Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2018/19:15 Riksrevisionens rapport om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna Skr. 2018/19:15 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 23 november 2018 Stefan Löfven Margot Wallström (Utrikesdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksameten vid utlandsmyndigheterna. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna (RiR 2018:13). I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och vilka åtgärder som vidtagits eller planeras med anledning av Riksrevisionens förbättringsförslag i granskningsrapporten. Överlag delar regeringen Riksrevisionens slutsatser och Utrikesdepartementet har med anledning av granskningsrapporten initierat ett skyndsamt arbete för att säkerställa att skyddet mot oegentligheter omedelbart stärks. Riksrevisionens övergripande analys är att den kontinuerliga översynen behöver systematiseras för att omhänderta nya och befintliga typer av oegentligheter på ett adekvat vis, samt att berörda aktörers ansvar och gränssnitt behöver tydliggöras. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3 2.1 Utgångspunkter för Riksrevisionens granskning 3 2.2 Hantera risker för oegentligheter 4 2.3 Förebygga oegentligheter 4 2.4 Upptäcka oegentligheter 5 2.5 Hantera anmälda oegentligheter 5 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 6 3.1 Inledning 6 3.2 Regeringens bedömning och åtgärder - Hantera risker för oegentligheter 7 3.3 Regeringens bedömning och åtgärder - Förebygga oegentligheter 7 3.4 Regeringens bedömning och åtgärder - Upptäcka oegentligheter 8 3.5 Regeringens bedömning och åtgärder - Hantera anmälda oegentligheter 9 Bilaga 1 Skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna (RiR 2018:13) 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 november 2018 91 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna (RiR 2018:13), se bilaga. Riksdagen överlämnade granskningsrapporten till regeringen den 25 maj 2018. En skrivelse från regeringen med anledning av en granskningsrapport från Riksrevisionen ska lämnas till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen har tagit emot rapporten, med bortseende från juli och augusti. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 2.1 Utgångspunkter för Riksrevisionens granskning Av Sveriges omkring 100 utlandsmyndigheter (ambassader och konsulat) har cirka 60 migrationsverksamhet och handlägger ansökningar om visering och/eller uppehållstillstånd i Sverige. Eftersom både viseringar och uppehållstillstånd har ett stort värde finns det en risk att utlandsmyndigheterna till exempel utsätts för påtryckningar från sökande som vill få gynnande beslut eller snabbare handläggning. Riksrevisionen konstaterar att oegentligheter riskerar att skada förtroendet för såväl utlandsmyndigheterna som den statliga förvaltningen i stort. Därför är det viktigt att utlandsmyndigheterna har ett betryggande skydd mot oegentligheter. Mot bakgrund av detta har Riksrevisionen granskat om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna bör stärkas. Granskningen har utgått från frågor som gäller om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna är ändamålsenligt när det gäller att 1. hantera risker för oegentligheter, 2. förebygga oegentligheter, 3. upptäcka oegentligheter, och 4. hantera anmälda fall av oegentligheter. Riksrevisionen konstaterar att Utrikesdepartementet har genomfört flera åtgärder för att stärka skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna under det senaste året. Riksrevisionen bedömer dock att skyddet i flera delar är för svagt och bör stärkas. Det gäller särskilt kontrollrutiner i handläggningen av migrationsärenden, efterhandskontroller av migrationsverksamheten och utredningar av påstådda oegentligheter. Vidare konstaterar Riksrevisionen att anmälda och påstådda oegentligheter vid utlandsmyndigheterna har ökat kontinuerligt mellan 2014 och 2017. Riksrevisionen har dock inte kunnat granska hur många av dessa anmälningar som var faktiska oegentligheter, men konstaterar att flera fall av oegentligheter har inträffat vid utlandsmyndigheterna. En annan av Riksrevisionens slutsatser är att ansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna är otydligt uppdelat mellan utlandsmyndigheterna, Utrikesdepartementet och Migrationsverket. Detta menar Riksrevisionen leder till särskilda utmaningar i att säkra ett betryggande och gemensamt skydd mot oegentligheter vid utlandsmyndigheterna. 2.2 Hantera risker för oegentligheter Utlandsmyndigheterna fick under 2017 i uppdrag av Utrikesdepartementet att genomföra riskanalyser inom migrationsverksamheten. Bakgrunden till riskanalyserna var bland annat den stora ökningen av antalet migrationsärenden som lett till fler risker inom denna verksamhet. Riksrevisionen menar att riskanalyserna på sikt kan stärka hanteringen av risker inom migrationsverksamheten. Eftersom riskanalyserna har införts nyligen, har Riksrevisionen dock inte kunnat bedöma hur väl dessa fungerat. Samtidigt konstaterar Riksrevisionen att riskanalyserna inom det ekonomiadministrativa området ännu inte är ett effektivt verktyg. Riksrevisionen menar att Utrikesdepartementet behöver ge utlandsmyndigheterna ytterligare stöd i deras arbete med riskanalyser samt att Utrikesdepartementet mer systematiskt bör följa upp riskanalyserna för att kunna ge detta stöd. Rekommendation: - Utrikesdepartementet bör följa upp utlandsmyndigheternas riskanalyser inom migrationsverksamheten. 2.3 Förebygga oegentligheter Riksrevisionen menar att de riktlinjer, utbildningar och kontrollrutiner som finns vad avser oegentligheter i flera delar är tillfredställande, men att de inom några väsentliga områden behöver förbättras. Bland annat bör det bli tydligare vem som ansvarar för att hålla utbildningar för den lokalanställda personalen vid utlandsmyndigheterna. Vidare behöver utlandsmyndigheterna stöd att införa kontrollrutiner, då många har begränsade personalresurser samt återkommande rotation på utsänd personal. Riksrevisionen konstaterar även att de flesta utlandsmyndigheter har egna system för bokning av intervjutider och att detta innebär en risk för oegentligheter. Rekommendationer: - Utrikesdepartementet och utlandsmyndigheterna bör säkerställa att den lokalanställda personalen systematiskt ges utbildning om oegentligheter. - Utrikesdepartementet bör stödja utlandsmyndigheterna i att införa kontrollrutiner. - Migrationsverket bör intensifiera arbetet med att ta fram ett gemensamt tidsbokningssystem för utlandsmyndigheterna. 2.4 Upptäcka oegentligheter Riksrevisionens samlade bedömning är att arbetet med att upptäcka oegentligheter vid utlandsmyndigheterna bör stärkas väsentligt och att det är viktigt att det finns resurser för detta. Bland annat anser Riksrevisionen att utlandsmyndigheterna bör ges stöd i hur löpande kontroller av deras migrationsverksamhet kan genomföras. Riksrevisionen konstaterar även att utlandsmyndigheternas migrationsverksamhet sällan är föremål för efterhandskontroller, till skillnad från andra verksamheter vid utlandsmyndigheterna. Vidare bedömer Riksrevisionen att Utrikesdepartementets och Migrationsverkets inspektioner inte sker på ett enhetligt sätt samt att det finns en tendens att utlandsmyndigheter med migrationsverksamhet inspekteras relativt sällan. Enligt Riksrevisionen är det olämpligt att Regeringskansliets internrevision och Utrikesdepartementets inspektörer samordnar sina besök vid utlandsmyndigheterna. Skälet till detta är dels att samordningsvinsterna kan ifrågasättas, dels att Internrevisionen har till uppgift att oberoende granska all verksamhet inom Regeringskansliet, inklusive Utrikesdepartementets inspektörer. Vid en samordning, menar Riksrevisionen, kan såväl internrevisionens oberoende som uppfattningen om oberoendet påverkas. Riksrevisionen menar att begränsade resurser vid utlandsmyndigheterna gör att tillsynen av tjänsteleverantörer riskerar att bli ytlig. Riksrevisionen konstaterar även att uppföljningen av handläggningsstatistiken om migrationsärenden hittills har varit begränsad. Vidare påpekar Riksrevisionen att rapporteringsvägar för anmälan av oenhetligheter finns både på regeringens interna och externa webbplatser, men saknas på utlandsmyndigheternas webbplatser. Rekommendationer: - Utrikesdepartementet bör stödja utlandsmyndigheterna i att införa löpande kontroller. - Utrikesdepartementet bör se över urvalsprincipen för vilka utlandsmyndigheter som inspekteras och säkerställa att inspektionerna genomförs på ett enhetligt och ändamålsenligt sätt. - Regeringskansliet bör säkerställa att internrevisionen genomför fristående revisionsbesök vid utlandsmyndigheterna. - Utrikesdepartementet bör se över tillsynen av VFS Global för att säkerställa att den genomförs på ett ändamålsenligt sätt. - Utlandsmyndigheterna bör se till att information om rapporteringsväg för anmälan av oegentligheter finns på deras webbplatser. 2.5 Hantera anmälda oegentligheter Riksrevisionens samlade bedömning är att rutinen för anmälningar om påstådda oegentligheter vid utlandsmyndigheterna brister i flera väsentliga delar och därför behöver förbättras. Vidare bedömer Riksrevisionen att lärdomar dras av inträffade fall av oegentligheter, men att öppenheten kring fallen med fördel kan öka. Riksrevisionen menar att den nuvarande ordningen, där en berörd utlandsmyndighet utreder en anmäld oegentlighet medan Utrikesdepartementet koordinerar utredningen, är olämplig. Riksrevisionen konstaterar att det innebär att utlandsmyndigheterna utreder sig själva, vilket innebär en risk att utredningarna inte genomförs på ett oberoende och rättssäkert sätt. Vidare påpekar Riksrevisionen att Utrikesdepartementets rutin för utredning av oegentligheter saknar vissa centrala delar, bland annat hur dokumentation och sekretess ska hanteras. Riksrevisionen anser även att ansvarsuppdelningen mellan Utrikesdepartementet och Migrationsverkets tillsynsfunktion är otydlig i de utredningar där Migrationsverket deltar. Rekommendationer: - Utrikesdepartementet bör utreda hur rutinen för hantering av anmälda oegentlighetsfall vid utlandsmyndigheter kan förbättras för att säkerställa oberoende utredningar och en tydlig ansvarsfördelning. - Utrikesdepartementet bör överväga att på ett mer systematiskt sätt informera både internt och externt om vilka oegentligheter som inträffat inom utrikesförvaltningen. 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3.1 Inledning Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna och tar dessa frågor på största allvar. Utrikesdepartementet har, som Riksrevisionen konstaterar, under de senaste åren vidtagit flera förebyggande och kontrollerande åtgärder som stärka skyddet mot oegentligheter. Det har införts interna regelverk i form av riktlinjer och vägledningar i syfte att förhindra oegentligheter. De etiska riktlinjerna vid utlandstjänstgöring har uppdaterats. Dessutom har utbildningspassen haft ökat fokus på oegentligheter. Det har också införts krav på att det ska finnas riskanalyser på utlandsmyndigheterna. Vidare finns det, som Riksrevisionen konstaterar, ett fungerande system för rapportering av oegentligheter via regeringens webbplattformar. Skyddet mot oegentligheter fungerar överlag väl, men ett ökat antal migrationsärenden och fler variationer av oegentligheter, gör att utrikesförvaltningen kontinuerligt ser över och ytterligare stärker sina rutiner. Arbetet för att göra detta hade intensifierats redan innan Riksrevisionens rapport och en rad förändringar är redan genomförda. Regeringen delar Riksrevisionens slutsats att ansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna i viss utsträckning saknar tydliga gränssnitt mellan utlandsmyndigheterna, Utrikesdepartementet och Migrationsverket. Det bidrar till utmaningarna i att säkra ett betryggande och gemensamt skydd mot oegentligheter vid utlandsmyndigheterna. Utmaningar kopplade till ansvarsfördelningen illustreras i betänkandet Migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna (SOU 2017:4). Regeringen arbetar med att omhänderta utredningens slutsatser. 3.2 Regeringens bedömning och åtgärder - Hantera risker för oegentligheter Regeringen instämmer i att utlandsmyndigheternas riskanalyser bör följas upp och det arbetet hade redan inletts. I syfte att utveckla metodstödet har Utrikesdepartementet följt upp ett urval av de riskanalyser som utlandsmyndigheterna genomförde våren 2018. Metodstödet har resulterat i ett förtydligande kring planering och utformning av riskanalyser kopplade till migration, vilket har inkluderats i en reviderad vägledning för utlandsmyndigheternas migrationshantering. Utrikesdepartementet har påbörjat ett arbete med att systematiskt följa upp samtliga utlandsmyndigheters riskanalyser i sak, inom såväl migration som ekonomiadministration. Syftet med uppföljningen är att analysera de risker och kvalitetssäkra de åtgärder som utlandsmyndigheterna har identifierat. Utrikesdepartementet ges därigenom möjlighet att strategiskt stötta utlandsmyndigheterna i det förbyggande arbetet mot oegentligheter på ett ändamålsenligt sätt. 3.3 Regeringens bedömning och åtgärder - Förebygga oegentligheter Regeringen instämmer i rekommendationen att den lokalanställda personalen systematiskt ska ges utbildning om oegentligheter. Utrikesdepartementet sedan några år tillbaka framgångsrikt stärkt utbildningsinsatserna inom området oegentligheter, såväl för utsänd som lokalt anställd personal. Antikorruption och beivrande av oegentligheter ingår även i utbildningarna för lokalanställd personal inom utrikesförvaltningen, inklusive en e-utbildning om antikorruption. Regeringen gör bedömningen att då utlandsmyndigheterna styrs av en myndighetschef är det myndighetschefen som bör ha det primära ansvaret för att den lokalanställda personalen ges adekvat utbildning och kompetensutveckling. Regeringen anser att stödet till myndighetschefen bör utvecklas i detta hänseende. Som ett led i detta har redan fyra utbildningstillfällen under våren, i form av videokonferenser, riktats till den lokalt anställda personalen på utlandsmyndigheter som arbetar med migrationsfrågor. Utbildningen har behandlat tjänstemannarollen, inklusive värdegrund, god förvaltningskultur, etiska riktlinjer och hantering av oegentligheter. Utbildningen var uppskattad av deltagarna och genomfördes i samarbete mellan Utrikesdepartementet och Migrationsverket. Ytterligare sju utbildningstillfällen kommer att genomföras under hösten 2018 och våren 2019. Detta innebär att alla berörda utlandsmyndigheter med migrationsverksamhet senast vid halvårsskiftet 2019 kommer att ha fått del av utbildningen. Avsikten är sedan att utbildningen med regelbundenhet ska erbjudas utlandsmyndigheterna, i första hand med inriktning på nyanställd personal, men även som repetitionsutbildning. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att kontrollrutiner behöver utvecklas. Därför kommer Utrikesdepartementet att utifrån utlandsmyndigheternas riskanalyser utarbeta kontrollrutiner som utlandsmyndigheterna sedan kan tillämpa i syfte att förbygga oegentligheter. För att säkerställa tydligare styrning och stöd till utlandsmyndigheterna inom detta område har Utrikesdepartementet under 18 månader förstärkt med två ytterligare resurser. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning av behovet av ett gemensamt tidsbokningssystem vid utlandsmyndigheterna i syfte att minska risken för oegentligheter. Enligt information som Regeringskansliet tagit emot avser Migrationsverket att vidareutveckla sitt webbaserade bokningssystem och anpassa det till utlandsmyndigheternas verksamhet. 3.4 Regeringens bedömning och åtgärder - Upptäcka oegentligheter Regeringen delar Riksrevisionens rekommendation att stödja utlandsmyndigheterna i att införa löpande kontroller inom migrationsverksamheten. Rutiner för löpande kontroll och uppföljning har vidareutvecklats och förtydligats i skriftlig vägledning samt i den löpande dialog Utrikesdepartementet och utlandsmyndigheterna har med Migrationsverket, i Migrationsverkets roll som ansvarig förvaltningsmyndighet. Regeringen bedömer att regelbundna och systematiska inspektioner är viktiga som kontrollåtgärder, men även som en del i utvecklingen av såväl arbetsformer som underlag för utveckling av relevanta styrdokument. Såsom Riksrevisionen noterar har en diskussion inom Utrikesdepartementet förts avseende en revidering av den föreskrift som styr inspektörernas arbete. Denna diskussion har resulterat i ett beslut om reviderad föreskrift. Föreskriften anger nu tydligt att prioritet även ska ges till inspektioner av utlandsmyndigheter som verkar i en riskmiljö, vilket tidigare inte var utskrivet i föreskriften. När det gäller lämpligheten i att Regeringskansliets internrevision och Utrikesdepartementets inspektörer genomför samordnade inspektioner vid utlandsmyndigheterna bör det avgöras av Regeringskansliets internrevision inför respektive revisionsbesök. Det är viktigt att säkerställa en oberoende granskning i varje enskilt fall. Internrevisionen avser att inför varje revisionsbesök även fortsättningsvis säkerställa att den medarbetare som samordnar sina revisionsbesök med Utrikesdepartementets inspektörer inte har deltagit i eller kommer att vara delaktig i en eventuell granskning av Utrikesdepartementets inspektörsverksamhet. Riksrevisionen gör iakttagelsen att tillsynen av den externa tjänsteleverantören VFS Global, vars uppgift är att ta emot och registrera en viseringsansökan innan den skickas till en utlandsmyndighet för beslut, riskerar att bli ytlig till följd av utlandsmyndigheternas begränsade personalresurser. Regeringen kan konstatera att grunden i tillsynen av tjänsteleverantörens verksamhet är utlandsmyndighetens löpande uppföljning och återkoppling. Utrikesdepartementet har beaktat rekommendationen att se över tillsynen av VFS Global och reviderat vägledningen för tillsyn av verksamhet hos extern tjänsteleverantör, vilken innehåller konkreta checklistor för utlandsmyndighetens åtgärder i tillsynsarbetet och för inspektionerna på plats i VFS Globals lokaler. Detta har till syfte att underlätta för utlandsmyndigheterna. Inriktningen är att varje ansökningscenter ska inspekteras minst en gång per år. Utöver det ska en prioritering av ytterligare tillsyn av enskilda ansökningscenter ske utifrån en riskbedömning. Utrikesdepartementet har även förtydligat vikten av det nordiska samarbetet vid genomförandet och uppföljningen av inspektioner av VFS Global. Rapporteringsväg för anmälan av oegentligheter, motsvarande den på regeringens och Regeringskansliets interna och externa webbplatser, läggs under hösten 2018 ut på respektive utlandsmyndighets webbplats. 3.5 Regeringens bedömning och åtgärder - Hantera anmälda oegentligheter Regeringen delar Riksrevisionens bedömning om vikten av en tydlig rutin för hanteringen av anmälda oegentlighetsfall vid utlandsmyndigheterna. Utrikesdepartementets bedömning har varit att den för svenska myndigheter normala ordningen även kan tillämpas på utlandsmyndigheterna, dvs. att det är chefen för utlandsmyndigheten som har det primära ansvaret för att säkerställa att misstänkta oegentligheter utreds. Utrikesdepartementet har gett utlandsmyndigheterna stöd i detta avseende. Efter granskningsrapporten har regeltillsynsfunktionen stärkts och dess interna rutiner reviderats. Av rutinerna framgår nu tydligt att regeltillsynen såväl leder som koordinerar en eventuell utredning som kan följa på en anmälan. Detta innefattar även utredningsarbete som, på begäran av regeltillsynen, görs av utlandsmyndigheterna. Utrikesdepartementet har vidare, som en följd av Riksrevisionens rekommendation, beslutat om en uppdragsbeskrivning för ett uppdrag gällande hur rutinen för hantering av anmälda oegentlighetsfall inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna kan förbättras för att säkerställa oberoende utredningar och en tydlig ansvarsfördelning. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att Migrationsverkets roll i utredningar vid utlandsmyndigheterna behöver tydliggöras. Därför har Utrikesdepartementets regeltillsyn och Migrationsverkets enhet för interna utredningar beslutat om ett samrådsdokument om hur misstänkta oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna ska hanteras. Regeringen delar uppfattningen att det är viktigt att dra lärdomar av inträffade oegentligheter samt att sprida denna kunskap för att på så sätt även bidra till en ökad transparens. Utrikesdepartementet ser löpande över hur utlandsmyndigheterna, från ett lärandeperspektiv, på ett systematiskt sätt kan sprida information och erfarenheter om oegentlighetsärenden. Det finns anledning att utveckla Regeltillsynens årsrapport inom detta område samt se över till vilka aktörer den ska spridas. Detsamma gäller hur erfarenheterna mer systematiskt kan integreras i Regeltillsynens utbildningar. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna (RiR 2018:13) Utrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 november 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Hallengren, Bucht, Hultqvist, Bolund, Damberg, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Linde, Ekström, Fritzon, Eneroth Föredragande: statsrådet Wallström Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna