Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2017/18:66 Riksrevisionens rapport om Strålsäkerhetsmyndighetens kärnkraftstillsyn Skr. 2017/18:66 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 13 december 2017 Stefan Löfven Karolina Skog (Miljö- och energidepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat Strålsäkerhetsmyndighetens tillsyn av kärnkraftsreaktorer i drift. Granskningen har redovisats i rapporten Strålsäkerhetsmyndighetens kärnkraftstillsyn (RiR 2017:17). Riksrevisionens övergripande slutsats är att tillsynen bör bedrivas mer effektivt genom att myndigheten utför tillsyn i den omfattning som riksdagen gett ekonomiskt utrymme för och på ett mer systematiskt sätt prioriterar de från säkerhetssynpunkt mest angelägna tillsynsinsatserna. Strålsäkerhetsmyndighetens anslag för tillsyn och annan verksamhet som avser kärnkraftverken har ökat sedan 2010, men granskningen visar att myndigheten inte utnyttjat medelstillskotten fullt ut. Enligt Riksrevisionen innebär det att myndigheten inte utfört tillsyn i den utsträckning som regeringen och riksdagen efterfrågat. Granskningen visar också att Strålsäkerhetsmyndigheten inte gör systematiska riskbedömningar när tillsynsinsatser planeras och prioriteras. Därmed är det enligt Riksrevisionen oklart om tillsynen inriktas mot de insatser som är mest angelägna. Det har inte ingått i granskningen att bedöma kvaliteten i genomförda tillsynsinsatser eller att bedöma säkerheten vid kärnkraftverken. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och de åtgärder som bedöms nödvändiga med anledning av de rekommendationer som ges till regeringen. Regeringen avser bl.a. att sänka avgifterna för kärnkraftstillsynen fr.o.m. 2018 för att nå balans mellan avgifter och kostnader till 2022. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens rapport 3 3 Regeringens bedömning 4 3.1 Anslagssparanden 4 3.2 Överskott i avgifter 6 3.3 Resultatredovisning till riksdagen 7 4 Regeringens åtgärder 8 Bilaga 1 Strålsäkerhetsmyndighetens kärnkraftstillsyn (RiR 2017:17) 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 december 2017 69 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat Strålsäkerhetsmyndighetens tillsyn av kärnkraftsreaktorer i drift. Granskningen har redovisats i rapporten Strålsäkerhetsmyndighetens kärnkraftstillsyn (RiR 2017:17), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 14 september 2017. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. 2 Riksrevisionens rapport Bakgrund och syfte Riksrevisionen har granskat om Strålsäkerhetsmyndighetens tillsyn av kärnkraftsreaktorer i drift är effektiv. Granskningen har delats upp i två övergripande frågeställningar med syfte att belysa effektiviteten i Strålsäkerhetsmyndighetens tillsyn av kärnkraftsreaktorer i drift. * Utnyttjar Strålsäkerhetsmyndigheten tilldelade anslag för kärnkraftstillsyn i enlighet med riksdagens intentioner? * Använder Strålsäkerhetsmyndigheten resurserna för kärnkraftstillsyn på ett effektivt sätt? Granskningen har inriktats på Strålsäkerhetsmyndighetens användning av anslag och resurser för tillsyn av kärnkraftsreaktorer i drift. Det har inte ingått i granskningen att bedöma kvaliteten i genomförda tillsynsinsatser eller att bedöma säkerheten vid kärnkraftverk. Granskningens resultat Riksrevisionens övergripande slutsats är att kärnkraftstillsynen vid Strålsäkerhetsmyndigheten bör bedrivas mer effektivt genom att myndigheten utför tillsyn i den omfattning som riksdagen gett ekonomiskt utrymme för. Enligt Riksrevisionen bör Strålsäkerhetsmyndigheten prioritera de från säkerhetssynpunkt mest angelägna tillsynsinsatserna på ett mer systematiskt sätt. Riksrevisionen har konstaterat att Strålsäkerhetsmyndighetens anslag för tillsyn och annan verksamhet kopplad till kärnkraftverk har ökat sedan 2010, men myndigheten har enligt Riksrevisionens bedömning inte utnyttjat medelstillskotten fullt ut. Riksrevisionen har vidare konstaterat att Strålsäkerhetsmyndigheten inte gör systematiska riskbedömningar när tillsynsinsatser planeras och prioriteras, därmed är det enligt Riksrevisionen oklart om tillsynen inriktas mot de insatser som är mest angelägna. Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen har lämnat följande rekommendationer till regeringen. * Regeringen bör säkerställa att Strålsäkerhetsmyndigheten genomför den kärnkraftstillsyn som regering och riksdag efterfrågat och gett myndigheten ekonomiskt utrymme för. * Regeringen bör informera riksdagen om hur de ökade anslagen till kärnkraftstillsynen har använts och hur tillsynen, och i förlängningen säkerheten vid kärnkraftverken, kan ha påverkats av att anslaget inte utnyttjats fullt ut. * Regeringen bör se över avgiftssättningen så att avgifter och faktiska kostnader för verksamhet som avser kärnkraftverken balanseras, så att principen om full kostnadstäckning tillämpas och avgifterna motsvaras av motprestationer. Riksrevisionen har också lämnat rekommendationer till Strålsäkerhetsmyndigheten. 3 Regeringens bedömning Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av Strålsäkerhetsmyndighetens tillsyn samt användning av anslaget för genomförande av kärnkraftstillsynen. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att kärnkraftstillsynen ska bedrivas effektivt och i enlighet med riksdagens och regeringens intentioner. Riksrevisionens granskning bidrar till att identifiera möjliga förbättringar inom området. 3.1 Anslagssparanden Riksrevisionen rekommenderar regeringen att säkerställa att Strålsäkerhetsmyndigheten genomför den kärnkraftstillsyn som regeringen och riksdagen efterfrågat och gett myndigheten ekonomiskt utrymme för. Riksrevisionen grundar denna rekommendation på att Strålsäkerhetsmyndigheten under perioden 2010-2015 varje år haft anslagssparanden i den avgiftsbelagda kärnkraftsverksamheten (se tabell 5 i Riksrevisionens rapport). Riksrevisionen anger på s. 7 i sin rapport att Strålsäkerhetsmyndighetens anslag ökat med drygt 42 miljoner kronor under perioden 2010-2016 och att syftet främst varit att förstärka tillsynen av kärntekniska anläggningar, bl.a. med hänvisning till att reaktorerna blir allt äldre. Regeringen anger syftet med förstärkningarna i budgetpropositionen. En genomgång av budgetpropositionerna fr.o.m. 2010 visar att följande ökningar av anslaget varit en direkt följd av beslut från regering och riksdag om tillskott av medel. I budgetpropositionen för 2010 togs beslut om att öka anslaget med 8 miljoner kronor från 2010 och med ytterligare 8 miljoner kronor från 2011. Syftet angavs vara att förstärka tillsynen av kärntekniska anläggningar och tillsynen av användningen av radiologisk diagnostik inom sjukvården. Begreppet kärntekniska anläggningar omfattar även andra anläggningar än kärnkraftverken. I budgetpropositionen för 2012 togs beslut om att öka anslaget med 20 miljoner kronor från 2012 och med ytterligare 5 miljoner kronor från 2013. Bakgrunden var olyckan i det japanska kärnkraftverket i Fukushima och syftet var att Strålsäkerhetsmyndigheten även fortsättningsvis ska kunna upprätthålla och säkerställa kompetens inom vissa områden och även för att möta det ökade behovet av det internationella arbete som förutsågs följa av olyckan. Ökningarna skulle bekostas genom ökade avgifter från ägarna av de svenska kärnkraftverken. I budgetpropositionen för 2016 togs beslut om att öka anslaget med 6 miljoner kronor från 2016 och med ytterligare 2 miljoner kronor från 2017. Syftet var att stärka tillsynen av kärnkraftverken med anledning av att de blir allt äldre. Genomgången visar att de direkta tillskott till anslaget som regeringen och riksdagen beslutat om uppgår till totalt 47 miljoner kronor för perioden 2010-2016. Detta är i nivå med vad Riksrevisionen angett. Av dessa bedömer regeringen att cirka 35 miljoner kronor varit riktade direkt till den verksamhet som rör kärnkraftverken. Regeringen har tagit del av underlag från Strålsäkerhetsmyndigheten som bekräftar att verksamheten vid myndighetens avdelning för kärnkraftssäkerhet ökat med cirka 33,6 miljoner kronor 2010-2016 och att en betydande andel av dessa medel använts för ökad tillsyn av kärnkraftverken. Regeringen konstaterar också att syftena med tillskotten varit fler än de som Riksrevisionen nämner. Det handlar alltså inte endast om att stärka tillsynen över kärntekniska anläggningar, och i synnerhet inte endast tillsynen över kärnkraftverken. Tillskotten 2012-2013 avsåg t.ex. i första hand att säkerställa myndighetens kompetens för granskning av olika teknikområden och för möjligheten att delta i det omfattande internationella arbetet som intensifierades efter Fukushima. Enligt 10 och 11 §§ budgetlagen (2011:203) får outnyttjade medel på ett anslag (anslagssparande) användas följande år, och regeringen får besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjandet av anslaget. Enligt 7 § anslagsförordningen (2011:223) får ett anslagssparande på ett förvaltningsanslag disponeras med tre procent av det tilldelade beloppet, om inte annat har beslutats. Genom att myndigheten får behålla en viss del av de anslagna medlen ger det myndigheten ett mandat att styra och planera för verksamheten inom de givna ramarna. I detta fall har regeringen bedömt att myndigheten har hållit sig inom de givna ramarna. Strålsäkerhetsmyndigheten redovisade i sin årsredovisning för 2016 att myndigheten använt sin anslagskredit. Detta innebär att tidigare anslagssparanden har använts fullt ut vid utgången av 2016. I enlighet med anslagsförordningen har vid två tillfällen, 2012 och 2014, den del av anslagssparandet som överstigit tre procent förts bort som indragning. Totalt uppgick de indragna medlen till cirka 8,1 miljoner kronor vilket utgör cirka 0,4 procent av de cirka 1 874 miljoner kronor som tilldelats under perioden 2010-2016. Regeringen anser det är mer relevant att jämföra myndighetens kostnader under ett specifikt år i relation till det för året tilldelade anslaget (se tabell 1). Som framgår av tabell 1 har Strålsäkerhetsmyndigheten under 2011, 2013, 2015 och 2016 haft kostnader som överstiger det av regeringen och riksdagen tilldelade anslaget för respektive år. Detta innebär att anslagssparandena har använts för verksamheten under dessa år. Strålsäkerhetsmyndigheten har inte använt anslagen fullt ut under 2010, 2012 och 2014. Regeringen konstaterar att detta sammanfaller med de år då regeringen och riksdagen höjde anslaget kraftigt. Eftersom Strålsäkerhetsmyndigheten inte kan påbörja nyrekrytering till följd av det höjda anslaget förrän efter det att regeringen beslutat om regleringsbrevet för det kommande verksamhetsåret, är det naturligt att det uppstår en viss fördröjning i anslagsanvändningen, särskilt då anslagsökningarna är stora. Tabell 1. Strålsäkerhetsmyndighetens anslag (ap. 1) i relation till kostnader tkr (uppgifter hämtade ur Strålsäkerhetsmyndighetens regleringsbrev och årsredovisningar för perioden 2010-2016) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Anslag 233416 230452 267518 273875 284655 288131 295909 Kostnader 229311 231990 256644 280244 274121 294654 302755 +/- 4105 -1538 10874 -6369 10534 -6523 -6846 Mot bakgrund av denna redovisning bedömer regeringen att Strålsäkerhetsmyndigheten i allt väsentligt använt de av regeringen och riksdagen tilldelade medlen för perioden 2010-2016 och genomfört tillsyn i den omfattning som bedömts nödvändig. Regeringen instämmer således inte i Riksrevisionens slutsats att de anslagssparanden som uppstått varje år under perioden 2010-2015 innebär att Strålsäkerhetsmyndigheten inte fullt ut genomfört den tillsyn som regeringen, riksdagen och myndigheten själv bedömt som nödvändig. 3.2 Överskott i avgifter Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över avgiftssättningen så att avgifter och faktiska kostnader för verksamhet som avser kärnkraftverken balanseras, så att principen om full kostnadstäckning tillämpas och avgifterna motsvaras av motprestationer. Riksrevisionen konstaterar att det ackumulerade överskottet från uttag av avgifter för kärnkraftsverksamheten för perioden 2008-2016 uppgår till knappt 130 miljoner kronor och att detta strider mot principen om full kostnadstäckning och mot den av regeringen angivna principen att storleken på avgifterna för kärnteknisk verksamhet över tiden ska återspeglas i den utförda verksamheten. Regeringen delar Riksrevisionens syn på full kostnadstäckning och balanskrav för avgifter och motprestationer och är sedan flera år medveten om problemet med det ackumulerade överskottet. Regeringskansliet påbörjade 2013 tillsammans med Strålsäkerhetsmyndigheten en analys av orsakerna till överskottet som då uppgick till cirka 193 miljoner kronor. Analysen visade bl.a. att de avgifter som tas ut från tillståndshavarna för att bekosta beredskapsarbetet vid Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och vid vissa länsstyrelser redovisades som en intäkt i Strålsäkerhetsmyndighetens årsredovisning. Strålsäkerhetsmyndigheten betalade sedan ut medel till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelserna för den beredskapsverksamhet som de bedriver. Dessa utbetalningar redovisades dock aldrig som en kostnad för Strålsäkerhetsmyndigheten. Detta medförde att Strålsäkerhetsmyndighetens årsredovisning och avgiftsbudgeten i regleringsbrevet felaktigt uppvisat ett överskott med totalt 138 miljoner kronor under 2008-2014. Regeringen korrigerade detta genom att skriva ned det ackumulerade överskottet i Strålsäkerhetsmyndighetens regleringsbrev för 2015. Regeringen införde samtidigt ett krav på särredovisning av budgeten för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsernas beredskapsverksamhet i Strålsäkerhetsmyndighetens regleringsbrev samt ett krav i Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps regleringsbrev att redovisa beredskapskostnaderna till Strålsäkerhetsmyndigheten. Regeringskansliets analys visade vidare att ett betydande ackumulerat överskott i avgiftsuttaget kommer sig av att det faktiska avgiftsuttaget genomgående varit högre än det planerade behovet av avgiftsuttag för kärnteknisk verksamhet som Strålsäkerhetsmyndigheten varje år har redovisat till regeringen. Regeringen baserar beslut om avgiftsnivåer på Strålsäkerhetsmyndighetens underlag. Inför 2016 redovisade Strålsäkerhetsmyndigheten ett förslag till en handlingsplan för att åtgärda det ackumulerade överskottet. Strålsäkerhetsmyndigheten tog i prognosen för 2016 hänsyn till detta, men åtgärderna ansågs inte vara tillräckliga. Regeringen avser att ytterligare sänka avgifterna fr.o.m. 2018 för att nå balans mellan avgifter och kostnader till 2022. Utöver detta avser regeringen att i Strålsäkerhetsmyndighetens regleringsbrev för 2018 stärka styrningen av fördelningen av anslaget mellan olika verksamhetsområden. Detta innebär att regeringen får bättre kontroll över att de avgifter som tas ut för den kärntekniska verksamheten över tid resulterar i förväntade motprestationer. 3.3 Resultatredovisning till riksdagen Riksrevisionen rekommenderar regeringen att informera riksdagen om hur de ökade anslagen till kärnkraftstillsynen har använts och hur tillsynen, och i förlängningen säkerheten vid kärnkraftverken, kan ha påverkats av att anslaget inte utnyttjats fullt ut. Regeringen ger årligen i budgetpropositionen under utgiftsområde 6. Försvar och samhällets krisberedskap, Avsnitt 5 Strålsäkerhet riksdagen en resultatredovisning för hur anslaget 3:1 Strålsäkerhetsmyndigheten använts. Regeringen redogör här också för myndighetens bedömning av säkerhetsläget. Regeringen redovisar i skrivelsens avsnitt 3.1 Anslagssparanden ovan att Strålsäkerhetsmyndighetens anslagsutnyttjande 2010-2016 är tillfredsställande och att vi inte instämmer i Riksrevisionens bedömning om brister i användningen av anslaget. Regeringen bedömer därmed att frågan om hur medelsanvändningen kan ha påverkat säkerheten vid kärnkraftverken inte är relevant. Regeringen har i budgetpropositionen för 2018 redovisat att förstärkningarna av myndighetens anslag och medel har inneburit att myndigheten kunnat öka mängden resurser som används för tillsyn och normering av kärnteknisk verksamhet, och för motsvarande uppgifter inom hälso- och sjukvård, samt kunnat upprätthålla och utveckla myndighetens förmåga vid nukleära eller radiologiska olyckor. För tillsyn av kärnkraftverk har Strålsäkerhetsmyndigheten ökat insatsen från cirka 7 600 timmar 2010 till cirka 11 250 timmar 2016. Förstärkningarna inom kärnkraftsområdet har också gjort det möjligt för myndigheten att hantera stora tillkommande uppgifter under perioden utan att det påverkat mängden tillsyn negativt. Bland dessa kan särskilt noteras EU:s stresstester, en genomgripande översyn av myndighetens föreskrifter, genomförandet av de delar av det ändrade kärnsäkerhetsdirektivet (2014/87/Euratom) och nya strålskyddsdirektivet (2013/59/Euratom) som inte omhändertas på lag- eller förordningsnivå samt genomförandet av en s.k. Integrated Regulatory Review Service (IRRS) från Internationella atomenergiorganet (IAEA). För närvarande pågår arbete med att ta fram 12 av de 16 planerade föreskrifter som gäller strålsäkerhet vid kärnkraftsreaktorer och andra kärntekniska anläggningar. 4 Regeringens åtgärder Riksrevisionen rekommenderar regeringen att säkerställa att Strålsäkerhetsmyndigheten genomför den kärnkraftstillsyn som regeringen och riksdagen efterfrågat och gett myndigheten ekonomiskt utrymme för. Mot bakgrund av redovisningen i avsnitt 3.1 finner regeringen att Strålsäkerhetsmyndigheten i allt väsentligt använt de av regeringen och riksdagen tilldelade medlen för perioden 2010-2016 och har därmed genomfört den tillsyn som bedömts som nödvändig. Regeringen instämmer således inte i Riksrevisionens slutsats att de anslagssparanden som uppstått varje år under perioden 2010-2015 innebär att Strålsäkerhetsmyndigheten inte fullt ut genomfört den tillsyn som regeringen, riksdagen och myndigheten själv bedömt som nödvändig. Regeringen lämnar därför Riksrevisionens rekommendation utan åtgärd. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över avgiftssättningen så att avgifter och faktiska kostnader för verksamhet som avser kärnkraftverken balanseras, så att principen om full kostnadstäckning tillämpas och avgifterna motsvaras av motprestationer. Enligt redovisningen i avsnitt 3.2 instämmer regeringen i Riksrevisionens bedömning att avgiftssättningen bör ses över så att avgifter och faktiska kostnader för verksamhet som avser kärnkraftverken balanseras, så att principen om full kostnadstäckning tillämpas och avgifterna motsvaras av motprestationer. Regeringen avser därför att sänka avgifterna fr.o.m. 2018 för att nå balans mellan avgifter och kostnader till 2022. Regeringen avser utöver detta att i Strålsäkerhetsmyndighetens regleringsbrev för 2018 stärka styrningen av fördelningen av anslaget mellan olika verksamhetsområden. Detta innebär att regeringen får bättre kontroll över att de avgifter som tas ut för den kärntekniska verksamheten över tid resulterar i förväntade motprestationer. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att informera riksdagen om hur de ökade anslagen till kärnkraftstillsynen har använts och hur tillsynen, och i förlängningen säkerheten vid kärnkraftverken, kan ha påverkats av att anslaget inte utnyttjats fullt ut. Regeringen har i avsnitt 3.1 redovisat att Strålsäkerhetsmyndighetens anslagsutnyttjande 2010-2016 är mer än 99,5 procent vilket är fullt tillfredsställande. Vi instämmer därför inte i Riksrevisionens bedömning om brister i användningen av anslaget. Frågan om hur detta kan ha påverkat säkerheten vid kärnkraftverken är därmed inte relevant och lämnas utan åtgärd. När det gäller frågan om hur de ökade anslagen har använts, har regeringen i budgetpropositionen för 2018 redovisat sådan information. Denna återges i avsnitt 3.3 i denna skrivelse. Regeringen lämnar därmed denna rekommendation utan ytterligare åtgärd. Med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Strålsäkerhetsmyndighetens kärnkraftstillsyn (RiR 2017:17) Miljö- och energidepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 december 2017 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Regnér, Hellmark Knutsson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Skog, Ekström, Fritzon, Eneroth Föredragande: statsrådet Skog Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om Strålsäkerhetsmyndighetens kärnkraftstillsyn