Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2017/18:3 Förlängd övergångsperiod för understödsföreningar Prop. 2017/18:3 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 14 september 2017 Stefan Löfven Per Bolund (Finansdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås en förlängd övergångsperiod för understödsföreningar. Lagen (1972:262) om understödsföreningar upphävdes i samband med införandet av försäkringsrörelselagen (2010:2043). Enligt lagen (2010:2044) om införande av försäkringsrörelselagen (2010:2043) fick emellertid befintliga understödsföreningar fortsätta att driva sin verksamhet enligt 1972 års lag till utgången av 2014. Innan övergångsperiodens slut skulle föreningarna antingen ansöka om tillstånd enligt försäkringsrörelselagen eller träda i likvidation. Övergångsperioden för understödsföreningar har därefter förlängts till utgången av 2017 (prop. 2013/14:84). I propositionen föreslås att övergångsperioden för understödsföreningar förlängs ytterligare till utgången av juni 2019, i avvaktan på en ny reglering för tjänstepensionsföretag. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2018. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 3 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:2044) om införande av försäkringsrörelselagen (2010:2043) 4 3 Ärendet och dess beredning 5 4 Förlängd övergångsperiod för understödsföreningar 6 4.1 Bakgrund och gällande rätt 6 4.2 Förlängd övergångsperiod 7 5 Förslagens konsekvenser 11 6 Författningskommentar 11 Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:2044) om införande av försäkringsrörelselagen (2010:2043) 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 september 2017 12 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:2044) om införande av försäkringsrörelselagen (2010:2043). 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:2044) om införande av försäkringsrörelselagen (2010:2043) Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (2010:2044) om införande av försäkringsrörelselagen (2010:2043) ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 7 § En understödsförening som före den 1 april 2011 är registrerad enligt lagen (1972:262) om understödsföreningar får fortsätta att driva verksamheten och ska då omfattas av bestämmelserna i den lagen till utgången av år 2017 eller, om en ansökan om tillstånd enligt 2 kap. försäkringsrörelselagen (2010:2043) då har getts in, till dess att ett beslut med anledning av en sådan ansökan har vunnit laga kraft. Om en ansökan om tillstånd enligt första stycket inte har getts in före utgången av år 2017 eller om den avslås, ska föreningen träda i likvidation. En understödsförening som före den 1 april 2011 är registrerad enligt lagen (1972:262) om understödsföreningar får fortsätta att driva verksamheten och ska då omfattas av bestämmelserna i den lagen till utgången av juni 2019 eller, om en ansökan om tillstånd enligt 2 kap. försäkringsrörelselagen (2010:2043) då har getts in, till dess att ett beslut med anledning av en sådan ansökan har fått laga kraft. Om en ansökan om tillstånd enligt första stycket inte har getts in före utgången av juni 2019 eller om den avslås, ska föreningen träda i likvidation. Likvidationen ska handläggas enligt bestämmelserna i lagen om understödsföreningar. Har sådant förhållande inträffat som påkallar likvidation enligt andra stycket och har inte inom sex veckor därefter i understödsföreningsregistret införts uppgift om att föreningen trätt i likvidation, ska rätten på anmälan av Finansinspektionen och efter föreningens hörande förklara att föreningen ska träda i likvidation. Bestämmelserna i 44 § lagen om understödsföreningar ska tillämpas vid rättens handläggning av en anmälan enligt fjärde stycket. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2018. 3 Ärendet och dess beredning Lagen (1972:262) om understödsföreningar, förkortad UFL, upphävdes i samband med införandet av den nya försäkringsrörelselagen (2010:2043), förkortad FRL. Befintliga understödsföreningar fick emellertid fortsätta att driva sin verksamhet enligt UFL till utgången av 2014 enligt lagen (2010:2044) om införande av försäkringsrörelselagen (2010:2043), i det följande benämnd införandelagen. Innan övergångsperiodens slut skulle föreningarna antingen ansöka om tillstånd enligt FRL eller träda i likvidation. För att möjliggöra nybildning av svenska tjänstepensionsinstitut beslutade regeringen i mars 2013 att en särskild utredare skulle få i uppdrag att lämna förslag till en ny reglering för sådana institut (dir. 2013:32). I uppdraget ingick även att ta fram förslag till övergångs- och ombildningsregler för befintliga institut som kan omfattas av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/41/EG av den 3 juni 2003 om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut (kallat IORP-direktivet) definition av tjänstepensionsinstitut. Vidare skulle utredaren analysera och överväga ett antal frågor rörande genomförandet av kommande ändringar av IORP-direktivet i svensk rätt. Utredningen antog namnet Tjänstepensionsföretagsutredningen. Utredningen överlämnade i augusti 2014 betänkandet En ny reglering för tjänstepensionsföretag (SOU 2014:57). Betänkandet har remitterats och bereds för närvarande i Regeringskansliet. Övergångsperioden för understödsföreningar förlängdes 2014 till utgången av 2017 i avvaktan på en revidering av IORP-direktivet (prop. 2013/14:84, SFS 2014:219). Den 14 december 2016 antog Europaparlamentet och rådet en omarbetning av IORP-direktivet (kallat IORP II-direktivet). I denna proposition behandlas endast frågan om en förlängd övergångsperiod för understödsföreningar. Lagrådet Den ändring som föreslås i införandelagen är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtats. 4 Förlängd övergångsperiod för understödsföreningar 4.1 Bakgrund och gällande rätt För befintliga understödsföreningar gäller UFL. Med en understödsförening avses en förening för inbördes bistånd som, utan affärsmässigt drivande av försäkringsrörelse, meddelar annan personförsäkring än arbetslöshetsförsäkring (1 §). Vidare ska en understödsförening vara sluten på så sätt att den huvudsakligen är avsedd för anställda i visst eller vissa företag, personer tillhörande en viss yrkesgrupp eller medlemmar i sammanslutning med sådan intressegemenskap att en samverkan även för personförsäkring är naturlig. Understödsföreningarna ska vara registrerade hos Finansinspektionen och stå under tillsyn av denna (3 §). Understödsföreningarna brukar indelas med utgångspunkt i vilken form av försäkring som meddelas. Det finns pensionskassor, sjukkassor, begravningskassor samt sjuk- och begravningskassor. Pensionskassorna meddelar i huvudsak pensionsförsäkring och indelas i tjänstepensionskassor och andra pensionskassor. Dagens understödsföreningar meddelar framför allt pensionsförsäkring, men även annan livförsäkring såsom begravningsförsäkring samt sjuk- och olycksfallsförsäkring. Det finns för närvarande 58 föreningar registrerade hos Finansinspektionen, varav 27 står under begränsad tillsyn. I samband med införandet av FRL upphävdes UFL. Enligt införandelagen fick befintliga föreningar emellertid fortsätta att driva verksamheten enligt UFL till utgången av 2014 eller, om en ansökan om tillstånd enligt FRL då hade getts in, till dess att ett beslut med anledning av en sådan ansökan hade vunnit laga kraft (7 § införandelagen). Om en ansökan inte hade getts in före utgången av 2014 eller om den avslogs, skulle föreningen träda i likvidation. I remissbehandlingen inför införandet av FRL gjordes invändningen att svenska tjänstepensionskassor ålades strängare kapitalkrav än tjänstepensionsinstituten i övriga länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). I förarbetena till FRL betonades att tjänstepensionsmarknaden i stort sett var en nationell angelägenhet och att inordningen av tjänstepensionskassorna i FRL medförde fördelar som uppvägde nackdelarna i fråga om konkurrensneutralitet på europeisk nivå. Det framhölls dock att förnyade överväganden skulle göras inom ramen för genomförandet i svensk rätt av Solvens II-direktivet (prop. 2009/10:246 s. 216 f.). Solvens II-utredningen överlämnade i oktober 2011 betänkandet Rörelsereglering för försäkring och tjänstepension (SOU 2011:68). Utredningen föreslår bl.a. en förlängning av övergångsperioden för understödföreningar i avvaktan på en ny lag om tjänstepensionsrörelse. Även Finansdepartementet har i promemorian Förhållandet mellan Solvens II-direktivet och tjänstepensionsdirektivet föreslagit en förlängning av övergångsperioden. Efter förslag i proposition 2013/14:84 Tekniska och affärsmässiga krav för betalningar och autogireringar i euro har övergångsperioden förlängts till utgången av 2017 i avvaktan på en revidering av IORP-direktivet. Vid remissbehandlingen av promemorian Förhållandet mellan Solvens II-direktivet och tjänstepensionsdirektivet uttryckte flera remissinstanser oro över att det inte går att bilda några nya tjänstepensionsinstitut i Sverige sedan UFL upphävdes. Regeringen har därefter gett en särskild utredare i uppdrag att bl.a. ta fram förslag till en ny lagstiftning för tjänstepensionsinstitut med beaktande av IORP II-direktivet (dir. 2013:32). Utredningen antog namnet Tjänstepensionsföretagsutredningen. Utredningen har lämnat slutbetänkandet En ny reglering för tjänstepensionsföretag (SOU 2014:57). Betänkandet har remitterats och för närvarande pågår beredning av detta i Regeringskansliet. Avsikten är att den nya lagstiftningen ska träda i kraft den 13 januari 2019. 4.2 Förlängd övergångsperiod Regeringens förslag: Övergångsperioden för understödsföreningar ska förlängas till utgången av juni 2019. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Svensk Försäkring och Tjänstepensionsförbundet anför att förslaget är nödvändigt för att tjänstepensionskassorna inte ska riskera att tvingas genomgå två resurs- och kostnadskrävande ombildningsförfaranden inom loppet av några få år. Finansinspektionen, Svensk Försäkring, Tjänstepensionsförbundet och Advokatfirman Dahlgren & Partners anser att övergångsperioden behöver förlängas ytterligare. Enligt Svensk Försäkring och Tjänstepensionsförbundet bör utgångspunkten vara att tiden ska sträcka sig lika långt som den övergångsperiod som försäkringsbolagen medges. I nuvarande svensk lagstiftning anges den tiden till den 31 december 2019. Genom IORP II-direktivet ges dock en möjlighet att förlänga tiden till den 31 december 2022, något som de anser bör övervägas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Finansinspektionen föreslår att övergångsperioden förlängs till utgången av 2019. Enligt Svensk Försäkring och Finansinspektionen innebär en alltför kort övergångstid även en risk för anhopning av ombildningsärenden hos Finansinspektionen. De framhåller särskilt att den föreslagna ändringen ger en relativt kort tid för att ansöka om ombildning efter att den nya lagstiftningen om tjänstepensionsverksamhet beräknas träda i kraft. Även de understödsföreningar som ska ombildas till försäkringsföreningar eller avvecklas kommer sannolikt att lämna in sin ansökan mot slutet av övergångsperioden. Finansinspektionen bedömer att det kommer att vara tidskrävande för understödsföreningarna att ombilda eller avveckla verksamheten. En avveckling kan även innebära att rörelsen överlåts till ett försäkringsföretag eller annan understödsförening. Verksamhetsförändringar kräver ofta att stadgarna ändras, vilket i praktiken innebär att det krävs två stämmor (eller fler) för att ändra stadgarna i de flesta understödsföreningar. Myndigheten gör vidare bedömningen att ett antal större försäkringsföretag kommer ansöka om ombildning i samband med att de nya reglerna om tjänstepensionsverksamhet antas träda i kraft. Det innebär enligt inspektionen sammantaget att ett större antal företag kommer att lämna ansökningar eller anmälningar om verksamhetsförändringar under en relativt kort tidsperiod. Finansinspektionen antar att det kommer att kunna bli en belastning för såväl företagen som inspektionen. Om övergångsperioden förlängs till utgången av 2019, finns det däremot enligt myndigheten en möjlighet att ärendena sprids över ett helt år i stället för att koncentreras till våren 2019. Detta menar Finansinspektionen sannolikt skulle underlätta hanteringen för företagen och myndigheten. Vidare skulle det också underlätta för företagen av praktiska skäl att perioden förlängs till ett årsskifte eftersom det är då normalt beståndsöverlåtelser sker, en ny årsredovisningslag ska tillämpas samt uttag av avkastningsskatt sker. Företagen behöver enligt Finansinspektionens uppfattning dessutom tid på sig för att utreda de avtalsrättsliga och skattemässiga konsekvenserna av en ombildning innan stämmobeslut kan ske. Myndigheten föreslår vidare att övergångsbestämmelsen kompletteras med grundläggande bestämmelser om ombildning till ideella föreningar för mindre understödsföreningar med huvudsakligen social eller historisk verksamhet. Tjänstepensionsförbundet påpekar att alla väsentliga förutsättningar behöver vara kända för tjänstepensionskassorna innan de kan fatta beslut om nödvändiga ändringar i stadgarna och andra förberedelser inför en ansökan om ombildning görs. Om tillgänglig tid för såväl ansökan om tillämpning som implementering av den nya regleringen är för kort riskerar kostnaderna enligt förbundets uppfattning att bli högre än nödvändigt. I och med att tjänstepensionskassorna inte är vinstdrivande kommer ökade kostnader i slutänden att sänka nivån på pensionsförmånerna. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att det saknas skäl för att förlänga övergångsperioden för de understödsföreningar som inte är tjänstepensionskassor. Fakultetsnämnden anser att promemorian saknar en konsekvensanalys beträffande kunderna i de existerande understödsföreningarna i förhållande till riskerna av att ytterligare en period tillhöra understödsföreningar som inte träffas av skyddsreglerna i FRL. Om en konsekvensanalys visar att det kan finnas nackdelar eller särskilda risker för kunderna i företag som inte träffas av den försäkringsrörelserättsliga regleringen, bör förslaget enligt fakultetsnämnden kombineras med ett uppdrag till Finansinspektionen att särskilt bevaka understödsföreningarna i sådana avseenden under övergångsperioden. Advokatfirman Dahlgren & Partners betonar särskilt vikten av att det tas fram anpassade regler i förhållande till de understödsföreningar som inte är tjänstepensionskassor. Skälen för regeringens förslag Behovet av en ny nationell reglering för tjänstepensionsinstitut För närvarande är det inte möjligt att bilda några nya svenska tjänstepensionsinstitut i annan form än som pensionsstiftelse. Enligt regeringens mening är detta otillfredsställande. Det är därför angeläget att en sådan möjlighet införs. Inrättandet av en ny nationell reglering för tjänstepensionsinstitut kräver emellertid noggranna överväganden. Regeringen gav därför en särskild utredare i uppdrag att analysera och överväga vilka krav som ska ställas på svenska institut för att de ska omfattas av IORP-direktivet (se avsnitt 3). Utredaren har även lämnat förslag till övergångs- och ombildningsregler för befintliga institut. Förslagen har remissbehandlats och bereds för närvarande i Regeringskansliet. Inom ramen för arbetet med att ta fram underlag inför förslag till en lagstiftning för tjänstepensionsföretag - som avses remitteras under hösten 2017 - har regeringen i januari 2017 beslutat att ge Finansinspektionen i uppdrag att analysera och lämna förslag till en kapitalkravsreglering för tjänstepensionsföretag (dnr Fi2017/01298/FPM). I uppdraget ingår även att kartlägga och beskriva förekomsten av olika former av uttaxeringsrätt i befintliga bolagsordningar och stadgar samt garantier från arbetsgivaren. Vidare omfattar uppdraget att kartlägga möjligheterna för nuvarande försäkringsföretag med tjänstepensionsverksamhet och tjänstepensionskassor att justera sina framtida åtaganden. Finansinspektionen ska redovisa uppdraget för regeringen senast den 1 september 2017. Övergångsperiodens omfattning och längd I avvaktan på en ny reglering för tjänstepensionsföretag bör övergångsperioden för understödsföreningar förlängas ytterligare en tid för att befintliga tjänstepensionskassor ska kunna fortsätta att driva verksamheten enligt UFL i avvaktan på den nya regleringen för tjänstepensionsföretag. Utan förlängning skulle, som Svensk Försäkring och Tjänstepensionsförbundet påpekar, sådana kassor riskera behöva genomgå två ombildningar och därigenom även byta grundläggande reglering två gånger. Först skulle kassorna vara tvungna att ombildas under 2017 från understödsförening enligt UFL till försäkringsförening enligt FRL för att sedan ombildas till tjänstepensionsföretag i samband med införandet av den nya regleringen för tjänstepensionsföretag (om det alternativet väljs). Ett sådant ombildningsförfarande skulle medföra betydande olägenheter för föreningarna och deras medlemmar. Detta kan i huvudsak på motsvarande sätt komma att göra sig gällande i förhållande till understödsföreningar som inte är tjänstepensionskassor. Sådana understödsföreningar skulle vara tvungna att ombildas under 2017 från understödsförening enligt UFL till försäkringsförening enligt FRL, för att sedan kunna bli föremål för ombildning i samband med införandet av en eventuell alternativ reglering (se nedan i avsnittet om alternativ reglering för understödsföreningar som inte är tjänstepensionskassor). I motsats till Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser regeringen således att det finns skäl för att den förlängda övergångsperioden även ska gälla understödsföreningar som inte är tjänstepensionskassor. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet efterfrågar vidare en konsekvensanalys beträffande riskerna för kunder av att ytterligare en period tillhöra understödsföreningar som inte träffas av skyddsreglerna i FRL. UFL är visserligen ålderdomlig, men de eventuella nackdelar som en fortsatt tillämpning av den lagen kan medföra får anses acceptabla med hänsyn till att förlängningen bör kunna begränsas till en relativt kort tid. Det kan vidare konstateras att understödsföreningar redan i dag står under Finansinspektionens tillsyn. Regeringen anser inte att den förlängning som det nu är fråga om föranleder något särskilt tillsynsuppdrag i det avseendet. Finansinspektionen, Svensk Försäkring, Tjänstepensionsförbundet och Advokatfirman Dahlgren & Partners anför att den föreslagna övergångsperioden behöver förlängas. För tjänstepensionskassornas del kan det emellertid konstateras att IORP II-direktivet ska införlivas med nationell rätt senast den 13 januari 2019. Avsikten är att direktivet ska genomföras i svensk rätt genom en ny reglering för tjänstepensionsföretag och målsättningen är att denna ska träda i kraft senast vid nämnda tidpunkt. Mot bakgrund av de krav på genomförande i tidshänseende som ställs upp i direktivet saknas således, trots de argument och omständigheter som remissinstanserna framför, förutsättningar för en övergångsperiod i enlighet med det som Finansinspektionen, Svensk Försäkring och Tjänstepensionsförbundet föreslår. Sådana understödsföreningar som omfattas av tillämpningsområdet för den nya lagen om tjänstepensionsföretag bör emellertid så långt som det är möjligt ges tid att förbereda en ansökan om ombildning till tjänstepensionsföretag. Enligt regeringens bedömning får en förlängning t.o.m. den 30 juni 2019 anses som väl avvägd. Om det senare skulle visa sig att lagstiftningsärendet om en ny reglering av tjänstepensionsföretag försenas kan det inte uteslutas att det behöver göras nya överväganden i förhållande till övergångsperiodens längd. Detta gäller även i förhållande till understödsföreningar som inte är tjänstepensionskassor. Vidare kan det noteras att understödsföreningar som avser att fortsätta sin verksamhet efter den 30 juni 2019, och som strax innan den tidpunkten ger in en ansökan om tillstånd enligt FRL, i praktiken medges en övergångsperiod som sträcker sig längre än den 30 juni 2019. Verksamheten får nämligen enligt förslaget i denna proposition i sådant fall fortsätta enligt reglerna i UFL tills dess ett beslut i tillståndsfrågan fått laga kraft. Det sistnämnda förhållandet torde till viss del mildra de olägenheter som kan uppkomma för vissa understödsföreningar i händelse av en sådan anhopning av ombildningsärenden hos Finansinspektionen som inspektionen och Svensk Försäkring påtalar. Det kan vidare noteras att det finns en viss risk för snedvridning mellan sådana tjänstepensionskassor som väljer att ombilda sig omgående och sådana som avvaktar en ombildning intill övergångsperiodens utgång. Det får emellertid anses troligt att flertalet av föreningarna kommer att utnyttja den förlängda övergångsperioden. Regeringen anser att nackdelarna som en sådan snedvridning kan orsaka får anses acceptabla med hänsyn till övergångsperiodens längd. Avslutningsvis bör uppmärksammas att en långsiktig bedömning av behovet av övergångsregler och dess utformning för befintliga tjänstepensionsinstitut kommer att göras i samband med genomförandet i svensk rätt av IORP II-direktivet. Alternativ reglering för understödsföreningar som inte är tjänstepensionskassor Det kan noteras att förslaget i denna proposition ger alla understödsföreningar, inte bara tjänstepensionskassor, möjlighet att tillämpa de upphävda bestämmelserna i UFL t.o.m. den 30 juni 2019. De understödsföreningar som inte driver tjänstepensionsverksamhet är emellertid inte direkt berörda av den kommande lagstiftningen om tjänstepensionsinstitut. Dessa understödsföreningar påverkas dock inte negativt av förslaget utan ges endast en möjlighet att fortsätta tillämpa de upphävda bestämmelserna ytterligare en tid. Liksom Finansinspektionen och Advokatfirman Dahlgren & Partners anser regeringen att det kan finnas anledning att överväga en alternativ reglering i framtiden för sådana föreningar. Sådana förslag får dock behandlas i ett annat sammanhang än detta lagstiftningsärende. 5 Förslagens konsekvenser Förslaget om förlängd övergångsperiod för understödsföreningar innebär att tjänstepensionskassorna, liksom övriga befintliga understödsföreningar, får tillämpa UFL t.o.m. den 30 juni 2019. Förslaget möjliggör för tjänstepensionskassorna att tillämpa regler som baseras på IORP I-direktivet i avvaktan på den nya lagstiftningen för tjänstepensionsföretag. Även övriga understödsföreningar får möjlighet att tillämpa UFL under ytterligare en tid. Eventuella kostnader för Finansinspektionen med anledning av en förlängd övergångsperiod ska tas inom befintlig budgetram. Förslaget bedöms inte i övrigt medföra några kostnader för det allmänna. 6 Författningskommentar Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:2044) om införande av försäkringsrörelselagen (2010:2043) 7 § Paragrafen innehåller övergångsbestämmelser för understödsföreningar. Ändringen i första stycket innebär att understödsföreningarna ges möjlighet att fortsätta driva sin verksamhet enligt den upphävda lagen om understödsföreningar t.o.m. den 30 juni 2019. Detta innebär att föreningarna får ytterligare en tid på sig att ta ställning till om de ska ansöka om tillstånd enligt försäkringsrörelselagen och i övrigt inrätta sig efter denna. Ändringen i andra stycket är en följdändring som föranleds av att övergångsperioden i första stycket förlängs till utgången av juni 2019. Det innebär att om en ansökan om tillstånd enligt försäkringsrörelselagen inte har getts in inom den förlängda övergångsperioden eller om den avslås, ska föreningen träda i likvidation. Övervägandena finns i avsnitt 4.2. Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 september 2017 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Y Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Regnér, Andersson, Hellmark Knutsson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Linde, Skog, Ekström Föredragande: statsrådet Bolund Regeringen beslutar proposition Förlängd övergångsperiod för understödsföreningar