Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2017/18:134 Riksrevisionens rapport om inkomsteffekter av bruksvärdessystemet Skr. 2017/18:134 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 1 mars 2018 Stefan Löfven Heléne Fritzon (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisas regeringens bedömning av Riksrevisionens rapport Inkomsteffekter av bruksvärdessystemet (RIR 2017:24). Riksrevisionen har granskat om reglerna som styr hyressättningen kan få effekt på i första hand hyresgästers arbetsinkomst men också på deras utbildning och barnafödande då det är faktorer som påverkar inkomstens storlek. Granskningen utgår från ett experiment i vilket hyresrätter lottades ut bland bostadssökande. Slutsatsen i rapporten är att utformningen av reglerna om hyressättning ger upphov till en negativ effekt på individers arbetsutbud. Kopplingen mellan hushållens inkomst och segregation belyses. En positiv effekt på utbildningsnivån noteras. Regeringen välkomnar Riksrevisionens rapport men konstaterar att det behövs ett brett perspektiv på frågan om hyressättning. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport om inkomsteffekter av bruksvärdessystemet (RIR 2017:24) 6 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 1 mars 2018 45 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om systemet för hyressättning av bostadslägenheter (bruksvärdessystemet) kan påverka arbetsutbudet på orter där det finns bostadsbrist. Myndigheten bedömer i första hand om tillgången till en hyresrätt påverkar hyresgästers arbetsinkomst men också deras utbildning och barnafödande då dessa faktorer påverkar inkomstens storlek. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Inkomsteffekter av bruksvärdessystemet (RIR 2017:24). Riksrevisionens rapport överlämnades av riksdagen till regeringen den 9 november 2017. Denna skrivelse har utarbetats med anledning av rapporten. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens granskning utgår från ett experiment genom vilket ett bostadsföretag i Solna kommun lottade ut lägenheter bland bostadssökande under en tioårsperiod. Möjligheten att få en lägenhet i lotteriet styrdes av ett tal som bestämdes slumpmässigt. Inkomstutvecklingen hos personer med ett lågt slumptal (hög sannolikhet att få en lägenhet i lotteriet) jämfördes med utvecklingen för personer med högt slumptal (låg sannolikhet att få en lägenhet). En förutsättning för att en lägenhet skulle kunna efterfrågas i lotteriet var att den bostadssökande hade en stadigvarande inkomst. Riksrevisionen anger att studien därför är avgränsad till effekter för personer som har en inkomst. Hur tillgången till en hyresrätt påverkar människors möjligheter att få en anställning och därmed också rörligheten på arbetsmarknaden besvaras således inte i rapporten. Analysen avser förhållanden på en bristmarknad. Riksrevisionen anser att resultaten bör gå att överföra till liknande marknader. Riksrevisionen utgår från att en hyreslägenhet med en hyra som understiger en marknadshyra kan beskrivas som en ekonomisk subvention. När en sådan subvention är synlig för en person har det hävdats att det kan påverka hans eller hennes vilja att arbeta negativt. Riksrevisionens analys syftar till att undersöka om det antagandet kan beläggas empiriskt i fråga om hyreslägenheter. Riksrevisionen kommer fram till att personer som fick en hyreslägenhet i lotteriet hade en sämre inkomstutveckling än de personer som inte tilldelades någon lägenhet. Även för personer som inte hade någon egen bostad innan de fick en lägenhet genom lotteriet noterades en negativ effekt. I fråga om utbildning iakttog Riksrevisionen en positiv effekt. Enligt myndighetens analys finns det dock inte skäl att tro att den negativa effekt som påvisats på förvärvsinkomsten orsakats av att individer påbörjat studier. Riksrevisionens slutsats är att den negativa inkomsteffekten snarare beror på det värde som bruksvärdessystemet skapar hos hyresrätten i tider av bostadsbrist. Myndigheten lyfter fram kopplingen mellan hushållens inkomst och segregation. Mot bakgrund av att tillgången till en hyreslägenhet bedöms ha en negativ inkomsteffekt anges att inkomst bland hyresgäster i förhållande till andra grupper inte är en optimal indikator på om bruksvärdessystemet minskar segregationen eller inte. Inga statistiskt säkerställda effekter på barnafödande kunde konstateras. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning som avser förhållanden av stor betydelse för hyresgäster, fastighetsägare och samhället i stort. Riksrevisionens studie är i huvudsak begränsad till att undersöka om bruksvärdessystemet har en inkomsteffekt under vissa förutsättningar. Det kan finnas flera förklaringar till att en viss effekt kan iakttas bland en del av populationen. Oavsett vilka slutsatser som kan dras av rapporten i fråga om inkomsteffekter är det enligt regeringens mening tydligt att det behövs ett brett perspektiv på frågan om hur hyressättningen bör gå till. Sådana intressen som t.ex. hyresgästers trygghet i boendet, rörlighet på arbetsmarknaden, att segregation motverkas och att bostäder till rimliga hyror kan efterfrågas av så många som möjligt måste beaktas. Riksrevisionens rapport kan således inte - och har inte heller ambitionen att - ge svar på frågan om hur reglerna om hyressättning bör vara utformade. Reglerna om bostadshyra bygger i många avseenden på en avvägning mellan motstående intressen och har flera bostadssociala inslag. Bruksvärdessystemet är en central del i skyddet för hyresgästens bostad och ett flertal intressen balanseras mot varandra i det regelverk som utgör ramen för hyressättningen (se rapporten s. 16 för en beskrivning av reglerna). En grundläggande tanke är att systemet ska värna hyresgästens besittningsskydd (se prop. 1968:91 Bih. A s. 48 f.). Möjligheten att få en skälig hyra fastställd motverkar att en hyresgäst tvingas bort från sin lägenhet på grund av krav på stora hyreshöjningar. Vid hyressättning spelar förhandlingar mellan fastighetsägare och hyresgästorganisationer en avgörande roll. Genom dessa fastställs hyrorna för ett mycket stort antal lägenheter varje år. Men de har också en vidare betydelse. Avgörande för hur lägenheters egenskaper i olika avseenden värderas, och därmed vilken hyra som anses skälig, är nämligen de förhandlingsöverenskommelser enligt hyresförhandlingslagen (1978:304) som träffas mellan fastighetsägare och hyresgästorganisationer. När bruksvärdessystemet infördes kan avsikten, något förenklat, sägas ha varit att efterlikna stabila marknadsförhållanden på balanserade marknader (se prop. 1968:91 Bih. A s. 52 och 55). En särskild reglering behölls dock under en övergångstid för s.k. bristmarknader. Hyresreglerna skärptes i viss mån i samband med att hyresregleringen avskaffades för dessa marknader (se prop. 1974:150 s. 464). En lagändring som gjordes var att främst allmännyttiga bostadsbolags hyror skulle beaktas vid prövningen av hyrans skälighet. Hyresnivåernas koppling till dessa bolag, som länge tillämpade en självkostnadsprincip, har lyfts fram som en förklaring till hur hyresstrukturerna har utvecklats (Boverkets rapport 2017:29 s. 85). År 2011 ändrades hyressättningsreglerna så att förhandlingsöverenskommelser med både privata fastighetsägare och kommunala allmännyttiga bostadsbolag är normerande för vad som är en skälig hyra. Samtidigt infördes ett krav på kommunala allmännyttiga bostadsbolag att agera affärsmässigt. Det konstaterades vid 2011 års ändring av reglerna om hyressättning att regelverket ger ett betydande utrymme att reformera hyresstrukturerna (prop. 2009/10:185 s. 68). Det är marknadsaktörernas uppgift att på lokal nivå långsiktigt definiera vilka hyror som är skäliga och vilket värde olika egenskaper ska tillmätas. I det ingår att se till att skillnader i det värde som hyresgäster ser mellan lägenheter med olika egenskaper i tillräcklig utsträckning återspeglas i hyrans storlek. I flera delar av landet bedriver förhandlingsparter ett arbete med att se över hyressättningsstrukturerna. Det sker ofta genom något som brukar benämnas systematisk hyressättning, vilket är en lokalt framförhandlad modell för att prissätta lägenheter utifrån ett antal olika kriterier. Arbetet med att differentiera hyrorna har gått framåt under de senaste åren, men det återstår arbete att göra (se t.ex. Boverkets rapporter 2014:13 s. 39 och 2017:29 s. 85). Regeringen anser att det är viktigt att hyresmarknadens parter fortsätter arbetet med att åstadkomma ändamålsenliga hyresstrukturer i alla delar av landet. På så vis kan beståndet utnyttjas effektivt och risken minskar för negativa effekter av systemet av det slag som Riksrevisionen lyfter fram. En sådan anpassning av hyresnivåerna till hyresgästers värderingar i allmänhet måste göras på ett ansvarsfullt sätt. Det kollektiva förhandlingssystemet ger förutsättningar för en sådan utveckling utan att hyresgästernas trygghet i boendet försämras. Regeringen följer detta arbete. Det bör även framhållas att hyresnivåer bestäms med beaktande av lokala förutsättningar. Faktorer som bostadsbrist, byggande och utbud av olika former av bostäder får betydelse för hur hyror utvecklas. Regeringen vidtar ett flertal åtgärder för att utveckla hyresrätten och öka byggandet. Ett exempel på en sådan åtgärd är investeringsstödet för att underlätta byggande av hyreslägenheter med lägre hyror. Regeringens bostadspolitik ger förutsättningar för att på sikt få en mer välfungerande hyresmarknad i alla regioner i landet. En annan aspekt är att de lokala variationer som finns förstärks av att hyresnivåerna bestäms genom ett lokalt förhandlingsarbete. Detta är något som måste beaktas innan generella slutsatser dras om bruksvärdessystemets effekter. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport om inkomsteffekter av bruksvärdessystemet (RIR 2017:24) Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 1 mars 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Wallström, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Andersson, Damberg, Shekarabi, Linde, Skog, Ekström, Fritzon Föredragande: statsrådet Fritzon Regeringen beslutar skrivelse 2017/18:134 Riksrevisionens rapport om inkomsteffekter av bruksvärdessystemet