av vilka medel som tillförts bolaget och hur de har använts. Redovisningen ska enligt regeringens riktlinjer för extern rapportering offentliggöras på bolagets webbplats. 3.2 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3.2.1 Har regeringen formulerat och fastställt tydliga mål för samhällsuppdragen? Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att tydliga mål ger bättre möjligheter att följa upp och vid behov styra verksamheten i bolagen med statligt ägande. Regeringen delar också Riksrevisionens uppfattning att tydliga mål är en förutsättning för att redovisa utförandet av samhällsuppdragen till riksdagen och andra intressenter. Regeringen delar däremot inte Riksrevisionens åsikt att det är anmärkningsvärt att det för bolag med samhällsuppdrag inte alltid framgår vad samhällsuppdragets samhällsnytta är i bolagsordningens verksamhetsföremål. Regeringen kan konstatera att det statliga bolagsägandet har tillkommit vid olika tidpunkter och av skilda skäl. Många av bolagen har sitt ursprung i affärsverksamhet inom myndighet, affärsverk eller statliga monopol. De riksdagsbeslut som ligger till grund för bolagens samhällsuppdrag har därför mycket varierande utformning. Samhällsnyttan som ett bolag ska uppnå genom samhällsuppdraget är inte alltid tydligt uttryckt i riksdagens beslut men kan ändå framgå av uppdraget i sig eller i underlagen till riksdagens beslut. I den mån samhällsnyttan inte tydligt framgår av riksdagens beslut så införs heller inte skrivningar om samhällsnyttan i bolagsordningens verksamhetsparagraf eftersom denna speglar riksdagens beslut. Regeringen delar dock Riksrevisionens iakttagelse att det är problematiskt om samhällsnyttan med ett samhällsuppdrag inte är tydlig för bolaget eller andra intressenter. Detta är ett av huvudskälen till att processen med uppdragsmål har arbetats fram inom Regeringskansliet. Innan uppdragsmål formuleras så klargörs alltid samhällsnyttan med bolagets samhällsuppdrag genom att de underlag som finns för riksdagens beslut i form av propositioner och betänkanden gås igenom. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att många bolag har uppdrag som är allmänt hållna och regeringen kan konstatera att även detta utgör ett tungt vägande skäl för att fastställa uppdragsmål. Genom uppdragsmål tydliggörs och definieras samhällsuppdraget, vilket underlättar både utförandet och uppföljningen av uppdraget. Regeringen instämmer också i Riksrevisionens bedömning att de bolag som har fått uppdragsmål har betydligt tydligare mål jämfört med de bolag som ännu inte har fått uppdragsmål. Sammanfattningsvis så delar regeringen Riksrevisionens bedömning att uppdragsmålsprocessen är ett viktigt verktyg för att förtydliga varje bolags samhällsuppdrag. Mot bakgrund av de positiva effekter som uppnåtts med uppdragsmål anser Riksrevisionen att arbetet med bolagens uppdragsmål går väl långsamt och att det finns anledning att öka takten i processen med att ta fram uppdragsmål. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning och håller med om att en ökad takt vore önskvärd, men regeringen kan också konstatera att det finns utmaningar som delvis ligger utanför regeringens kontroll med att fastställa uppdragmål. Av de 23 bolagen med statligt ägande som har samhällsuppdrag har hittills åtta bolag getts uppdragsmål. Under 2015 och 2016 fastställdes uppdragsmål för fyra bolag. Närmast i tur att ges uppdragsmål står Teracom Group AB, AB Svenska Spel, Samhall Aktiebolag, RISE Research Institutes of Sweden Holding AB och Svensk-Danska Broförbindelsen SVEDAB AB. För de fyra förstnämnda bolagen har dock uppdragsmålsprocesserna senarelagts på grund av omständigheter som påverkar bolagens verksamhet eller uppdrag. För Teracom Group AB har utredaren Gunnar Holmgren föreslagit att bolaget ges ett nytt samhällsuppdrag för att bygga upp, driva och förvalta ett nytt kommunikationsnät för myndigheter inom allmän ordning, säkerhet, hälsa och försvar (Ds 2017:7, Kommunikation för vår gemensamma säkerhet). För AB Svenska Spel innebär förslagen i spellicensutredningen kraftiga förändringar i bolagets verksamhet (En omreglerad spelmarknad, SOU 2017:30). Samhall Aktiebolag har sedan 2014 varit föremål för en granskning i Europeiska kommissionen avseende påstått statsstöd, vilken hade kunnat få stor påverkan på bolagets verksamhet. Granskningen avslutades i december 2017 med begränsade konsekvenser för bolaget (SA.38469 Skyddad sysselsättning i Sverige). Slutligen är verksamheten inom RISE Research Institutes of Sweden Holding AB föremål för en omfattande omstrukturering med bl.a. en fusion av koncernens moderbolag (prop. 2016/17:1, bet. 2016/17:NU1, rskr. 2016/17:103). Eftersom förvaltningen av bolagen inom Näringsdepartementet, som har ansvaret för merparten av bolagen med statligt ägande, är organiserad i bolagsgrupper med kompetens och kunskap om det enskilda bolaget så kan de resurser som används för att sätta uppdragsmål för ett bolag inte obehindrat fördelas till ett annat bolag om förseningar uppstår i en uppdragsmålsprocess. Regeringen anser att nyttan med att samla kompetensen och kunskapen i bolagsgrupper överväger nackdelarna. För närvarande pågår två uppdragsmålsprocesser inom Regeringskansliet - avseende Svensk-Danska Broförbindelsen SVEDAB AB och RISE Research Institutes of Sweden Holding AB - som förväntas avslutas omkring halvårsskiftet 2018. Regeringens målsättning är att en uppdragsmålsprocess ska genomföras utan dröjsmål för samtliga bolag med samhällsuppdrag, men i den takt som förutsättningarna och tillgängliga resurser tillåter. För Arlandabanan Infrastructure AB inleddes en uppdragsmålsprocess under 2015 som dock avslutades med slutsatsen att några uppdragsmål inte kan sättas på grund av bolagets särart. Bakgrunden är att Arlandabanan Infrastructure AB inte bedriver någon operativ verksamhet, utan har som enda uppgift att förvalta och svara för rättigheter och skyldigheter enligt det avtal med A-Train AB som ger A-Train AB exklusiv rätt att driva och förvalta Arlandabanan. 3.2.2 Hanterar regeringen potentiella målkonflikter i samhällsuppdragen? Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att styrningen av bolag med samhällsuppdrag är utmanande på grund av att bolagen har flera mål. Regeringen anser dock inte att det faktum att ett bolag har olika mål alltid innebär en målkonflikt. Att ha flera mål är en naturlig del i många verksamheter där exempelvis ekonomiska hänsyn måste vägas mot verksamhetens behov. Regeringen kan dock konstatera att detta gäller för merparten av all statlig verksamhet som ska bedrivas med hänsyn till såväl ekonomisk effektivitet som samhällsnytta. Regeringens ambition är att samhällsuppdraget ska utföras väl och på ett så effektivt sätt som möjligt. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att den integrerade metoden för att fastställa ekonomiska mål och uppdragsmål bör appliceras på samtliga bolag. Regeringen kan dock som nämns i avsnitt 3.2.1 konstatera att det finns vissa hinder att genomföra alla målprocesser i snabb takt. Regeringen avser att genomföra den integrerade analysen för resterande bolag i takt med att dessa bolag kan ges uppdragsmål. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens uppfattning att uppföljningar och redovisning av samhällsuppdragen noggrant behöver behandla målkonflikter. Regeringen anser dock att aktiebolagsformen gör det naturligt att det ligger inom bolagsstyrelsernas ansvarsområde att göra avvägningar mellan samhällsuppdraget och de ekonomiska målen. Regeringen anser vidare att tydliga mål är viktiga för att styrelserna i bolagen med statligt ägande ska kunna förhålla sig till ägarens förväntningar. Regeringen har därför arbetat fram modellen för att fastställa uppdragsmål för bolag med samhällsuppdrag. Regeringen instämmer i att uppföljning och redovisning av samhällsuppdragen är viktigt för att fastställa om styrelsens avvägningar och bolagets utförande av samhällsuppdraget når ägarens förväntningar. Regeringen kan konstatera att i en enkät gjord av Riksrevisionen uppgav 13 bolag att de anser samhällsuppdraget vara underfinansierat eller att det finns långsiktiga finansieringsproblem. Tre av dessa bolag uppgav att de inte anser sig kunna utföra uppdraget fullt ut. I enkätsvaren var det även flera bolag som önskade att finansieringsfrågor ska hanteras mer långsiktigt i dialog med ägaren. Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens bedömning att det skulle reducera risken för målkonflikter om finansieringsfrågor kunde hanteras mer långsiktigt i dialogen med bolagen. Regeringen anser att allt för utmanande ekonomiska mål respektive uppdragsmål i första hand bör lösas genom justering av målen. 3.2.3 Följer regeringen upp samhällsuppdragen så att det finns ett relevant underlag för styrning och redovisning av samhällsuppdragen? Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att uppdragsmålsprocessen möjliggör en fördjupad och förenklad uppföljning av bolagens samhällsuppdrag. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens uppfattning att diskussionerna kring uppföljning av samhällsuppdraget vid ägardialoger mellan företrädare för regeringen och bolagen kan vara mer begränsade för bolag som inte har uppdragsmål och att diskussionerna inte sker vid varje ägardialog. Att diskussion om uppdragsmål inte sker vid varje ägardialog beror på att ägardialoger mellan företrädare för regeringen och bolaget hålls av flera olika skäl och att ägardialoger ibland hålls för att diskutera en enskild fråga. Uppföljning av uppdragsmål är en stående punkt vid de ordinarie ägardialogerna mellan företrädare för regeringen och bolaget som, beroende på bolagets storlek och verksamhetens komplexitet, hålls mellan en och fyra gånger per år. Ägardialoger utöver dessa ordinarie dialoger följer ingen fast agenda. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att frågor som rör kostnader och konkurrensfrågor avseende samhällsuppdragen har behandlats i begränsad omfattning vid ägardialogerna. Regeringen avser att överväga hur uppföljningen av kostnaderna för samhällsuppdragen ska kunna förbättras. Konkurrensfrågor avseende befintliga samhällsuppdrag är inte primärt en fråga för ägaren. Det är styrelserna i bolagen med samhällsuppdrag som, liksom övriga bolag med statligt ägande, ansvarar för att bolaget följer tillämpliga regler i konkurrenslagstiftningen. Därtill finns EU:s bestämmelser om statligt stöd som ska förhindra att bolag med statligt ägande eller andra bolag som får stöd från staten ges fördelar, till nackdel för företag i en annan medlemsstat. Regeringen anser därför inte att en diskussion om konkurrensfrågor bör vara en prioriterad fråga på ägardialogerna om inte ett enskilt fall föranleder en sådan diskussion. Regeringen delar inte Riksrevisionens bedömning att risker för att målen inte uppnås behandlats i begränsad omfattning på de ägardialoger som inkluderar en uppföljning av bolagets samhällsuppdrag. En diskussion om riskerna för att målen inte uppnås är i relevanta fall en naturlig del av ägardialogen. Regeringen instämmer i sak i Riksrevisionens notering om att materialet från ägardialogerna inte innehåller jämförelser med andra jämförbara verksamheter inom och utanför Sverige. Riksrevisionen hänvisar till OECD:s riktlinjer för bolagsstyrning av statligt ägda företag (OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, 2015), vilka regeringen i huvudsak följer i sin bolagsstyrning. Regeringen konstaterar dock att jämförelser med andra bolag endast är ett exempel på åtgärder enligt OECD:s riktlinjer för att följa och mäta utvecklingen i statligt ägda bolag i förhållande till verksamhetens syfte. Regeringen har genom uppdragsmålen utvecklat en sådan metod för att följa och mäta utvecklingen av bolagens samhällsuppdrag. Regeringen utnyttjar också i relevanta fall jämförelser med jämförbara verksamheter i och utanför Sverige när uppdragsmål arbetas fram. Mot bakgrund av samhällsuppdragens skilda karaktär och svårigheterna med att hitta jämförbara verksamheter och pålitliga jämförelsetal så anser dock regeringen att löpande jämförelser med liknande verksamheter är både svårtillämpade och svårtolkade. Mot bakgrund av detta så instämmer regeringen inte i Riksrevisionens bedömning att externa jämförelser bör vara ett stående inslag på ägardialogerna. Regeringen instämmer dock delvis i Riksrevisionens bedömning att den organisatoriska uppdelningen i Regeringskansliet mellan enheten för bolag med statligt ägande på Näringsdepartementet och de övriga departement som förvaltar bolag med statligt ägande kan påverka regeringens arbete med samhällsuppdragen. Regeringen arbetar dock kontinuerligt med att utveckla samarbetsformerna inom Regeringskansliet för att säkerställa att de verktyg och processer som arbetats fram används på ett enhetligt sätt i bolagsförvaltningen. 3.2.4 Redovisar regeringen samhällsuppdragen till riksdagen på ett ändamålsenligt sätt och verkar regeringen för att bolagens redovisning är ändamålsenlig? Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att regeringens årliga skrivelse till riksdagen med verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande skulle kunna utvecklas med en mer sammanhållen redovisning om grundläggande förhållanden för samhällsuppdragen. Verksamhetsberättelsen för bolagen med statligt ägande har under åren utvecklats både till form och innehåll och regeringen avser att fortsätta utvecklingen av den årliga skrivelsen för att säkerställa att riksdagen får en god bild av den statligt ägda bolagsportföljen. I fråga om Riksrevisionens påpekande att den årliga skrivelsen inte innehåller information om eventuella målkonflikter och samhällsuppdragens konkurrenspåverkan kan dock regeringen, mot bakgrund av det som anförs i avsnitten 3.2.2 och 3.2.3, konstatera att dessa frågor ligger inom bolagsstyrelsernas ansvarsområden. De mål som regeringen har satt för bolagens verksamhet, såväl ekonomiska mål som uppdragsmål, framgår av verksamhetsberättelsen och det är sedan styrelsen som ska göra avvägningen mellan bolagets ekonomiska mål och dess uppdragsmål. Styrelsen är även ansvarig för att se till att bolaget följer konkurrenslagstiftningen och därmed inte påverkar konkurrensen på ett olagligt sätt. Regeringen anser att skrivningar i verksamhetsberättelsen om målkonflikter inte kan spegla styrelsens avvägningar mellan bolagets olika mål på ett transparent sätt eftersom styrelsens bedömningar görs självständigt från ägaren. Om bolaget uppnår respektive mål framgår av verksamhetsberättelsen och är den mest väsentliga aspekten i sammanhanget, oavsett om målen står i konflikt med varandra eller inte. Mot denna bakgrund delar regeringen inte Riksrevisionens bedömning att skrivningar om målkonflikter och konkurrenspåverkan skulle öka transparensen i regeringens rapportering av bolagens samhällsuppdrag. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att resultatredovisningen för bolag med samhällsuppdrag skulle kunna utvecklas i verksamhetsberättelsen för bolagen med statligt ägande. Regeringen avser därför att i den fortsatta utvecklingen av verksamhetsberättelsen även överväga om resultatredovisningen för respektive bolag kan utvecklas och göras mer enhetlig med ledning av motsvarande information i budgetpropositionen för bolag med anslag. Regeringen anser dock att uppföljningen av de anslag som avser vissa bolag med samhällsuppdrag samt den analys och de slutsatser som ligger till grund för anslagens nivå även i fortsättningen bör lämnas i budgetpropositionerna och inte i verksamhetsberättelsen för bolagen med statligt ägande. Budgetfrågor och de överväganden som ligger till grund för dessa bör skiljas från statens roll som ägare av bolagen med statligt ägande, på motsvarande sätt som regeringen upprätthåller en åtskillnad mellan statens roll som ägare och reglerare av bolagen med statligt ägande i enlighet med OECD:s riktlinjer för bolagsstyrning av statligt ägda företag. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att bolagens externa redovisning kan förbättras. Som nämns i avsnitt 3.1.3 så ställer regeringens riktlinjer för extern rapportering i bolag med statligt ägande omfattande krav på transparens och rapportering i bolagen. Riksrevisionen noterar dock att bolagens externa redovisning i många fall saknar upplysningar om förhållanden avseende samhällsuppdragen såsom att bolagen har ett samhällsuppdrag beslutat av riksdagen, kostnaderna för samhällsuppdragen och eventuell förekomst av målkonflikter. Regeringen delar i huvudsak Riksrevisionens bedömning att dessa frågor är viktiga, och regeringen avser därför att utveckla uppföljningen av regeringens riktlinjer för extern rapportering. När det gäller målkonflikter ur bolagens perspektiv så instämmer regeringen i att detta kan vara väsentligt men kan samtidigt konstatera att det oftast ligger i bolagens intresse att öka sina anslag, på samma sätt som övriga intäkter. 3.2.5 Sammanfattande iakttagelser Regeringen delar Riksrevisionens iakttagelse att samhällsuppdragen har en central betydelse för statens ägande av bolag och instämmer i att det är viktigt att regeringens styrning av bolag med samhällsuppdrag fortsätter att utvecklas mot ökad tydlighet, transparens och professionalisering. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att det finns vissa variationer mellan styrningen av olika bolag. Regeringen arbetar dock kontinuerligt med att utveckla samarbetsformerna och arbetsformerna för regeringens bolagsförvaltning. Som nämns i avsnitt 3.2.4 instämmer Regeringen även delvis i att regeringens uppföljning och redovisning av samhällsuppdragen kan fördjupas. Regeringen delar dock inte Riksrevisionens uppfattning om vikten av att närmare redovisa vilka avvägningar som görs mellan olika mål. Regeringen förespråkar i stället att måluppfyllelsen bör ges ökad transparens genom en förtydligad och sammanhållen rapportering i regeringens årliga verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande. 3.3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens rekommendationer Regeringen bör påskynda genomförandet av uppdragsmålsprocessen så att så många bolag som möjligt kan få uppdragsmål inom överskådlig tid. Detta ställer krav på att tillräckliga resurser för detta arbete säkerställs. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens rekommendation men kan mot bakgrund av det som anförs i avsnitt 3.2.1 konstatera att genomförandet av uppdragsmålsprocesserna inte enbart är en resursfråga. Regeringens målsättning är att en uppdragsmålsprocess ska genomföras utan dröjsmål för samtliga bolag med samhällsuppdrag, men i den takt som förutsättningarna och tillgängliga resurser tillåter. Regeringens uppfattning i resursfrågan är att även andra åtgärder och processer inom förvaltningen av bolagen med statligt ägande kräver vissa resurser. Mot bakgrund av regeringens uppdrag att aktivt förvalta bolagen med statligt ägande så att både den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl så kan resurserna inom bolagsförvaltningen inte obehindrat fördelas om. Regeringen bör utveckla den årliga skrivelsen till riksdagen med en sammanhållen redovisning av samhällsuppdragen. Redovisningen bör ge en tydlig bild av ägarstyrningens utformning för bolagen, måluppfyllelse, målkonflikter mellan finansiering och genomförande av uppdragen och uppdragens konkurrensimplikationer. Redovisningen av anslag i budgetpropositionerna kan med fördel tjäna som förebild för redovisningen av samhällsuppdragens genomförande även för de bolag som inte finansieras med anslag. Regeringen instämmer i huvudsak i Riksrevisionens rekommendation och regeringen avser att fortsätta utvecklingen av den årliga skrivelsen för att säkerställa att riksdagen får en god bild av den statligt ägda bolagsportföljen, inklusive återrapportering av samhällsuppdragen. I fråga om det detaljerade innehållet i rapporteringen anser regeringen, mot bakgrund av det som anförs i avsnitt 3.2.4, att skrivningar avseende målkonflikter och konkurrenspåverkan inte ökar den faktiska transparensen i redovisningen. Regeringen anser att skrivningar i verksamhetsberättelsen om målkonflikter inte kan spegla styrelsens avvägningar mellan bolagets olika mål och någon olaglig konkurrenspåverkan ska inte förekomma enligt gällande konkurrenslagstiftning. Däremot är uppfyllelsen av de olika målen en mycket viktig aspekt, och regeringen avser att i verksamhetsberättelsen förtydliga och utveckla en sammanhållen rapportering av måluppfyllelsen för bolag med samhällsuppdrag. När det gäller den inneboende motsättningen mellan storleken på bolagens anslag och samhällsuppdragen vill regeringen även framhålla att frågan om anslagens storlek är en budgetfråga vars överväganden och skäl även fortsatt bör lämnas i budgetpropositionen och inte i regeringens verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande. För bolag som inte behöver redovisa särkostnaderna för sina samhällsuppdrag enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (den s.k. transparenslagen) skulle regeringen kunna överväga att ställa krav på motsvarande redovisning. Regeringen bedömer inte att ett krav på särredovisning motsvarande redovisningen enligt lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m. (transparenslagen) är lämpligt i fråga om de bolag som inte av omfattas av lagen. Transparenslagen ställer krav på att bolaget i sin redovisning ska kunna särskilja verksamheten i tre olika delar (icke-ekonomisk, konkurrensskyddad respektive konkurrensutsatt verksamhet) och att bolaget redovisar överföringar av medel mellan dessa tre delar. Redovisning enligt transparenslagen innebär därför att bolagets redovisningssystem måste vara helt uppdelat mellan dessa delar, vilket för ett bolag som inte tillämpar transparenslagen skulle innebära omfattande förändringar i bolagets organisation och verksamhet. Därtill ska redovisning enligt transparenslagen revideras separat av bolagets revisor. Regeringen bedömer mot bakgrund av de stora kostnaderna och konsekvenserna för bolagen att det inte är försvarbart att införa ett generellt krav på redovisning motsvarande redovisning enligt transparenslagen. Att införa ett krav på redovisning som bara delvis följer transaparenslagen bedömer regeringen inte heller som ett bra alternativ eftersom en sådan redovisning skulle vara svårtolkad och inte vara jämförbar med redovisning enligt transparenslagen. Regeringen avser mot denna bakgrund att inte vidta några ytterligare åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendation i denna del. Regeringen bör verka för att bolagens redovisning i årsredovisningarna blir tydligare. Årsredovisningarna bör tydliggöra att bolagen har ett samhällsuppdrag som är beslutat av riksdagen samt ange - vilka fastställda uppdragsmål som finns och i vilken utsträckning målen nås, - vilka kostnader som är förknippade med samhällsuppdragen, - om frågor om målkonflikter mellan samhällsuppdrag och ekonomiska mål analyserats samt när det är lämpligt att redovisa sådana analyser och eventuella åtgärder med anledning av analyserna, - om samhällsuppdragets konkurrensaspekter analyserats samt när det är lämpligt att redovisa sådana analyser och eventuella åtgärder med anledning av analyserna, samt - vilka externa jämförelser som görs av relevans för samhällsuppdraget och när det är lämpligt att redovisa dessa jämförelser. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens rekommendation och regeringen avser att verka för att innehållet och tydligheten i bolagens årsredovisningar förbättras. Regeringen avser också att verka för att ägaranvisningar, uppdragsmål och ekonomiska mål ska vara mera lättillgängliga och samlade på webbplatsen för respektive bolag med samhällsuppdrag. Regeringen avser också att överväga hur redovisningen av kostnaderna för samhällsuppdragen ska kunna förbättras. Vad gäller redovisning av konkurrensaspekter och externa jämförelser så delar regeringen inte Riksrevisionens bedömning mot bakgrund av de skäl som anförs i avsnitten 3.2.3 och 3.2.4. I avsnitten 3.2.2 och 3.2.4 utvecklar regeringen också sin syn på frågan om målkonflikter. Mot bakgrund av att ansvaret för att balansera bolagets olika mål ligger på styrelsen så instämmer regeringen i att det ligger nära till hands att uppställa ett krav på redovisning av eventuella målkonflikter i bolagets redovisning. Regeringen vill dock framhålla att det finns svårigheter med ett generellt krav på sådan redovisning och att upplevda målkonflikter kan vara ett resultat av avvägningar som regeringen gjort inom ramen för budgetprocessen som innebär att olika samhällsnyttor ställs mot varandra. Då frågan om anslagens storlek är en budgetfråga vars överväganden och skäl även fortsatt bör lämnas i budgetpropositionen avser regeringen att i stället verka för att måluppfyllelsen ges ökad transparens i bolagens årsredovisningar. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendationer Regeringen har riksdagens uppdrag att aktivt förvalta bolagen med statligt ägande så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. I syfte att säkerställa en aktiv och professionell förvaltning av statens tillgångar i form av aktierna i bolagen med statligt ägande har Regeringskansliet utvecklat ett antal verktyg och processer för sitt arbete, vilka regeringen avser att även fortsättningsvis kontinuerligt utvärdera och förbättra. Regeringen avser att fortsätta arbeta med uppdragsmålprocessen och regeringens målsättning är att en uppdragsmålsprocess ska genomföras utan dröjsmål för samtliga bolag med samhällsuppdrag, men i den takt som förutsättningarna och tillgängliga resurser tillåter. Regeringen avser också att fortsätta utveckla samarbetsformerna inom Regeringskansliet för att säkerställa att de verktyg och processer som arbetats fram används på ett enhetligt sätt i bolagsförvaltningen. Regeringen avser även att fortsätta utvecklingen av den årliga skrivelsen till riksdagen med verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande för att säkerställa att riksdagen får en god bild av den statligt ägda bolagsportföljen, inklusive återrapportering av samhällsuppdragen. Regeringen avser att med början i verksamhetsberättelsen för bolag med statligt ägande 2017 som lämnas till riksdagen under 2018 stegvis förtydliga och utveckla en sammanhållen rapportering av måluppfyllelsen för bolag med samhällsuppdrag. Regeringen kommer inom ramen för detta arbete även att överväga hur uppföljningen och redovisningen av kostnaderna för samhällsuppdragen ska kunna förbättras samt om resultatredovisningen för respektive bolag kan utvecklas och göras mer enhetlig med ledning av motsvarande information i budgetpropositionen. I fråga om bolagens externa rapportering så avser regeringen att verka för att innehållet och tydligheten i bolagens årsredovisningar förbättras samt att uppföljningen av regeringens riktlinjer för extern rapportering utvecklas. Regeringen avser också att verka för att ägaranvisningar, uppdragsmål och ekonomiska mål ska vara mera lättillgängliga och samlade på webbplatsen för respektive bolag med samhällsuppdrag. Regeringen anser i och med detta att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport statligt ägda bolag med samhällsuppdrag (RiR 2017:37) Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 april 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Y Johansson, Baylan, Hallengren, Bucht, Andersson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Fridolin, Eriksson, Skog, Ekström, Fritzon, Eneroth Föredragande: statsrådet Damberg Regeringen beslutar skrivelse 2017/18:172 Riksrevisionens rapport om statligt ägda bolag med samhällsuppdrag