Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2017/18:128 Riksrevisionens rapport om tillsynen av ställföreträdare och överförmyndare Skr. 2017/18:128 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 5 april 2018 Stefan Löfven Heléne Fritzon (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort i rapporten Tillsyn av ställföreträdare och överförmyndare - Statens bristande ansvar för samhällets mest utsatta (RiR 2017:33). Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det bör vidtas åtgärder på området för att förbättra tillsynen över ställföreträdare och överförmyndare. Regeringen anser att det också finns anledning att modernisera och anpassa regelverket om gode män och förvaltare. Regeringen har därför inlett ett arbete för att sådana åtgärder ska genomföras. Riksrevisionens granskning utgör ett värdefullt bidrag i detta arbete. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens granskning 3 2.1 Riksrevisionens slutsatser 3 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 5 4 Regeringens åtgärder som har anknytning till Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 9 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 april 2018 80 1 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om staten har skapat förutsättningar för att tillsynen av ställföreträdare (med vilket i detta sammanhang avses god man, förvaltare, god man för ensamkommande barn och förordnad förmyndare) och överförmyndare genomförs på ett rättssäkert sätt. Granskningen har redovisats i rapporten Tillsyn av ställföreträdare och överförmyndare - Statens bristande ansvar för samhällets mest utsatta (RiR 2017:33). Riksrevisionens rapport överlämnades av riksdagen till regeringen den 14 december 2017. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. 2 Riksrevisionens granskning 2.1 Riksrevisionens slutsatser Syftet med Riksrevisionens granskning har varit att bedöma om staten har skapat förutsättningar för att tillsynen av ställföreträdare och överförmyndare genomförs på ett rättssäkert sätt. I granskningen har Riksrevisionen inriktat sig på att besvara följande frågor: * Hur skiljer sig landets olika överförmyndares verksamhet åt och finns det brister avseende rättssäkerhet och effektivitet? * Vilka statliga insatser finns och hur är de samordnade? * Främjar den samlade statliga styrningen rättssäkerhet? Riksrevisionens övergripande slutsats är att staten behöver ta ett mycket tydligare ansvar. Enligt Riksrevisionen är systemet med ställföreträdare och de myndigheter som utövar tillsyn på området eftersatt - både i förhållande till andra tillsynsområden i Sverige och i förhållande till hur motsvarande system är utformade i andra nordiska länder. Riksrevisionen bedömer att ställföreträdar- och överförmyndarsystemet inte kan bygga helt på ideella ställföreträdare. I stället anser Riksrevisionen att en professionalisering till viss del är nödvändig för att systemet på sikt ska vara rättssäkert. Anledningen till detta är enligt Riksrevisionen att behovet av ställföreträdare har ökat under en längre tid och sannolikt kommer att fortsätta att öka. Samtidigt har rekryteringen av ställföreträdare blivit svårare. Enligt Riksrevisionen finns det därmed en risk för att överförmyndare rekryterar personer som de anser är mindre lämpliga eller att ställföreträdare inte entledigas vid brister i uppdraget. Vidare lyfter Riksrevisionen fram att uppdragen har blivit alltmer komplicerade. Olika huvudmän behöver ställföreträdare med olika kompetenser och det är inte alltid som en ställföreträdare har kompetenser som täcker samtliga behov. Enligt Riksrevisionen är det därför viktigt med en god tillgång på ställföreträdare så att en matchning kan göras mellan huvudman och ställföreträdare. Vidare beskriver Riksrevisionen i rapporten att det finns stora skillnader i de olika överförmyndarnas verksamhet. Som exempel tar Riksrevisionen upp att det finns olika rutiner för granskning av årsräkningar, för hur tillsynen ska genomföras och dokumenteras och för vad som ingår när lämplighetsbedömningar av ställföreträdare ska göras. De stora skillnaderna mellan de olika överförmyndarna innebär enligt Riksrevisionen att vissa verksamheter håller högre kvalitet än andra. Riksrevisionen menar att åtgärder bör vidtas så att rättssäkerheten för huvudmannen och ställföreträdare inte är beroende av var i landet dessa bor. I rapporten bedömer Riksrevisionen även att de berörda länsstyrelserna inte har tillräckliga förutsättningar för att leva upp till intentionerna med de lagändringar som har genomförts på senare år och som har lett till att länsstyrelserna har fått en förstärkt tillsynsvägledande roll gentemot överförmyndarna. Riksrevisionen bedömer att länsstyrelsernas utökade ansvar för tillsynsvägledning är ett mycket omfattande uppdrag som sammantaget innebär många olika åtaganden. Därtill ska enligt Riksrevisionen läggas att länsstyrelserna i viss utsträckning tycks sakna legitimitet eftersom flera överförmyndare främst vänder sig till andra aktörer än länsstyrelserna för vägledning. Vad gäller den nationella statistik som Länsstyrelsen i Dalarna län ansvarar för att ta fram så är den, enligt Riksrevisionen, inte av tillräcklig kvalitet för att kunna ligga till grund för uppföljningar på området. Riksrevisionen menar också att det är en brist att det, utöver regeringen, inte finns någon central aktör som har ett tydligt samlat ansvar på nationell nivå. Enligt Riksrevisionen faller flera problem som har framkommit i granskningen tillbaka på denna brist. Att det saknas en central myndighet som kan driva och äga frågan på ställföreträdar- och överförmyndarområdet innebär enligt Riksrevisionen att regeringen inte har en naturlig samtalspartner när nödvändiga förändringar ska genomföras. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen har lämnat följande rekommendationer. * Regeringen bör tillsätta en utredning som ser över systemet som helhet. I en sådan bör Riksrevisionens rapporter och systemens utformning i Norge, Finland och Danmark tjäna som utgångspunkter. Denna utredning bör göra följande: - Analysera och identifiera vilka uppdrag som kan utföras av professionella ställföreträdare, i syfte att kunna tillgodose att alla som har behov kan få en lämplig ställföreträdare. - Föreslå var i systemet dessa professionella ställföreträdare bör vara anställda. - Föreslå, utifrån resultatet av ovanstående, hur tillsynen på området bäst bör organiseras. - Identifiera och föreslå en central förvaltningsmyndighet med ansvar för tillsyn. I uppdraget bör t.ex. ingå att följa utvecklingen, ta fram officiell statistik, samordna utbildningar samt ge råd och stöd på området. * Regeringen bör ta ställning till det underlag som Pensionsmyndigheten tagit fram för ett nationellt ställföreträdarregister och ge en central myndighet i uppdrag att ta fram och förvalta det. * Regeringen bör, på kort sikt, ge en av länsstyrelserna huvudansvar för att samordna tillsyn, utbildning, statistik samt råd och stöd på regional nivå. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Tillsynen över ställföreträdare och överförmyndare behöver förbättras En viktig del i det svenska välfärdssamhället är att de personer som på grund av t.ex. sjukdom eller någon funktionsnedsättning inte kan sköta sina angelägenheter får hjälp med detta. När sådan hjälp inte kan ges på ett mindre ingripande sätt, fyller gode män och förvaltare en viktig funktion som ställföreträdare för den enskilde. Även andra förordnade ställföreträdare, som t.ex. gode män för ensamkommande barn och förordnade förmyndare, är betydelsefulla för att enskilda ska få det stöd och den hjälp som de behöver i sin vardag. Det ska finnas en överförmyndare eller en överförmyndarnämnd i varje kommun. Överförmyndaren ska utöva tillsyn över ställföreträdarnas verksamhet och rikta anmärkning mot förvaltningen, om granskningen visar att det finns brister eller felaktigheter. Överförmyndaren ansvarar för att gode män och förvaltare erbjuds den utbildning som behövs. Överförmyndaren ska även pröva om en ställföreträdare som missköter sig bör entledigas eller om någon annan åtgärd bör vidtas. Länsstyrelserna i Stockholms, Östergötlands, Skåne, Västra Götalands, Dalarnas, Västernorrlands och Norrbottens län utövar tillsyn över överförmyndarna. Länsstyrelsernas uppgift är att se till att överförmyndarna kontrollerar att ställföreträdarnas verksamhet sköts på ett korrekt sätt. De ska med råd stödja överförmyndarna i deras verksamhet och se till att utbildningen av överförmyndarna är tillfredsställande. Till länsstyrelsernas uppgifter hör också att anmäla olämpliga överförmyndare till domstol. Regeringen och riksdagen har kontinuerligt sett över regelverket och skärpt tillsynen. År 2006 tydliggjordes att kommuner har möjlighet att samverka genom att tillsätta en gemensam överförmyndarnämnd. År 2008 skärptes länsstyrelsernas tillsynsansvar. År 2009 gjordes ändringar i syfte att minska risken för missbruk av den enskildes tillgångar och stärka det allmännas tillsyn. År 2010 gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att redovisa i vilken utsträckning de samarbetar i sin tillsyn av överförmyndare och att redovisa hur samarbetet kan utvecklas. År 2012 koncentrerades tillsynen över överförmyndarna till sju av länsstyrelserna i syfte att effektivisera och stärka rättssäkerheten i verksamheten. År 2015 skärptes kontrollen av att de som förordnas som ställföreträdare är lämpliga för uppdraget och det beslutades att länsstyrelserna ska ta fram statistik över överförmyndarnas verksamhet i syfte att bl.a. förbättra tillsynen. År 2016 gav regeringen de ansvariga länsstyrelserna i uppdrag att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att få till stånd en kvalitativ, effektiv och enhetlig tillsyn över överförmyndarna. I uppdraget ingick även att föreslå regelförändringar för att ytterligare förbättra länsstyrelsernas och överförmyndarnas tillsyn. Uppdraget redovisades till regeringen hösten 2017. År 2017 infördes en lag om framtidsfullmakter som gör det möjligt för enskilda att genom framtidsfullmakter utse någon som kan ha hand om deras personliga och ekonomiska angelägenheter om de senare i livet inte själva kan det. Framtidsfullmakter utgör ett alternativ till ordningen med god man och förvaltare. De åtgärder som har genomförts har lett till en positiv utveckling på området, och då inte minst att tillsynen har förbättrats och att samverkan mellan länsstyrelserna har underlättats. Andra effekter av åtgärderna är att tillsynsarbetet har intensifierats och att tillämpningen av regelverket har gjorts mer enhetlig, att arbete pågår med bl.a. att ta fram riktlinjer för inspektioner och för utbildning av ställföreträdare och att det övervägs hur statistikinsamlingen från överförmyndarna kan göras mer användarvänlig. Länsstyrelserna har även inlett en samverkan med Sveriges Kommuner och Landsting och flera intresseorganisationer för att vidga arenan av synpunkter och behov. Enligt regeringen står det emellertid klart att de vidtagna åtgärderna inte är tillräckliga för att säkerställa att tillsynen över ställföreträdarna och överförmyndarna är av sådan hög kvalitet att enskildas rättssäkerhet och likabehandling fullt ut ska kunna garanteras. Detta bekräftas inte minst av att olika granskningar som genomförts på senare tid har visat på brister i tillsynskedjan. Dessa brister tas också upp i Riksrevisionens rapport. En sådan brist är att det finns stora skillnader i de olika överförmyndarnas verksamhet. Att överförmyndarna har vitt skilda rutiner och arbetssätt riskerar att medföra att vissa verksamheter håller en lägre kvalitet än andra. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att rättssäkerheten för framför allt huvudmännen inte får vara beroende av var i landet dessa bor. I den rapport som lämnats med anledning av 2016 års regeringsuppdrag tar länsstyrelserna upp att flera åtgärder vidtas för att på olika sätt uppnå en ökad nationell enhetlighet i tillsynen. Till exempel arbetar länsstyrelserna med att ta fram gemensamma riktlinjer för inspektioner och med att enas om en gemensam kritiktrappa om hur och när kritik ska riktas mot överförmyndarnas handläggning. Vidare kommer länsstyrelsernas tillsynsinriktning under 2018 att ta avstamp i frågor kopplade till länsstyrelsernas roll att lämna råd och genomföra kunskapsöverföring i riktade frågor. Regeringen vill betona att det är av avgörande betydelse att tillsynen i hela landet är effektiv och av hög kvalitet för att ordningen med gode män och förvaltare ska fungera på ett tillfredställande sätt. Enligt regeringen bör det därför övervägas på ett mera övergripande plan hur det går att ytterligare förbättra förutsättningarna för att överförmyndarna - och även länsstyrelserna - ska tillämpa tillsynsreglerna på ett likvärdigt sätt och även i övrigt klara av sina uppdrag. I detta sammanhang menar Riksrevisionen att det bör utses en förvaltningsmyndighet och, på kort sikt, en länsstyrelse med huvudansvar för tillsynen. Syftet med att utse en huvudansvarig aktör är i första hand att en sådan bedöms på ett bättre sätt kunna samordna tillsyn, utbildning, statistik samt råd och stöd än vad länsstyrelserna tillsammans gör i dag. Regeringen instämmer i att det är av stor vikt att en sådan samordning sker. Hur de inblandade aktörernas arbete ska samordnas för att tillsynskedjan ska bli så effektiv som möjligt är dock inte självklart. Även om det, som Riksrevisionen tar upp, inom vissa områden förekommer en myndighet med huvudansvar för tillsynen, finns det flera exempel på när en sådan inte har utsetts. Statskontoret tar i en rapport från 2012 också upp att det finns för- och nackdelar med en central respektive decentraliserad tillsyn (Statskontorets rapport Tänk till om tillsynen. Om utformningen av statlig tillsyn; se även skr. 2009/10:79 En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn s. 28). Frågan om hur tillsynsarbetet bättre ska kunna samordnas har därför inte ett givet svar. Enligt regeringen är det nödvändigt att åstadkomma en bättre samordning i tillsynsarbetet och regeringen avser därför att se till att frågan om en samordnande aktör övervägs närmare. En annan brist som Riksrevisionen tar upp är avsaknaden av tillförlitlig statistik på området. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att statistik av hög kvalitet är viktig, inte minst för att kunna göra uppföljningar på området och för att kunna inrikta tillsynsarbetet. Av den anledningen gav regeringen 2016 de berörda länsstyrelserna i uppdrag att överväga hur statistiken kan användas i tillsynsverksamheten och om den behöver utvecklas i något avseende. Enligt länsstyrelserna pågår nu arbete med att göra systemet mer användarvänligt och länsstyrelserna avser även att ta ställning till om ytterligare uppgifter bör samlas in. I sammanhanget kan regeringen konstatera att ordningen med statistikredovisning är relativt ny. År 2016 var första året när statistik redovisades. Regeringen anser att det är naturligt att följa upp om insamlingen och redovisningen av statistik har fått önskad effekt eller om den i olika avseenden behöver justeras. Sammantaget anser regeringen att det är angeläget att tillsynen över ställföreträdare och överförmyndare förbättras. En fungerande och samordnad tillsyn i hela landet är avgörande för att säkerställa enskildas rättssäkerhet och likabehandling och för att förtroendet för systemet ska kunna upprätthållas. Ett aktivt och effektivt tillsynsarbete behövs också för att kontinuerligt både höja kvaliteten i verksamheten och motverka ohederliga ageranden som i slutändan drabbar människor som befinner sig i en utsatt situation. Regelverket behöver anpassas och moderniseras efter de förutsättningar som gäller i dag Som anges ovan har regeringen och riksdagen kontinuerligt sett över och förbättrat lagstiftningen om gode män och förvaltare. Trots de många ändringar som har genomförts visar den senaste tidens granskningar att regelverket fortfarande har brister och att det inte fullt ut kan anses motsvara de krav som bör kunna ställas på ett modernt och rättssäkert system som ska hjälpa och skydda den enskilda personen. Så sent som 2015 infördes regler om en skärpt kontroll av en ställföreträdares lämplighet. Överförmyndaren ska göra en aktiv efterforskning vid lämplighetsbedömningen. I förarbetena understryks bl.a. att det är viktigt att överförmyndaren ser till att inte någon utses att ha fler uppdrag än vad han eller hon klarar av. Trots det så har det uppmärksammats att ställföreträdare i vissa fall har ett stort antal uppdrag och då i flera kommuner. En förbättringsåtgärd som Riksrevisionen anser att regeringen bör ta ställning till är om det bör införas ett nationellt ställföreträdarregister. Riksrevisionen anger bl.a. att ett sådant register skulle underlätta för överförmyndare att kontrollera om en ställföreträdare har uppdrag i andra kommuner och att flera myndigheter och organisationer har uppgett att det finns ett behov av en automatiserad distribution av ställföreträdarinformation. Frågan om ett nationellt ställföreträdarregister har även lyfts särskilt av riksdagen i ett tillkännagivande till regeringen (bet. 2016/17:CU10 punkt 24, rskr. 2016/17:189). Regeringen överväger därför om ett sådant register ska införas. I den senaste reformen vidtogs även åtgärder för att förbättra villkoren för gode män och förvaltare och därigenom öka överförmyndarnas möjligheter att rekrytera tillräckligt många och kompetenta ställföreträdare. Riksrevisionen tar upp att det fortfarande finns svårigheter med att rekrytera ställföreträdare som har den kompetens som behövs för olika uppdrag och att en professionalisering i några delar av ställföreträdarsystemet bör övervägas. En viktig beståndsdel i det nuvarande systemet är det ideella inslaget att en ställföreträdare hjälper en medmänniska i en utsatt situation. En stor andel av de gode männen och förvaltarna utgörs av anhöriga till dem som har behov av ställföreträdare. Det kan även handla om personer som huvudmannen själv har föreslagit för uppdraget eller som han eller hon på något annat sätt har ett särskilt förtroende för. Enligt regeringens mening bör ställföreträdarsystemet även fortsättningsvis utgå från och bygga på det ideella inslaget. Det kan dock, som Riksrevisionen tar upp, konstateras att det i vissa fall kan vara svårt för överförmyndaren att hitta en lämplig ställföreträdare. Så kan vara fallet t.ex. om huvudmannen har särskilda behov eller om det under en viss tid uppstår ett behov av att utse ställföreträdare för ett stort antal huvudmän. Vissa kommuner har löst sina rekryteringsproblem genom att inrätta förvaltarenheter med kommunala tjänstemän som har till uppgift att vara ställföreträdare för hjälpbehövande kommuninvånare eller genom att anlita ställföreträdare genom ett privat företag. De anställda på förvaltarenheterna och i företagen får dock alltid sina ställföreträdaruppdrag personligen på samma sätt som andra ställföreträdare. Att dessa lösningar förekommer - och dessutom har kommit att användas i allt större omfattning - utmanar givetvis ställföreträdarskapets ideella karaktär. Enligt regeringen åskådliggör det också vikten av att på nytt belysa och överväga frågan om rekrytering och om ställföreträdaruppdrag i vissa särskilda fall bör kunna utföras av kommunala tjänstemän eller andra professionella ställföreträdare. För att fler ska vilja åta sig ställföreträdaruppdrag finns det också anledning att överväga åtgärder som är inriktade på att förbättra förutsättningarna för att en ställföreträdare ska kunna utföra sitt uppdrag. Det kan t.ex. handla om att se över det stöd eller den utbildning som en ställföreträdare ska kunna förväntas få under genomförandet av sitt uppdrag. Det finns även flera andra frågor som har att göra med om det nuvarande regelverket är ändamålsenligt och rustat för morgondagens samhälle. Sådana är t.ex. om det behövs ytterligare tillsynsverktyg och sanktionsmöjligheter, om kraven på redovisning och granskning av ställföreträdares arbete och förvaltning behöver förtydligas, om det finns anledning att se över kompetenskraven på och möjligheterna till en effektiv organisation hos kommunernas överförmyndare och om insatser behövs för att bättre kunna möta den ökade digitaliseringen i samhället. Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att åtgärder bör vidtas för att anpassa och modernisera regelverket om ställföreträdare. 4 Regeringens åtgärder som har anknytning till Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer De åtgärder ska vidtas som bäst löser de problem och brister som finns Som regeringen konstaterar ovan finns det ett behov av att förbättra tillsynen över ställföreträdare och överförmyndare och av att anpassa och modernisera regelverket om ställföreträdare. Ett arbete har också påbörjats inom Regeringskansliet för att sådana förändringsåtgärder ska kunna genomföras. I förändringsarbetet är det viktigt att komma ihåg att över hela landet och året runt ställer tusentals människor upp som gode män och förvaltare för ännu fler medmänniskor. Åtgärder som genomförs på området får därför en stor påverkan på och betydelse för många människor i Sverige. Ofta handlar det om människor som litar på samhällets stöd för att bättre klara av vardagen. Det är därför angeläget att inte genomföra dåligt underbyggda åtgärder som i värsta fall får motsatt effekt. Att det behövs en god överblick när åtgärder vidtas är också något som Riksrevisionen tar upp i sin rapport. I slutändan handlar det om att identifiera och genomföra de åtgärder som bäst och mest effektivt löser de problem och brister som finns på området. Regelverket behöver ses över ... För regeringen är det tydligt att det finns ett behov av att se över regelverket om gode män, förvaltare och andra ställföreträdare i syfte att säkerställa att detta är modernt och rättssäkert. Inriktningen måste vara att koncentrera sig på de brister som finns i tillsynen och det nuvarande regelverket och att nå ett slutresultat som innebär att enskilda kan känna sig tryggare med ordningen. Arbetet bör innefatta flera frågor som har anknytning till Riksrevisionens granskning, t.ex. om det bör införas regler som vid behov möjliggör professionella ställföreträdare, om det bör införas ett nationellt ställföreträdarregister och om det finns behov av en central aktör med ansvar för att samordna tillsynen. ... men andra åtgärder behövs också Det är angeläget att åtgärder vidtas så snart som möjligt för att stärka de enskildas rättssäkerhet. Det är ofrånkomligt att det tar tid att genomföra förändringar av lagstiftningen. Alla frågor är inte heller sådana att de medför ett behov av lagändringar. I stället är det regeringens uppfattning att vissa av de problem och brister som har uppmärksammats är av sådan karaktär att de bör kunna hanteras och lösas i en annan, mer effektiv ordning. Det kan t.ex. handla om att ge myndigheter i uppdrag att vidta olika slags åtgärder i syfte att förbättra tillsynen. Inom Regeringskansliet förbereds nu sådana åtgärder. Sammanfattning Sammanfattningsvis avser regeringen att vidta åtgärder för att förbättra tillsynen över ställföreträdare och överförmyndare och för att anpassa och modernisera regelverket om ställföreträdare. Flera av dessa åtgärder kommer att ha anknytning till de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort i sin rapport. Riksrevisionens rapport Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 april 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden M Johansson, Baylan, Hallengren, Bucht, Hultqvist, Andersson, Bolund, Shekarabi, Fridolin, Linde, Ekström, Fritzon, Eneroth Föredragande: statsrådet Fritzon Regeringen beslutar skrivelse 2017/18:128 Riksrevisionens rapport om tillsynen av ställföreträdare och överförmyndare