Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2017/18:141 Riksrevisionens rapport om finansieringssystemet för kärnavfallshantering Skr. 2017/18:141 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 8 mars 2018 Stefan Löfven Karolina Skog (Miljö- och energidepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat finansieringssystemet för kärnavfallshantering. Riksrevisionens granskning syftar till att undersöka om bedömningen av risken att staten får stå för kostnader för att ta hand om kärnkraftens restprodukter är välgrundad samt om den är samlat och transparent rapporterad. Granskningen har redovisats i rapporten Finansieringssystemet för kärnavfallshantering (RiR 2017:31). Riksrevisionens övergripande slutsats är att det finns stora osäkerheter i, och oenigheter om, hur omfattande de framtida kostnaderna och intäkterna i finansieringssystemet kan bli. Riksrevisionen menar också att det saknas samlade bedömningar av riskerna från regeringen och ansvariga myndigheter samt att det brister i rapporteringen till riksdagen, vilket försvårar insyn och beslut om finansieringssystemet. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser, de åtgärder som redan vidtagits samt de åtgärder som bedöms vara nödvändiga med anledning av Riksrevisionens rekommendationer. Regeringen avser bl.a. att utveckla rapporteringen av finansieringssystemet och statens samlade risk till riksdagen i budgetpropositionen vart tredje år. Regeringen tydliggör också ansvaret för finansieringssystemet genom färre aktörer för en bättre helhetssyn. Den nya lagstiftningen som trädde i kraft i december 2017 innebär också vissa ändringar som påverkar statens risk. Med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Bakgrund 3 2.2 Granskningens resultat 3 2.3 Riksrevisionens rekommendationer 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 3.1 Statens samlade risk 4 3.2 Regeringens rapportering till riksdagen 6 3.3 Det primära betalningsansvaret 7 3.4 Kostnadsberäkningar i finansieringssystemet 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport (RiR 2017:31) om finansieringssystemet för kärnavfallshantering 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 mars 2018 78 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat finansieringssystemet för kärnavfallshantering. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Finansieringssystemet för kärnavfallshantering (RiR 2017:31), bilaga 1. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport den 7 december 2017. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Bakgrund Finansieringssystemet för omhändertagande av kärnavfall och använt kärnbränslekärnbränsle omfattar stora belopp och ska täcka kostnader under lång tid framöver. Utgångspunkten är att kärnkraftsindustrin ska betala dessa kostnader men att staten har ett sistahandsansvar. En viktig del av utformningen av finansieringssystemet är, såsom Riksrevisionen framför, att hantera och minimera statens risk. Syftet med Riksrevisionens granskning har varit att undersöka om bedömningen av risken att staten får stå för kostnader för omhändertagande av kärnkraftens restprodukter är välgrundad samt om den är samlat och transparent rapporterad. Detta är viktigt för att kunna minimera statens risk. Inom ramen för granskningen uppmärksammas även ytterligare möjligheter att minska denna risk. 2.2 Granskningens resultat Riksrevisionens övergripande slutsats är att det finns stora osäkerheter i, och oenigheter om, hur omfattande de framtida kostnaderna och intäkterna i finansieringssystemet kan bli. Riksrevisionen menar att finansieringssystemet sannolikt har varit underfinansierat och statens ekonomiska säkerheter har varit otillräckliga. Vidare anser Riksrevisionen att regeringen och de ansvariga myndigheterna inte har gjort några samlade bedömningar av riskerna eller rapporterat om dessa till riksdagen vilket försvårar insyn i, och beslut om, finansieringssystemet. Riksrevisionen uppmärksammar att Strålsäkerhetsmyndigheten och Riksgäldskontoret inte har använt sina möjligheter att besluta om föreskrifter och riskbegränsande villkor för att begränsa statens risk. 2.3 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen har lämnat följande rekommendationer till regeringen. * Se till att de samlade riskerna för staten kan bedömas. För att åstadkomma detta behöver regeringen ge en myndighet ett formellt helhetsansvar för analys och bedömning av risker i finansieringssystemet. Ansvaret bör innefatta att inhämta information från de övriga aktörerna och sammanställa resultaten så att de samlade riskerna för staten kan bedömas. När Strålsäkerhetsmyndighetens uppgifter inom kärnavfallsfinansieringen under 2018 ska flytta till Riksgäldskontoret kan det vara lämpligt att ge Riksgäldskontoret ett sådant helhetsansvar. * Utveckla rapporteringen av de samlade riskerna i finansieringssystemet till riksdagen. En återkommande rapportering av helheten i systemet, där frågor om systemets balans, statens samlade risk utifrån ställda ekonomiska säkerheter och Kärnavfallsfondens utvidgade placeringsreglemente ingår, skulle kunna öka transparensen och insynen i systemet. Rapporteringen bör även inkludera information i det fall regeringens beslut om kärnavfallsavgift och säkerheter avviker väsentligt från Strålsäkerhetsmyndighetens bedömning. Det kan ske genom en utvecklad rapportering i budgetpropositionerna, i resultatskrivelser till riksdagen, i årsredovisningen för staten eller genom en kombination av sådan rapportering. * Låta utreda om moderbolagen i stället för reaktorbolagen ska ha det primära betalningsansvaret. Nuvarande ordning där reaktorbolagen, inte moderbolagen, har det primära ansvaret innebär att staten får stå för eventuell ytterligare risk som kan uppstå om de säkerheter som reaktorbolagen har ansvar för är för lågt värderade. Denna del av den totala risken skulle kunna minskas med en ordning där moderbolagen är ansvarsskyldiga, oavsett belopp. * Låta en myndighet med expertkunnande om prognoser fastställa de externa ekonomiska faktorerna (EEF). Detta gäller särskilt de makroekonomiska faktorerna (EEF 1-4) som har stor påverkan på kostnadsberäkningarna. Riksrevisionen har också lämnat rekommendationer till Strålsäkerhetsmyndigheten och till Riksgäldskontoret. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Statens samlade risk Riksrevisionens övergripande slutsats är att det finns stora osäkerheter i, och oenigheter om, hur omfattande de framtida kostnaderna och intäkterna i finansieringssystemet kan bli. Riksrevisionen bedömer också att finansieringssystemet sannolikt varit underfinansierat och att statens ekonomiska säkerheter varit otillräckliga. Regeringen instämmer i Riksrevisionens slutsats när det gäller kostnadssidan. Bland annat med anledning av detta gavs Strålsäkerhetsmyndigheten och Riksgäldskontoret under 2011 i uppdrag att föreslå de ändringar som behövs i finansieringslagstiftningen för att förtydliga hur de framtida kostnaderna ska beräknas (dnr M2011/03227/Ke). Myndigheterna redovisade sina förslag den 5 juni 2013 (dnr M2013/01587/Ke). Baserat på dessa förslag överlämnade regeringen den 1 juni 2017 propositionen Reglerna om finansiering av kärnavfallshanteringen (prop. 2016/17:199). De nya lagkraven trädde i kraft den 1 december 2017 och följdändringarna i finansieringsförordningen trädde i kraft den 20 december 2017. Den nya lagstiftningen tydliggör hur kostnadsberäkningarna ska göras. Detta kommer att överbrygga vissa av de oenigheter som i dag finns mellan aktörerna och därmed bidra till att minska statens risk. En avgörande faktor för osäkerheterna på kostnadssidan är det långa tidsspann, närmare 100 år, under vilket kostnaderna kommer att falla ut. Av denna anledning innehåller finansieringssystemet flera delar med syftet att minska statens risk. Nya kostnadsberäkningar ska göras vart tredje år för att ligga till grund för beslut om nya avgifter och säkerhetsbelopp Genom dessa återkommande uppdateringar minskas statens risk. Tillståndshavarna ska ställa säkerheter för ett kompletteringsbelopp. Kompletteringsbeloppet ska motsvara en skälig uppskattning av de kostnader som kan uppkomma till följd av oplanerade händelser. Syftet är bl.a. att ta hänsyn till de osäkerheter som följer av att kostnaderna faller ut under ett långt tidsspann. Den nya lagstiftningen ställer krav på att även avstängda reaktorer såsom Barsebäck ska ställa säkerheter för ett kompletteringsbelopp. Det utvidgade kravet på kompletteringsbelopp minskar därmed statens risk. Den nya lagstiftning som trädde i kraft under december 2017 innebär att Kärnavfallsfonden framöver kan placera vissa fondmedel i bl.a. aktier. Det bör medföra en ökad avkastning, men även större risker för staten än tidigare. För att motverka detta införs ett krav på aktsamhet i fondförvaltningen. Kompletteringsbeloppet ska framöver även omfatta en oförutsedd utveckling på tillgångssidan, och inte som tidigare endast på kostnadssidan. Det finns osäkerheter när det gäller de framtida avgiftsintäkterna, men dessa är inte lika stora som för kostnaderna. Kärnavfallsavgifterna ska beräknas så att samtliga kostnader för avveckling av reaktorerna och slutförvar av kärnavfallet täcks av de avgifter som betalas under varje reaktors drifttid. Regeringen har beslutat förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska restprodukter, enligt vilken kostnadsberäkningarna nu ska baseras på en antagen drifttid på 50 år i stället för som tidigare 40 år. För de reaktorer som togs sist i drift 1985 innebär detta att avgifterna ska vara slutbetalda 2035, dvs. om knappt 18 år. För övriga reaktorer ska avgifterna vara slutbetalda tidigare än så. Denna period är avsevärt kortare än den period under vilken kostnaderna för en avveckling av anläggningarna och slutförvar för kärnavfallet kan utvecklas. Osäkerheterna för avgiftsintäkterna bör således vara betydligt mindre. En kvarstående osäkerhet är då de eventuella kostnadsökningar som uppstår efter 2035. Tillståndshavarnas ansvar kvarstår dock ända tills kärnavfallet är slutligt omhändertaget och är inte beroende av att reaktorerna är i drift. Tillståndshavarna kommer alltså vara skyldiga att betala in avgifter för att täcka eventuella kostnadsökningar även efter att driften har avslutats. Den kvarstående osäkerheten ska också, som beskrivits, hanteras genom säkerheter för kompletteringsbelopp. Riksrevisionen har pekat på att det är oklart när säkerheterna kan tas i anspråk och att detta inneburit en ökad risk för staten. Sedan lagstiftningen trädde i kraft 2008 har bedömningen varit att säkerheterna kan tas i anspråk vid den tidpunkt de behövs. Inför beslutet om kärnavfallsavgifter och säkerheter för perioden 2015-2017 påtalade dock Strålsäkerhetsmyndigheten att det fanns oklarheter om när säkerheterna skulle kunna tas i anspråk och att det i sämsta fall kunde vara först när respektive tillståndshavares andel av kärnavfallsfonden var förbrukad. Strålsäkerhetsmyndigheten föreslog därför avsevärt högre belopp för säkerheterna än tidigare. Regeringens beslut innebar dock att beloppen skulle baseras på antagandet att säkerheterna skulle kunna tas i anspråk då de behövs. I beslutet påpekades även att regeringen hade uppdragit åt Strålsäkerhetsmyndigheten att lämna förslag på lagändringar med detta syfte. Den nya lagstiftningen tydliggör att säkerheterna ska kunna tas i anspråk utan att fondens medel har förbrukats. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se till att de samlade riskerna för staten kan bedömas och att en myndighet ges ett formellt helhetsansvar för analys och bedömning av risker i finansieringssystemet. Regeringen instämmer i att ett helhetsansvar för frågorna behövs och gav därför den 31 augusti 2017 Strålsäkerhetsmyndigheten och Riksgäldskontoret i uppdrag att förbereda och genomföra en överföring av Strålsäkerhetsmyndighetens ansvar under finansieringslagstiftningen till Riksgäldskontoret. Överföringen ska vara genomförd den 1 december 2018. Genom detta samlas ansvaret för finansieringsfrågorna på färre aktörer och en bättre helhetssyn skapas. Riksgäldskontoret kommer genom de nya arbetsuppgifterna att ha ett övergripande ansvar för att analysera och bedöma riskerna i finansieringssystemet. Regeringen kommer i det fortsatta arbetet att överväga att ytterligare förtydliga detta ansvar. 3.2 Regeringens rapportering till riksdagen Riksrevisionens slutsats är att regeringens rapportering till riksdagen om finansieringssystemet är knapphändig. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att utveckla rapporteringen av de samlade riskerna i finansieringssystemet till riksdagen. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning när det gäller rapportering till riksdagen om riskerna i finansieringssystemet. Regeringen kan samtidigt konstatera att riksdagen inte vid något tillfälle har lyft frågan om sådan rapportering, vilket är vanligt när riksdagen ser behov av en specifik redovisning. Regeringen avser att i kommande budgetpropositioner till riksdagen redovisa en samlad bedömning av t.ex. systemets balans och statens samlade risk. Denna redovisning bör ske vart tredje år i samband med att regeringen beslutat om kärnavfallsavgifter och säkerheter för kommande treårsperiod. Den första redovisningen kommer således att lämnas i budgetpropositionen för 2019 och som en komplettering till den information som årligen lämnas om kärnavfallsfondens resultat m.m. 3.3 Det primära betalningsansvaret Riksrevisionen anser att nuvarande ordning där reaktorinnehavarna har det primära ansvaret för kärnavfallsavgifter och säkerheter innebär att staten får stå för den risk som uppstår om de säkerheter som ställs är för lågt värderade. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att låta utreda om moderbolagen i stället för reaktorinnehavarna ska ha det primära ansvaret för kärnavfallsavgifter och säkerheter. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning om att frågan bör utredas. Regeringen har uppmärksammat detta redan tidigare, bl.a. genom att Riksgäldskontoret har lyft problematiken, vilket Riksrevisionen också hänvisar till. Regeringen tillsatte den 29 juni 2017 en särskild utredare (dir. 2017:76) för att göra en översyn av lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. I utredarens uppdrag ingår att se över frågor om ansvar, bl.a. rörande byte av tillståndshavare och förutsättningar för ägarprövning vid förändringar i ägandet av reaktorbolag. Regeringen avser att se över frågan men avvaktar resultatet av utredningen eftersom andra ansvarsfrågor omfattas av utredningsdirektiven. 3.4 Kostnadsberäkningar i finansieringssystemet Riksrevisionen anser att det är rimligt att kostnadsberäkningarna i finansieringssystemet använder samma utgångspunkter och liknande bedömningar som andra delar av den statliga verksamheten. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att låta en myndighet med expertkunnande om prognoser fastställa de externa ekonomiska faktorerna (EEF). Regeringen instämmer i att det är rimligt att finansieringssystemet för omhändertagandet av kärntekniska restprodukter använder samma utgångspunkter för sina kostnadsberäkningar som andra delar av den statliga verksamheten. Regeringen avser att i dialog med Riksgäldskontoret se över denna fråga så snart Riksgäldskontoret tagit över Strålsäkerhetsmyndighetens ansvar under finansieringslagstiftningen. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen gav den 31 augusti 2017 Strålsäkerhetsmyndigheten och Riksgäldskontoret i uppdrag att förbereda och genomföra en överföring av Strålsäkerhetsmyndighetens ansvar under finansieringslagstiftningen till Riksgäldskontoret. Överföringen ska vara genomförd den 1 december 2018. Regeringen anser att detta kommer skapa en bättre helhetssyn. Behovet av att ytterligare förtydliga ansvaret kommer att övervägas i enlighet med Riksrevisionens förslag. Regeringen avser att i enlighet med Riksrevisionens rekommendation utveckla rapporteringen om finansieringssystemet till riksdagen genom att redovisa en samlad bedömning av t.ex. systemets balans och statens samlade risk i budgetpropositionen vart tredje år, med början för år 2019. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning om att frågan om det primära betalningsansvaret bör utredas. Regeringen avser att se över denna fråga men avvaktar resultatet av den utredning som tillsatts (dir. 2017:76) för översyn av lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet eftersom andra ansvarsfrågor omfattas av utredningsdirektiven. Regeringen instämmer i att det är rimligt att finansieringssystemet för omhändertagandet av kärntekniska restprodukter använder samma utgångspunkter för sina kostnadsberäkningar som andra delar av den statliga verksamheten. Regeringen avser att i dialog med Riksgäldskontoret se över frågan om att låta en myndighet med expertkunnande om prognoser fastställa de externa ekonomiska faktorerna (EEF) så snart Riksgäldskontoret tagit över Strålsäkerhetsmyndighetens ansvar under finansieringslagstiftningen. Med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport (RiR 2017:31) om finansieringssystemet för kärnavfallshantering Miljö- och energidepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 8 mars 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Y Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Regnér, Andersson, Hellmark Knutsson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Linde, Skog, Ekström, Eneroth Föredragande: statsrådet Skog Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om finansieringssystemet för kärnavfallshantering