Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2017/18:37 Riksrevisionens rapport om regeringens medelfristiga makroprognoser Skr. 2017/18:37 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 2 november 2017 Stefan Löfven Karolina Skog (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen redovisat i rapporten Regeringens medelfristiga makroprognoser (RiR 2017:11). I rapporten anför Riksrevisionen bl.a. att regeringens medelfristiga prognoser för vissa delar av BNP, som utgör underlag för beräkningen av skatteintäkterna, såsom hushållens konsumtion, i många fall har varit överskattade, medan prognoserna för den offentliga konsumtionen, i synnerhet den statliga konsumtionen, varit underskattade. Myndigheten rekommenderar mot denna bakgrund att regeringen överväger att förändra metoden för hur BNP beräknas i de medelfristiga prognoserna i en riktning så att prognosmetoden, i högre utsträckning än i dag, är förenlig med antagandet om oförändrade regler. Riksrevisionen rekommenderar vidare regeringen att utreda orsakerna till varför den statliga konsumtionen så tydligt underskattats och att vid behov förändra metoden för hur denna beräknas. Regeringen konstaterar att Riksrevisionen inte har några invändningar mot att regeringen har som prognosprincip att göra den mest sannolika prognosen, givet oförändrade regler. Myndighetens rekommendation att regeringen bör överväga att förändra metoden för beräkningen av BNP i de medelfristiga prognoserna skulle innebära ett avsteg från denna princip. Inom Regeringskansliet pågår vidare ett kontinuerligt arbete för att förbättra de prognos- och beräkningsmetoder som används, vilket även omfattar prognoserna för den statliga konsumtionen. Regeringen avser mot denna bakgrund inte vidta några särskilda åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapport. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser 3 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser 4 Bilaga Regeringens medelfristiga makroprognoser (RiR 2017:11) 7 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 2 november 2017 59 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat regeringens medelfristiga makroprognoser. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Regeringens medelfristiga prognoser (RiR 2017:11), se bilaga. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 8 maj 2017. 2 Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser I rapporten konstaterar Riksrevisionen att regeringens makroprognoser tas fram med utgångspunkt i gällande och föreslagna regler, och att dessa utgår ifrån att reglerna i övrigt inte ändras. Med denna förutsättning anser myndigheten att regeringens makroprognoser inte i alla avseenden kan anses ha som syfte att generera den mest väntevärdesriktiga prognosen, dvs. den prognos som har minsta möjliga fel i förhållande till utfallet. Riksrevisionen anser att regeringen har en tendens att överskatta BNP i sina medelfristiga prognoser. Prognoserna för hushållens konsumtion har enligt myndigheten varit tydligt överskattade, medan prognoserna för den statliga konsumtionen varit underskattade. Riksrevisionen konstaterar att det beräkningsantagande om oförändrade regler som regeringen tillämpar indirekt kan förklara delar av dessa systematiska avvikelser. I ett räkneexempel visar vidare myndigheten att över- och underskattningar i de medelfristiga makroprognoserna har stor betydelse för prognoserna för utvecklingen av den offentliga sektorns finansiella sparande. Riksrevisionen rekommenderar mot denna bakgrund att regeringen överväger att förändra metoden för hur BNP prognostiseras i de medelfristiga prognoserna i en riktning så att prognosmetoden, i högre utsträckning än i dag, är förenlig med antagandet om oförändrade regler. En förändring av metoden i denna riktning skulle enligt myndigheten medföra mindre överskattningar av den offentliga sektorns inkomster, och därmed mer väntevärdesriktiga prognoser av det finansiella sparandet. Riksrevisionen rekommenderar vidare regeringen att utreda orsakerna till varför den statliga konsumtionen så tydligt underskattats i regeringens prognoser och att vid behov förändra metoden för hur denna beräknas. Den del av avvikelsen som beror på antagandet om oförändrade regler bör dock enligt Riksrevisionen inte föranleda någon korrigering. 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser Regeringens prognoser baseras på en princip om att endast gällande och föreslagna regler ska beaktas. Som Riksrevisionen konstaterat är inte syftet med sådana prognoser att de ska vara väntevärdesriktiga. Ambitionen är i stället att göra den mest sannolika prognosen, utifrån utgångspunkterna att reglerna inte ändras. Regeringen noterar att Riksrevisionen inte har något att invända mot att denna princip används. En konsekvens av att principen om oförändrade regler tillämpas är att utvecklingen av den offentliga konsumtionen i normalfallet underskattas. Regeringen antar i sina prognoser att övriga aktörer i ekonomin, exempelvis hushåll, företag och Riksbanken, anpassar sina förväntningar till en sådan utveckling. För att motverka den negativa efterfrågeimpuls som den relativt svaga utvecklingen av den offentliga konsumtionen för med sig förväntas bl.a. penningpolitiken bli mer expansiv. En konsekvens av detta är en förväntad överskattning av hushållskonsumtionens, de fasta bruttoinvesteringarnas och i viss mån exportens utveckling. Regeringen anser att denna prognosmetodik är förenlig med principen om oförändrade regler. Prognosens olika delar baseras på samma antagande och prognosen blir därmed internt konsistent, vilket inte hade varit fallet om ekonomins aktörer antogs basera sina beslut på en annan finanspolitik. En underskattning av den offentliga konsumtionen, och en överskattning av viktiga skattebaser, leder normalt till att finanspolitiken i prognosen blir mer åtstramande än vad som faktiskt kan förväntas. I regeringens prognoser antas inte denna stabiliseringspolitiska inriktning få några långsiktiga konsekvenser för ekonomins funktionssätt. Väntevärdesriktiga prognoser och prognoser med oförändrade regler leder i detta avseende därmed till samma långsiktiga utveckling för BNP. Riksrevisionen noterar i sin rapport en tendens till att regeringen i sina medelfristiga prognoser överskattat BNP-utvecklingen för 2007-2017. Detta är en ganska kort utvärderingsperiod, som till stor del präglas av en extrem konjunkturnedgång under finanskrisen. Det bör också i sammanhanget framhållas att Finanspolitiska rådet i sin rapport Svensk finanspolitik från 2017 gjort en utvärdering av regeringens BNP-prognoser för samma utvärderingsperiod och med samma prognoshorisont som Riksrevisionen använt i sin rapport. Rådet konstaterar också att regeringen i genomsnitt har överskattat BNP-tillväxten. Överskattningen är dock enligt rådet inte statistiskt säkerställd. Ytterligare en omständighet som bör beaktas i samband med denna typ av analyser är att tillämpningen av principen om oförändrade regler får till följd att det blir svårare att avgöra om prognoserna har omotiverade över- eller underskattningar. När det gäller Riksrevisionens rekommendation att regeringen bör ha som prognosprincip att låta antagandet om oförändrad politik begränsa utvecklingen av BNP på en övergripande nivå i de medelfristiga prognoserna kan konstateras att detta skulle kunna åstadkommas genom att väntevärdesriktiga prognoser gjordes för exempelvis hushållskonsumtionen och de fasta bruttoinvesteringarna, men inte för den offentliga konsumtionen. Detta skulle dock få till följd att regeringens prognoser inte gav den mest sannolika bilden givet oförändrade regler. Det skulle också innebära att BNP-gapet i prognosen inte gick mot noll på längre sikt, utan blev negativt, vilket skulle försvåra kommunikationen om och tolkningen av prognosen. Regeringen kommer därför inte att följa den aktuella rekommendationen från Riksrevisionen. Prognosavvikelser för den statliga konsumtionen på medellång sikt kan bero på tillkommande politik, bristfälliga utgiftsprognoser eller brister i den metod genom vilken statens budgetutgifter omvandlas till den statliga konsumtionen enligt nationalräkenskaperna. Värt att notera i sammanhanget är att det bara är tillkommande politik och bristfälliga utgiftsprognoser som har betydelse för det finansiella sparandet. En bristfällig omvandling påverkar enbart fördelningen mellan utgiftsposter i budgeten och alltså inte storleken på det sammanlagda sparandet. Regeringen följer vidare regelbundet upp statens budgetutgifter i budgetpropositionen och i årsredovisningen för staten. Därutöver pågår ett kontinuerligt arbete i Regeringskansliet för att förbättra de prognos- och beräkningsmetoder som tillämpas. Detta arbete omfattar även fördelningen mellan andra utgiftsposter och den statliga konsumtionen. Regeringen avser mot denna bakgrund inte att vidta några särskilda åtgärder med anledning av Riksrevisionens rekommendation att regeringen bör utreda orsakerna till varför den statliga konsumtionen underskattats och vid behov förändra metoden för hur denna post beräknas. Med detta anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 2 november 2017 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Bucht, Hultqvist, Hellmark Knutsson, Damberg, Bah Kuhnke, Eriksson, Linde, Skog, Fritzon Föredragande: statsrådet Skog Regeringen beslutar skrivelse 2017/18:37 Riksrevisionens rapport om regeringens medelfristiga makroprognoser