Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2022/23:96 Riksrevisionens rapport om kvalitetsavgifter och regressrätt Skr. 2022/23:96 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 23 mars 2023 Ebba Busch Andreas Carlson (Landsbygds- och infrastrukturdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Kvalitetsavgifter och regressrätt - statens insatser för att motverka tågförseningar (RiR 2022:27). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Förseningar och tåginställelser 3 2.2 Systemet med kvalitetsavgifter 4 2.3 Systemet med regressrätt 5 2.4 Trafikverkets arbete med att motverka tågförseningar 6 2.5 Riksrevisionens rekommendationer 7 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 9 Bilaga Riksrevisionens rapport om kvalitetsavgifter och regressrätt 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 mars 2023 114 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om systemen med kvalitetsavgifter och regressrätt effektivt bidrar till att minska tågförseningar. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Kvalitetsavgifter och regressrätt - statens insatser för att motverka tågförseningar (RiR 2022:27), se bilagan. Syftet med granskningen är att undersöka om systemen med kvalitetsavgifter och regressrätt är effektiva som styrmedel för att minska tågförseningar, om systemen påverkar Trafikverkets arbete med att motverka driftlednings- och infrastrukturrelaterade förseningar på ett effektivt sätt samt om regeringen har följt upp Trafikverkets hantering av systemen och deras effekter på ett effektivt sätt. Riksrevisionen redovisar slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Trafikverket och Transportstyrelsen. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 8 december 2022. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens övergripande slutsatser är att systemen med kvalitetsavgifter och regress saknar vissa förutsättningar för att effektivt bidra till att motverka förseningar och att tågförseningarna totalt sett inte har minskat sedan systemen trädde i kraft. Enligt Riksrevisionen finns det flera skäl till detta och systemen påverkar endast i liten utsträckning Trafik-verkets arbete med planering och prioritering av förebyggande åtgärder för att motverka tågförseningar. 2.1 Förseningar och tåginställelser Riksrevisionen konstaterar att störningar och förseningar i tågtrafiken har en negativ inverkan på tågens punktlighet och också en negativ inverkan på tillförlitligheten för tåg som transportslag. Riksrevisionen anger vidare att störningar leder till ett ineffektivt bankapacitetsutnyttjande eftersom flera tåg behöver ställas in eller ledas om till andra bansträckor. Från klimat- och miljösynpunkt anser Riksrevisionen att ett så högt bankapacitetsutnyttjande som möjligt är bra och att det kan bidra till att minska behoven av dyra investeringar i ny kapacitet på järnvägen. Enligt Riksrevisionen är det därför viktigt att minska störningar i tågtrafiken för att öka både punktligheten, tillförlitligheten och bankapacitetsutnyttjandet. Riksrevisionen har i sin granskning använt data om förseningar under perioden 2013-2019 samt data om akut tåginställelse för perioden 2017-2019. Riksrevisionen anger att över tid står järnvägsföretagen för den största andelen av förseningar och att den under 2019 uppgick till 32 procent av det totala antalet förseningar. Riksrevisionen anger att den näst största andelen av förseningar orsakas av olyckor, tillbud och yttre faktorer och att den uppgick till 25 procent av det totala antalet förseningar 2019. Vidare konstaterar Riksrevisionen att den tredje största andelen av förseningar uppstår på grund av brister i infrastrukturen och att den andelen under 2019 uppgick till 18 procent av det totala antalet förseningar. Enligt Riksrevisionen uppstår den fjärde största andelen av förseningar på grund av följdorsaker av andra störda tåg vilket innebar 12 procent av det totala antalet förseningar under 2019. Den femte största andelen av förseningarna orsakades av driftledning vilket innebar 12 procent av det totala antalet förseningar under 2019. När det gäller akuta tåginställelser över tid anger Riksrevisionen att järnvägsföretagen står för den största andelen vilket innebar 50 procent av alla akuta tåginställelser under 2019. Brister i infrastrukturen utgör enligt Riksrevisionen den näst största andelen av alla akuta tåginställelser och uppgick till 25 procent under 2019, följt av den tredje största andelen som utgörs av olyckor, yttre tillbud och externa händelser och uppgick till 19 procent under 2019. Riksrevisionen konstaterar att Trafikverkets förseningsstatistik innehåller vissa felaktigheter som orsakas av brister i orsakskodningen och dess kvalitetssäkring. Enligt Riksrevisionen medför det att statistiken blir något osäker som underlag för analyser och att utbetalningar inom kvalitets- och regressystemen blir felaktiga eftersom dessa bygger på orsakskoder. Enligt Riksrevisionen finns det flera skäl till att felaktig orsakskodning förekommer, t.ex. att kodningen sker parallellt med trafikledarnas arbete med att sköta den operativa driften och att det kan medföra att arbete med säkerhet och driftledning alltid prioriteras högst under situationer med hög arbetsbelastning. Det förekommer enligt Riksrevisionen även situationer där det är svårt för trafikledarna att veta vilken orsakskod som ska användas, eftersom trafikledarna måsta ha mycket information tillgänglig för att kunna känna till grundorsakerna till störningen. 2.2 Systemet med kvalitetsavgifter Riksrevisionen konstaterar att kvalitetsavgifter infördes som en följd av Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg vilket senare ersattes av Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (SERA-direktivet). Riksrevisionen konstaterar vidare att enligt direktiv 2001/14/EG skulle ett avgiftssystem för infrastrukturen motivera järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltarna att reducera driftstörningarna till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda med hjälp av verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförandet. Riksrevisionen noterar att syftet med det nuvarande systemet är att verksamhetsutövare inom järnvägssystemet ska motiveras att investera i förbättringar av de tekniska lösningar, rutiner och beteenden som orsakar avvikelser från planerat utnyttjande av infrastrukturen. Riksrevisionen noterar vidare att kvalitetsavgifterna enligt lagstiftningen ska vara utformade så att både infrastrukturförvaltaren och den som utnyttjar infrastrukturen vidtar skäliga åtgärder för att minimera driftstörningar och att Trafikverket och järnvägsföretagen själva ska komma överens om kvalitetsavgiftssystemets utformning. Riksrevisionen konstaterar att det görs i samband med upprättandet av järnvägsnätsbeskrivningen och överläggningarna om trafikeringsavtalen. Riksrevisionen konstaterar att utformningen av avgiftsmodellen inte grundar sig på en analys av vad avgifternas strukturer och nivåer har för effekt på förseningar eller punktlighet och att det därmed inte är säkerställt att systemet skapar tillräckliga incitament och styrande effekt. Vidare noterar Riksrevisionen att järnvägsföretagens följdförseningar inte omfattas av kvalitetsavgifter trots att dessa förseningar står för cirka 11 procent av alla förseningar och att järnvägsföretagen därmed inte ges tillräckliga incitament för att förebygga sina förseningar. Enligt Riksrevisionen är den tillsyn som Transportstyrelsen utför som ansvarig tillsynsmyndighet inte effektiv. Riksrevisionen konstaterar att Transportstyrelsen inte kan förelägga Trafikverket om hur kvalitetsavgiftssystemet ska vara utformat i detaljer utan att det är upp till parterna själva att komma överens om det. Vidare konstaterar Riksrevisionen att Transportstyrelsen endast haft ett tillsynsärende avseende kvalitetsavgifterna sedan systemet infördes, vilket resulterade i ett föreläggande 2016 där Trafikverket skulle inkomma med dokumentation avseende systemets effekter och funktionalitet. Riksrevisionen anger att uppföljningsarbetet fortfarande pågår trots att det gått sex år sedan föreläggandet och att Trafikverket fortfarande inte har levt upp till alla de krav som föreläggandet ställt upp. Enligt Riksrevisionen anser Transport-styrelsen att myndigheten saknar förutsättningar för att utföra effektiv tillsyn eftersom den har begränsat mandat att föreskriva om kvalitetsavgifter och detaljerna i systemets utformande, och att detta har inneburit att Transportstyrelsen inte hittat ett sätt att ställa skarpa krav. 2.3 Systemet med regressrätt Riksrevisionen konstaterar att systemet med regressrätt innebär att järnvägsföretagen har rätt till ersättning från infrastrukturförvaltaren för den förseningsersättning som företagen betalat för förseningar som uppkommit vid person- eller godstrafik och som är en följd av brister i infrastrukturen. Riksrevisionen beskriver regressrätten som ett styrmedel som syftar till att minska driftlednings- och infrastrukturrelaterade tågförseningar. Riksrevisionens övergripande slutsats är att systemet med regressrätt inte är ett så effektivt styrmedel för att minska tågförseningar som det är avsett att vara. Riksrevisionen bedömer att järnvägsföretag riskerar att avstå från att begära all den ersättning de har rätt till eftersom de upplever att processen är krånglig och kostsam, järnvägsföretagen är osäkra på vilken ersättning de har rätt till och att det tar lång tid för infrastrukturförvaltarna att handlägga järnvägsföretagens anspråk. Riksrevisionen konstaterar att det saknas riktlinjer för hur järnvägsföretagen ska fylla i ansökningar om regressersättning. Enligt Riksrevisionen försvårar detta Trafikverkets handläggning och medför att de administrativa kostnaderna blir omfattande. Särskilt när det gäller godstrafik bedömer Riksrevisionen att det finns ett mycket begränsat intresse hos tågföretagen att begära ersättning från infrastrukturförvaltarna, eftersom de kostnader som järnvägsföretagen drabbas av till stora delar inte är ersättningsgilla. Riksrevisionen konstaterar att varken regeringen eller Trafikverket har gjort någon grundlig uppföljning eller utvärdering av systemet med regressrätt. 2.4 Trafikverkets arbete med att motverka tågförseningar Riksrevisionen noterar att vid införandet av kvalitetsavgiftssystemet inledde järnvägsbranschen och Trafikverket ett gemensamt arbete med målsättningen att uppnå 95 procents punktlighet för järnvägstrafiken. Riksrevisionen noterar vidare att punktlighetsmålet beräknas och redovisas av Trafikverket i enlighet med måttet Rätt tid +5 min (RT+5), men att Sveriges officiella statistik använder det sammanvägda tillförlitlighetsmåttet (STM[5]). Riksrevisionen konstaterar att det sammanvägda tillförlitlighetsmåttet även tar hänsyn till sent inställda tåg. Det medför som Riksrevisionen ser det att Sveriges officiella statistik och punktlighetsmålet inte är direkt jämförbara med varandra. Enligt Riksrevisionen baserades inte framtagandet av punktlighetsmålet på någon samhällsekonomisk analys och det är därför enligt Riksrevisionen oklart om den valda nivån är samhällsekonomiskt effektiv. Riksrevisionen konstaterar att Trafikverket, utöver det branschgemensamma arbetet, har satt egna interna mål för förseningar per verksamhetsområde för att nå punktlighetsmålet. Enligt Riksrevisionen är det dock oklart hur dessa mål bidrar till det övergripande punktlighetsmålet. Riksrevisionen noterar att Trafikverket anser att det under många år har tilldelats för lite underhållsmedel för att kunna upprätthålla järnvägsinfrastrukturen och att det enligt Trafikverket medför att underhållsskulden successivt ökar. Riksrevisionen noterar vidare att Trafikverket bedömer att det på grund av detta inte är möjligt att vidta förebyggande åtgärder för att minska anläggningsrelaterade förseningar på ett så effektivt sätt som möjligt. Enligt Riksrevisionen har systemet med kvalitetsavgifter och regressrätt inte någon betydelse för Trafikverkets planering och prioritering av åtgärder inom underhållet. Detta styrs enligt Riksrevisionen i stället av anläggningarnas underhållsbehov. Riksrevisionen uppger att Trafikverket betraktar förseningsvolym och utbetalda kvalitetsavgifter som likvärdiga parametrar för att mäta kundpåverkan och att Trafikverket beaktar förseningsvolymen i större utsträckning än kvalitetsavgifterna. Riksrevisionen bedömer att det saknas förutsättningar för Trafikverkets trafikledare att fatta välgrundade beslut om prioritering vid förseningar. Enligt Riksrevisionen beror detta bland annat på att trafikledarna arbetar utifrån perspektivet här och nu, vilket enligt Riksrevisionen medför att de fattar prioriteringsbeslut utifrån den tillgängliga information som de har i stunden utan att göra konsekvensanalyser. Riksrevisionen anger att enligt Trafikverket behöver förseningar som uppstår på grund av trafikledarnas prioriteringsbeslut inte betraktas som negativa, eftersom sådana beslut ofta tas för att minska den totala förseningstiden i systemet. Riksrevisionen anser att Trafikverkets arbete med att minska förseningar som är kopplade till prioriteringsbeslut inte är så effektiv som möjligt. 2.5 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen rekommenderar regeringen att göra en uppföljning och översyn av regressystemets kostnadseffektivitet och styreffekt. Om det saknas förutsättningar för att förbättra styrmedlets kostnadseffektivitet och styreffekt, anser Riksrevisionen att regeringen bör överväga att föreslå riksdagen att lägga ner regressystemet för inrikes trafik. Riksrevisionen rekommenderar vidare att Trafikverket gör en analys för att ta fram en samhällsekonomiskt effektiv nivå för järnvägens punktlighet och förseningar. Denna analys bör enligt Riksrevisionen utgöra ett underlag vid utformande av kvalitetsavgifternas strukturer och nivåer så att styrmedlet skapar tillräckliga incitament för aktörerna att minska sina störningar. Riksrevisionen rekommenderar dessutom Trafikverket att utveckla metoder och arbetssätt för att registrera orsakskoder för järnvägsföretagens följdförseningar och att ta fram en plan för att på ett säkert sätt successivt införa kvalitetsavgifter för järnvägsföretagens följdförseningar. Vidare rekommenderar Riksrevisionen att Trafikverket ska säkerställa att kvaliteten på trafikledarens prioriteringsbeslut blir så hög som möjligt och tydliggör incitamenten i kvalitetsavgiftsystemet kopplat till hanteringen av förseningar som är orsakade av prioriteringsbeslut. Slutligen rekommenderar Riksrevisionen Trafikverket att utveckla planering och prioritering av förebyggande åtgärder för att bättre motverka driftlednings- och infrastrukturrelaterade förseningar. Riksrevisionen anser att detta arbete bör inkludera en grundläggande analys av förseningsorsaker, beaktande av Trafikverkets kostnader för kvalitetsavgifter och regressrätt och systematiska utvärderingar av genomförda åtgärder. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i Riksrevisionens slutsats att störningar och förseningar i tågtrafiken har en negativ inverkan på tågens punktlighet och också en negativ inverkan på tillförlitligheten för tåg som transportslag. Regeringen kan konstatera att punktligheten för järnvägstrafiken har legat på en relativt stabil nivå runt 90 procent under den tidsperiod som omfattas av Riksrevisionens granskning. Samtidigt kan regeringen konstatera att trafikvolymen under denna tidsperiod, mätt som tågkilometer, har ökat med cirka 15 procent enligt Trafikverket. Under denna tidsperiod har även andelen banarbeten ökat, vilket regeringen anser är både nödvändigt och positivt, dock medför dessa arbeten vissa begränsningar i bankapaciteten och påverkan på järnvägstrafiken. Trots dessa omständigheter har järnvägens punktlighet inte försämrats, vilket enligt regeringens bedömning visar att Trafikverket och järnvägsföretagen lyckats med att öka kapaciteten i järnvägssystemet med en bibehållen punktlighet. Regeringen anser i likhet med Riksrevisionen att utformningen av systemet med kvalitetsavgifter måste vara sådan att det medför att avgifternas struktur och nivå har en effekt på punktligheten och att det skapar tillräckliga incitament och styrande effekt. Regeringen anser att det är viktigt att Trafikverket i dialog och samverkan med järnvägsföretagen fortsatt gemensamt verkar för att utveckla systemet för kvalitetsavgifter. Regeringen instämmer vidare i Riksrevisionens iakttagelser att brister i orsakskodningen, vilken utgör underlag för analyser, kan medföra att utbetalningar inom kvalitets- och regressystemen blir felaktiga. Regeringen bedömer dock att detta inte medför att styrmedlen i sig kan betraktas som felaktiga. Regeringen konstaterar att det finns möjlighet att rätta till felaktigt utförd orsakskodning och enligt Trafikverket är andelen felaktig kodning ringa i förhållande till helheten. Regeringen har utsett Transportstyrelsen som tillsynsmyndighet med uppgift att se till att kvalitetsavgiftssystemet är utformat på ett sätt som medför att lagstiftningens krav uppfylls. Enligt Riksrevisionen anser Transportstyrelsen att det saknas förutsättningar att utföra en effektiv tillsyn eftersom Transportstyrelsens mandat att föreskriva om kvalitetsavgifter och detaljerna i hur systemet är utformat är begränsat. Detta har enligt Riksrevisionen inneburit att Transportstyrelsen inte hittat ett sätt att ställa skarpa krav. Uppgiften att Transportstyrelsen anser sig sakna tillräckliga föreskriftsmandat är ny för regeringen. Under 2014 gav regeringen Transport-styrelsen i uppdrag att redovisa hur tillsynen över fastställande och uttag av sådana avgifter som avses i 7 kap. 5 a § järnvägslagen (2004:519) (sedan den 1 juni 2022 7 kap. 30 § järnvägsmarknadslagen [2022:365]) - och som syftar till att minska störningar i järnvägssystemet - kan bli mer effektiv och vid behov skärpas. Regeringen kan konstatera att Transportstyrelsen i sin återrapportering av uppdraget gjorde bedömningen att myndigheten hade både långtgående och tillräckliga mandat att genomföra sin tillsynsverksamhet. Transportstyrelsen har inte heller därefter gjort någon framställan till regeringen om att myndigheten anser sig ha bristande mandat i detta hänseende. Reglerna om kvalitetsavgifter omfattas också av Transportstyrelsens generella mandat att meddela s.k. verkställighetsföreskrifter till lagen. Regeringen kan därför inte utan vidare undersökningar i frågan instämma i Riksrevisionens konstaterande att det brister i Transportstyrelsens mandat. Regeringen instämmer dock i Riksrevisionens bedömning att det finns skäl att se över systemet om regressrätt. Regeringen konstaterar att detta var den uttalade avsikten redan när regleringen infördes (se prop. 2017/18:62 s. 57 f.). Riksrevisionens granskning har endast avsett regressrättens funktion som styrmedel. Dess effektivitet har därför bedömts uteslutande utifrån de incitamentseffekter och den påverkan på infrastrukturrelaterade förseningar som det bedömts ha. Regeringen kan i detta sammanhang konstatera att en regressrätt kan fylla även andra funktioner som behöver beaktas vid ett ställningstagande till huruvida rätten bör behållas. Riksrevisionen menar att ansökningsprocessen för regressersättning är krånglig och kräver mycket manuellt arbete vilket medför stora administrativa kostnader för järnvägsföretagen. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att höga administrativa kostnader för järnvägsföretagen riskerar att medföra att vissa järnvägsföretag bestämmer sig för att endast ansöka om ersättning för vissa av sina ekonomiska skador. Regeringen konstaterar dock att Riksrevisionens analyser bygger på data för perioden 2013-2019 men att regressystemet trädde i kraft först 2018. Enligt regeringen kan de administrativa kostnaderna sannolikt ha varit högre än normalt under denna period eftersom Trafikverket haft kostnader för att utveckla nödvändiga it-system m.m. för sin handläggning och förvaltning. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen konstaterar att tågförseningar leder till försämrade förutsättningar för människor och näringsliv att använda järnvägen. Regeringen anser att det finns möjligheter att ytterligare förbättra järnvägens funktionssätt och skapa förutsättningar för att järnvägsföretag ska kunna erbjuda sina kunder bättre och effektivare transporttjänster. Det är därför enligt regeringen nödvändigt att Trafikverket i samverkan med branschen fortsatt långsiktigt verkar för att stärka järnvägen som trafikslag och förbättra järnvägsanläggningens funktion. Det är enligt regeringen angeläget att Trafikverket fortsatt verkar för att utveckla systemet med kvalitetsavgifter. Regeringen anser att det är viktigt att andelen infrastrukturrelaterade förseningar minskar och att Trafikverkets planering och genomförande av underhållsåtgärder i järnvägsanläggningen baseras på effektsamband och vilka effekter vidtagna underhållsåtgärder ger på punktlighet och kapacitet i järnvägssystemet. Regeringen bedömer även att Trafikverket i samverkan med underhållsentreprenörer och järnvägsföretagen behöver verka för att förkorta tider för felavhjälpning vid tågstörande fel. Det kan till exempel avse att korta ner reparationstider och säkerställa en effektiv röjning av banan vid tågstopp. Regeringen anser även att Trafikverket fortsatt behöver verka för att utveckla och implementera förbättrade regler, processer, arbetssätt och tillhörande it-stöd för systemen med kvalitetsavgifter och regressrätt. Regeringen kommer fortsatt att nära följa Trafikverkets arbete. I enlighet med Riksrevisionens rekommendation avser regeringen att göra en uppföljning av regressystemet. Med dessa åtgärder anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Bilaga Landsbygds- och infrastrukturdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 mars 2023 Närvarande: statsrådet Busch, ordförande, och statsråden Billström, Svantesson, Ankarberg Johansson, Edholm, J Pehrson, Waltersson Grönvall, Jonson, Strömmer, Tenje, Forssell, Wykman, Malmer Stenergard, Kullgren, Liljestrand, Bohlin, Carlson Föredragande: statsrådet Carlson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om kvalitetsavgifter och regressrätt