Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2017/18:181 Riksrevisionens rapport om det samlade stödet till solel Skr. 2017/18:181 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 29 mars 2018 Stefan Löfven Mikael Damberg (Miljö- och energidepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat det samlade stödet till solel. Syftet med granskningen var att bedöma om det samlade stödet bidrar till EU:s och riksdagens mål inom energi- och klimatpolitiken på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Granskningen har redovisats i rapporten Det samlade stödet till solel (RiR 2017:29). Riksrevisionens övergripande slutsats är att underlagen till stor del saknar samhällsekonomiska analyser och att stödens kostnadseffektivitet i förhållande till målet om en ökad förnybar elproduktion inte har belysts i tillräckligt omfattning. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer. Regeringen avser att beskriva det samlade stödet till solel och vilka långsiktiga statsfinansiella effekter dethar samt vilka motiv det kan finnas för teknikspecifika stöd till solel. Uppföljning av de energipolitiska målen om 100 procent förnybar elproduktion år 2040 och 50 procent effektivare energianvändning år 2030 kommer att genomföras vid kontrollstationer som ska ske vart fjärde år med start 2018 för att följa upp Energiöverenskommelsen. Med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 6 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport Det samlade stödet till solel (RiR 2017:29) 7 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 mars 2018 73 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om det samlade stödet till solel bidrar till EU:s och riksdagens energi- och klimatpolitiska mål på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Riksrevisionen har också granskat om regeringen och berörda myndigheter i tillräcklig omfattning har tagit fram samhällsekonomiska analyser av det samlade stödet som underlag för riksdagens beslut om styrmedel för stöd om solel och om dessa underlag rapporterats på ett transparent sätt. Granskningen har redovisats i rapporten Det samlade stödet till solel (RiR 2017:29). Riksrevisionen överlämnade rapporten till regeringen den 30 november 2017, se bilaga 1. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse till riksdagen. 2 Riksrevisionens iakttagelser Bakgrund och syfte Regeringen och riksdagen har fattat beslut om flera mål med syfte att öka andelen förnybar energi i det svenska energisystemet. Solel är en av flera möjliga förnybara tekniker som kan användas för att nå målet. Användningen av solel har också ökat kraftigt under de senaste åren, vilket hänger ihop med sjunkande produktionskostnader i kombination med riktade subventioner i många delar av världen. Ökningen sker dock från låga nivåer. En hög andel solel kan skapa utmaningar i kraftsystemet eftersom solel är en variabel produktionskälla. Svensk solelproduktion omfattas av ett antal stöd, bland annat investeringsstöd, elcertifikat och olika skattesubventioner. Även om priserna för solceller har sjunkit kraftigt är det fortfarande en relativt dyr elproduktionsteknik i Sverige. Därför är stödet per producerad kilowattimme högt jämfört med stödet till annan förnybar elproduktion som primärt subventioneras via elcertifikatssystemet. Riksrevisionen har granskat det samlade stödet till solel bland annat för att kostnaderna per kilowattimme är höga samtidigt som stödsystemet är komplicerat och svåröverskådligt. En viktig utgångspunkt har varit att undersöka om stöden är kostnadseffektiva och i vilken mån det har beaktats vid utformningen. Riksrevisionen har utgått från följande frågor i sin granskning: * Har regeringen och ansvariga myndigheter utarbetat och rapporterat ett tillräckligt och transparent underlag för att underlätta välgrundade beslut om stödet till solel? * Har det samlade stödet till solel bidragit till Sveriges mål inom energi- och klimatpolitiken på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt? Granskningens resultat Riksrevisionens övergripande slutsats är att underlagen till stor del saknar samhällsekonomiska analyser och att stödens kostnadseffektivitet i förhållande till målet om ökad förnybar el inte har belysts i tillräcklig omfattning. Speciellt saknas utvärderingar där ett helhetsgrepp tas över förnybar elproduktion och där olika produktionstekniker ställs mot varandra i syfte att hitta en kostnadseffektiv kombination av tekniker och styrmedel för att nå det långsiktiga målet för förnybar el. Det saknas även en samlad analys av stödens effekter avseende inkomst- och regional fördelning. Riksrevisionen konstaterar att då det saknas en samhällsekonomisk och statsfinansiell analys av det samlade stödet till solel har inte riksdagen fått tillräcklig information inför beslut om stödåtgärder. Riksrevisionen anser att det är en väsentlig brist eftersom en annan utformning av stöden sannolikt skulle ge mer förnybar el för pengarna. Riksrevisionen menar vidare att förändringar i stödsystemen även skulle kunna ge en större mängd solelproduktion med givna resurser. Riksrevisionens rekommendationer till regeringen Riksrevisionen har lämnat följande rekommendationer till regeringen: * Analysera det samlade stödet till solel utifrån ett övergripande perspektiv där solel jämförs med andra förnybara tekniker. * Tydliggör de mekanismer och andra värden som utgör grunden för teknikspecifika stöd till solel. Dessa bör analyseras och, så långt som det är möjligt kvantifieras. De väsentligaste delarna av en sådan analys bör rapporteras till riksdagen. * Skapa bättre förutsättningar för långsiktiga och stabila spelregler för investeringar i solel genom att låta analysera och redovisa de långsiktiga statsfinansiella effekterna av det samlade solelstödet. Syftet med samhällsekonomiska underlag är att skapa förutsättningar för en kostnadseffektiv och långsiktig politik för att nå det föreslagna målet om 100 procent förnybar elproduktion till 2040, både när det gäller utformning av hur ett eventuellt solcellsstöd och valet av de mest effektiva styrmedlen. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Investeringar i solceller ökar stadigt. Under 2016 installerades solcellsanläggningar med en kapacitet på cirka 79 megawattimmar i Sverige. Trots att intresset för att investera i solceller fortsätter att vara stort är dock produktionen av solel marginell jämfört med övrig elproduktion i Sverige. År 2016 var andelen 0,1 procent av den totala elproduktionen. Utvecklingen av solelproduktion mellan 2010 och 2017 visas i figur 3.1. Figur 3.1 Solelproduktion 2010-2017 Källa: Affärsverket svenska kraftnät Regeringens huvudsakliga styrmedel för att öka andelen förnybar el är elcertifikatssystemet. Det är för ändamålet både ett kostnadseffektivt och teknikneutralt styrmedel. Den förlängning och utökning av elcertifikatssystemet som riksdagen ställde sig bakom i juni 2017 är ett viktigt steg för att nå Energiöverenskommelsens mål om 100 procent förnybar elproduktion till 2040. Flera av de stöd som berör solel har införts med syfte att förenkla för mikroproduktion av förnybar el, vilket kan bidra till ökad tillförsel av förnybar el och aktivare småskaliga elkunder- och producenter. Målet om 100 procent förnybar elproduktion har tillkommit efter att investeringsstödet till solel infördes. Det bör tydliggöras att när stödet infördes var syftet att användningen av solcellssystem och antalet aktörer som hanterar sådana system skulle öka i Sverige, att systemkostnaderna skulle sänkas och att den årliga elproduktionen från solceller skulle öka med minst 2,5 gigawattimmar under stödperioden som då sträckte sig till 2011. Målet på 2,5 gigawattimmar har nåtts. I dag finns också en betydligt större marknad för solcellsinstallationer och systemkostnaderna har sjunkit dramatiskt jämfört med perioden före 2009. Hur stor del av detta som kommit till stånd tack vare regeringens stöd till solceller bör utvärderas i särskild ordning Det är enbart investeringsstödet som kan sägas vara ett teknikspecifikt stöd till solceller. Stödet infördes år 2009 av den dåvarande regeringen och kommer att finnas kvar till år 2020. Regeringen anser att det är positivt att andelen el som produceras av sol ökar i Sverige. Det är en del av den pågående omställningen av energisystemet och en insats för att stärka konsumenternas ställning. Regeringen bedömer att långsiktiga spelregler är en förutsättning för att säkra en kontrollerad och effektiv omställning. Regeringen välkomnar de synpunkter som Riksrevisionen lämnar och som i stora delar är relevanta. Regeringen instämmer även i att det inte finns en samlad omfattande samhällsekonomisk analys av stöden till solel, och att det också är viktigt att jämföra solel med andra förnybara tekniker vid analys av hur de långsiktiga energi- och klimatpolitiska målen kan nås. Slutligen instämmer regeringen med Riksrevisionen om att det finns fler faktorer att ta hänsyn till än enbart produktionskostnaden för att bedöma om det är samhällsekonomiskt motiverat att ändra stöden till solel. I en utvärdering av stöd är det också viktigt att syftet är utgångspunkt, t.ex. bör investeringsstödet utvärderas i förhållande till om det främjat tillkomsten av ett fungerande marknad och minskade systemkostnader. Det pågår i dag flera utredningar som kommer att bidra med underlag för en mer omfattande samhällsekonomisk analys, t.ex. Utredningen om mindre aktörer i ett energilandskap i förändring (dir. 2017:77) och den interna utredningen inom Regeringskansliet om vissa frågor som rör skattereduktion för mikroproduktion av förnybar el och elcertifikat. För närvarande pågår en rad förändringar av energisystemet, både i Sverige och på global nivå. Men för att nå målen om 100 procent förnybar elproduktion år 2040 och nettonollutsläpp år 2045 behövs mer. Att bygga ut tillförseln av förnybar el är en åtgärd som bidrar till målen och dessutom kan bidra till låg miljöpåverkan och el till konkurrenskraftiga priser. Regeringen bedömer att det behövs ett riktat stöd för att främja teknik som ännu inte är tillräckligt konkurrenskraftig för att stå på egna ben. Solel är en sådan teknik. När marknaden är mogen kommer stödet att fasas ut i likhet med det tidigare investeringsstödet till vindkraften. Regeringen bedömer att risken för att investeringsstödet får långsiktiga statsfinansiella effekter är försumbar eftersom stödet är begränsat i tid. Regeringen har valt att använda en del av budgetutrymmet till att bidra till att öka incitamenten i investeringar i solceller. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen avser att utförligt redovisa motiv till och effekter av det samlade stödet till solel. I det ingår att redovisa vilka långsiktiga statsfinansiella effekter de olika stöden innebär och vilka motiv som finns för teknikspecifika stöd. Uppföljning av de energipolitiska målen om 100 procent förnybar elproduktion år 2040 och 50 procent effektivare energianvändning år 2030 kommer att genomföras i de kontrollstationer som ska ske vart fjärde år med start 2018 för att följa upp Energiöverenskommelsen. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Det samlade stödet till solel (RiR 2017:29) Miljö- och energidepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 mars 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Y Johansson, M Johansson, Hallengren, Hultqvist, Hellmark Knutsson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Eriksson, Linde, Skog, Ekström, Eneroth Föredragande: statsrådet Damberg Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om det samlade stödet till solel