Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2017/18:125 Riksrevisionens rapport om konsekvensanalyser inför migrationspolitiska beslut Skr. 2017/18:125 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 1 mars 2018 Stefan Löfven Heléne Fritzon (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som framgår av Riksrevisionens rapport Konsekvensanalyser inför migrationspolitiska beslut (RiR 2017:25). Riksrevisionen anser att konsekvensanalyserna inför regeringens migrationspolitiska propositioner har haft brister. Riksrevisionen rekommenderar Regeringskansliet att bl.a. utveckla kvaliteten i analyserna. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning. Stödet till kommittéer, särskilda utredare och internt i Regeringskansliet ses kontinuerligt över för att ytterligare förbättra arbetet med kvaliteten i konsekvensanalyserna. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3 2.1 Riksrevisionens bedömning och slutsatser 3 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Bilaga 1 Konsekvensanalyser inför migrationspolitiska beslut (RIR 2017:25) 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 1 mars 2018 91 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat konsekvensanalyser som regeringen låtit kommittéväsendet och Regeringskansliet ta fram inför migrationspolitiska propositioner. Granskningen omfattar frågor om huruvida analyserna inför beslut uppfyller kraven enligt gällande styrdokument och om de i övrigt är ändamålsenligt utformade för sitt syfte. Granskningen har resulterat i rapporten Konsekvensanalyser inför migrationspolitiska beslut (RiR 2017:25), se bilagan. Riksrevisionens rapport överlämnades av riksdagen till regeringen den 16 november 2017. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 2.1 Riksrevisionens bedömning och slutsatser I sin granskning har Riksrevisionen analyserat de konsekvensanalyser som regeringen låtit kommittéväsendet och Regeringskansliet ta fram inför 26 migrationspolitiska propositioner mellan åren 2004 och 2015. Granskningen har i huvudsak genomförts i form av en dokumentstudie av propositionerna samt utredningsunderlag i form av utredningsbetänkanden (SOU) eller promemorior i departementsserien (Ds). Förslagen i propositionerna behandlar ett flertal materiella, procedurmässiga och organisatoriska förändringar som rör asylsökande, skyddsbehövande och deras anhöriga fram till beslut om uppehållstillstånd. Riksrevisionen har inte utvärderat de faktiska effekterna av de aktuella propositionerna. Riksrevisionen konstaterar att väl underbyggda och tydligt redovisade konsekvensanalyser inför beslut ökar möjligheterna att välja effektiva handlingsalternativ. De bidrar till kontroll över kostnader, effekter och bieffekter. De ger också remissinstanser bättre möjlighet att lämna kvalificerade synpunkter och gör att de som berörs av förslagen kan förbereda sig. Regeringen och Regeringskansliet har i ett flertal styrande och stödjande dokument förtydligat kraven på konsekvensanalyser i beredningsarbetet inför propositioner. Kraven omfattar bl.a. analyser av statsfinansiella och kommunalekonomiska effekter, liksom effekter inom ett antal sakområden såsom integration och jämställdhet mellan kvinnor och män. Riksrevisionen konstaterar också att kraven på analyserna är omfattande samtidigt som kommittéers och utredares resurser är begränsade. Riksrevisionen anser att kraven på heltäckande, långsiktig och dynamisk analys av ekonomiska effekter uppfylls endast undantagsvis. I fler än hälften av underlagen saknas en beskrivning av möjliga kommunala konsekvenser helt. I de fall ekonomiska effekter på statlig och kommunal verksamhet redovisas, saknas ofta förklaring till hur dessa har räknats fram och vilka antaganden som ligger bakom resultaten. Vidare konstaterar Riksrevisionen att övriga konsekvenser enligt kommittéförordningen (1998:1474) generellt beskrivs mycket kortfattat eller inte alls. Riksrevisionen anser vidare att ändamålsenligheten i analyserna brister men att det finns undantag. De krav som ställs på en konsekvensanalys i främst kommittéförordningen och Regeringskansliets styrdokument är inte tillräckliga för att säkerställa att analyserna är ändamålsenliga för remissinstanser, beslutsfattare eller myndigheter, kommuner och andra som berörs av besluten. Styr- och stöddokument är otydliga och inte uppdaterade. Ekonomistyrningsverkets handledning för konsekvensutredning vid regelgivning, liksom flera andra stödmaterial på området, framhåller att en ändamålsenlig analys kännetecknas av att analysen inleds tidigt i processen och genomförs parallellt med att förslagen utformas. Riksrevisionen konstaterar att genomarbetade analyser som i huvudsak uppfyller ovanstående kriterier bara förekommer i enstaka beredningsunderlag. Mot bakgrund av att antalet personer som ansöker om uppehållstillstånd kan variera är det särskilt viktigt att risker och osäkerheter med förslagen redovisas. Detta sker dock endast i enstaka fall. Riksrevisionens anser även att förslagens påverkan på migrationen inte alltid analyseras. I de fall förslagens effekter bedöms anges det oftast att påverkan på migrationen saknas eller endast är marginell. Att förslagens effekter på migrationen inte bedöms, eller att bedömningen inte kvantifieras, är enligt Riksrevisionen sannolikt en förklaring till att inte heller övriga konsekvenser kan bedömas på ett adekvat sätt. Trots att effekterna av migrationspolitisk reglering i Sverige är beroende av migrationspolitikens utformning i omvärlden är det endast ett beredningsunderlag som tar upp att utfallet i Sverige kan påverkas av hur reglerna utformas i andra länder. Avslutningsvis bedömer Riksrevisionen att tillgången till data om faktiska volymer och kostnader i de berörda verksamheterna inte utgör någon betydande begränsning för möjligheterna att ta fram väl utvecklade konsekvensanalyser. Tillgången till forskning och erfarenhet som bidrar till uppskattningar av effekterna av migrationspolitiska styrmedel har successivt förbättrats under den granskade perioden, flera metodvägledningar för konsekvensanalyser har tillkommit och det finns också vedertagna metoder för att redovisa risker och osäkerheter. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen har inte lämnat några rekommendationer till regeringen. Riksrevisionen har lämnat följande rekommendationer till Regeringskansliet. 1. Säkerställ att konsekvensanalyser inför migrationspolitiska beslut tas fram i enlighet med kraven i kommittéförordningen, Riktlinjerna för arbetet med konsekvensutredningar i Regeringskansliet och Propositionshandboken. Riksrevisionen vill också fästa uppmärksamhet vid Propositionshandbokens formulering "Problem- och konsekvensanalyser som har gjorts under beredningsarbetet bör givetvis redovisas i den proposition eller lagrådsremiss där förslagen läggs fram." 2. Utveckla kvaliteten i analyserna. För att förbättra ändamålsenligheten i analyserna för remissinstanser, beslutsfattare och andra berörda är det särskilt väsentligt att analyserna redovisas så transparent att de kan upprepas och granskas av externa aktörer. Granskningen visar att det finns både behov av och förutsättningar för att förbättra bedömningen av förslagens effekter på antalet personer som ansöker om eller beviljas uppehållstillstånd. Mot bakgrund av att migrationen varierar, delvis beroende på svårförutsedda omvärldsfaktorer, är det också väsentligt att förbättra beredningsunderlagen avseende risker och osäkerheter. 3. Överväg behovet av att utveckla stödet till utredningsarbete avseende konsekvensanalyser. Särskilt angeläget framstår det att uppdatera Kommittéhandboken från 1999. Översyn av riktlinjer och stödmaterial för framtagande och redovisning av konsekvensanalyser vid internt utredningsarbete i Regeringskansliet bör också övervägas. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen instämmer i Riksrevisionens konstaterande att väl underbyggda och tydligt redovisade konsekvensanalyser inför beslut ökar möjligheterna att välja effektiva handlingsalternativ och bidrar till kontroll över kostnader, effekter och bieffekter. De ger också remissinstanser bättre möjlighet att lämna kvalificerade synpunkter och gör att de som berörs av förslagen kan förbereda sig. Enligt regeringens mening ska konsekvensanalyser också vara relevanta och proportionerliga, både i förhållande till de förslag som läggs och i förhållande till de tänkta mottagarna. Av kommittéförordningen framgår att vissa konsekvenser ska redovisas om de har betydelse. Ekonomiska konsekvenser för kommuner, enskilda och för staten bör tydligt redovisas om några sådana konsekvenser kan förväntas. När det gäller konsekvenser på andra områden än finansiella bör analyser av dessa redovisas i de delar som är relevanta i förhållande till förslaget. Riksrevisionens granskning omfattar beredningsunderlag för 26 propositioner inom det migrationspolitiska området som beslutats av regeringar från 2004 till 2015. Av rapporten framgår att en anledning till att Riksrevisionen valt att granska dessa är att statens utgifter på området har ökat under flera år och allt mer överskridit de långsiktiga prognoserna. Det är en riktig iakttagelse. Regeringen vill i sammanhanget lyfta fram att rapporten inte innehåller någon utvärdering av om de ökade kostnaderna är följden av förslagen i de nu granskade propositionerna. Det bör även framhållas att arbetet med konsekvensanalyser har förbättrats på senare år. Bland annat har olika stödfunktioner utvecklats hos Tillväxtverket och Ekonomistyrningsverket. Regeringskansliets interna arbete med bl.a. barns rättigheter och jämställdhet återspeglas i senare års propositioner på migrationsrättens område. Enligt regeringens mening ger kommittéförordningens krav och de stödmaterial som tillhandahålls, bl.a. Ekonomistyrningsverkets och Tillväxtverkets handledningar, tillsammans ett gott underlag för att säkerställa ändamålsenliga analyser. Arbetet med att ytterligare utveckla handledningar och metodstöd pågår också kontinuerligt. Riksrevisionen lyfter fram att analysen bör inledas tidigt i processen och genomföras parallellt med att förslaget utformas, men anger att observationer tyder på att analyserna ibland genomförs sent i utredningsarbetet och att analysarbetet inte alltid är integrerat med utformningen av förslaget. Enligt regeringen är det svårt att bedöma om kommittéer och särskilda utredare gör konsekvensanalyser tidigt eller sent i arbetet. Regeringen delar dock uppfattningen att analyserna bör löpa parallellt med det övriga arbetet. Detta framgår också av senare års kommittédirektiv på migrationsrättens område, se bl.a. dir. 2016:92 och 2017:45. Riksrevisionen menar att förslagens påverkan på migrationen inte alltid analyseras och att det sannolikt är en förklaring till varför inte heller övriga konsekvenser kan bedömas på ett adekvat sätt. Enligt regeringens mening kan ett antagande om att migrationen inte, eller endast i liten omfattning, kommer att påverkas av ett förslag vara ett skäl att inte vidare utveckla andra konsekvenser. Om förslaget inte bedöms ha någon större påverkan på migrationen kan vissa typer av konsekvenser för t.ex. kommunerna inte heller uppstå. Att redogöra för konsekvenser som inte förväntas uppstå har litet värde för remissinstanser, beslutsfattare och andra som berörs av besluten. Regeringen instämmer i att olika typer av regelförändringar kan ha betydelse för migrationen. Riksrevisionen har inte analyserat om regelförändringarna i de granskade underlagen har haft sådan effekt. Under den period som har studerats har det skett mycket stora förändringar av antalet asylsökande, både uppåt och nedåt, medan inriktningen på svensk migrationspolitik har legat relativt fast. Migrationsverket beaktar regelförändringar i sina prognoser över antal asylsökande, men har inte specifikt motiverat höjningar och sänkningar av prognostiserat antal asylsökande med de regeländringar som avses i de granskade underlagen. Riksrevisionen påpekar att migrationen bl.a. påverkas av migrationspolitikens utformning i omvärlden, men att beredningsunderlag och propositioner som bl.a. avser genomförande av EU-regleringar saknar analyser av hur tillämpningen i Sverige förhåller sig till andra länder. Regeringen kan delvis instämma i den observationen. Regeringen vill dock också lyfta fram att jämförande studier av andra EU-staters genomförande av EU-regleringar kan vara mycket svåra att göra, med hänsyn till den ofta mycket korta genomförandetid som ges. Vidare kan det först efter någon tids tillämpning av en bestämmelse vara möjligt att uppskatta vilken påverkan den kan ha för migrationen. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det finns möjligheter att ytterligare förbättra arbetet med konsekvensanalyserna i betänkanden, departementspromemorior och propositioner. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Enligt regeringen är det angeläget att beredningsunderlagen innehåller väl underbyggda och tydligt redovisade konsekvensanalyser som är relevanta och proportionerliga i förhållande till förslaget. Grunden för sådana analyser är det arbete som utförs i kommittéer, av särskilda utredare eller internt i Regeringskansliet. Som Riksrevisionen lyfter fram återspeglas eventuella svagheter i beredningsunderlagen sedan i propositionerna. Redan i utformningen av kommittédirektiv och uppdrag anges ramarna för arbetet. Det noteras att senare års kommittédirektiv på migrationsrättens område, utöver att ange vilka konsekvenser som ska analyseras, även anger att analysen ska löpa parallellt med det övriga utredningsarbetet. Utbildning, råd och stöd kan bidra till att kvaliteten i konsekvensanalyserna förbättras. Tillväxtverket och Ekonomistyrningsverket har till uppgift att svara för metodutveckling, rådgivning och utbildning avseende konsekvensanalyser vid regelgivning. Tillväxtverket har ett samordnande ansvar. Tillväxtverket har på regeringens uppdrag under 2017 utvecklat en digital handledning för arbetet med konsekvensanalyser vid regelgivning. Handledningen beskriver hur såväl ekonomiska, miljömässiga som sociala konsekvenser kan belysas i en konsekvensanalys. Utöver handledningen genomför Tillväxtverket utbildningsinsatser, bl.a. för kommittéer (genom Kommittéservices utbildningar) och för regelgivare på departement och myndigheter. Tillväxtverket genomför även riktade insatser till enskilda regelgivare som behöver råd och stöd i arbetet med konsekvensutredningar. Tillväxtverket har vidare, i regleringsbrevet för budgetåret 2018, ett återrapporteringskrav avseende konsekvensanalyser och utredningar i syfte att höja kvaliteten. Enligt återrapporteringskravet ska Tillväxtverket ge förslag på samt redovisa genomförda åtgärder för att kvaliteten ska höjas. I arbetet bör Tillväxtverket bl.a. ta med sig slutsatser från Regelrådets arbete samt erfarenheter från arbetet med konsekvensutredningar på EU-nivå och inom OECD. Även inom Regeringskansliet pågår ett kontinuerligt arbete med att förbättra stöd och service till kommittéer och särskilda utredare för att på så vis möjliggöra bättre kvalitet och effektivitet i arbetet. Det kommer att initieras en översyn av kommittéförordningen. Regeringskansliets riktlinjer ses också kontinuerligt över. För närvarande pågår en översyn av Propositionshandboken (Ds 1997:1). Efter att en översyn av kommittéförordningen genomförts är det angeläget att också se över Kommittéhandboken. Regeringen noterar att arbetet med konsekvensanalyser på senare år har utvecklats i positiv riktning, och det är regeringens målsättning att den utvecklingen ska fortsätta. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Konsekvensanalyser inför migrationspolitiska beslut (RIR 2017:25) Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 1 mars 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Wallström, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Andersson, Damberg, Shekarabi, Linde, Skog, Ekström, Fritzon Föredragande: statsrådet Fritzon Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om konsekvensanalyser inför migrationspolitiska beslut