Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2018/19:20 Riksrevisionens rapport om räkenskapssammandragets tillförlitlighet Skr. 2018/19:20 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 12 december 2018 Stefan Löfven Ardalan Shekarabi (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Räkenskapssammandraget - är resultat- och balansräkningen tillförlitlig? (RiR 2018:23). Regeringen anser att Riksrevisionens rapport kan utgöra ett värdefullt underlag i Statistiska centralbyråns (SCB) arbete med att validera källdata för sina statistikprodukter. En ny lag (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning träder i kraft den 1 januari 2019. Regeringen bedömde i propositionen En ändamålsenlig kommunal bokföring och redovisning att lagen kommer leda till en mer välfungerande kommunal bokföring samt en mer rättvisande redovisning. Dessutom bedrivs ett arbete av SCB i samråd med viktiga användare av myndighetens statistik för att se över uppgiftslämnandet till statistiken. I detta arbete har flera av de frågor som Riksrevisionen uppmärksammat aktualiserats. Mot denna bakgrund avser regeringen för närvarande inte vidta någon åtgärd med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Det finns dock skäl att fortsätta följa utvecklingen av räkenskapssammandraget och vid behov vidta ytterligare åtgärder i syfte att säkerställa att uppgifterna där är tillförlitliga och transparenta. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar 3 2.1 Riksrevisionens granskning 3 2.2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.3 Riksrevisionens bedömningar 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar 5 3.1 Har SCB gjort tillräckligt för att validera överensstämmelsen mellan årsredovisning och räkenskapssammandrag? 5 3.2 Har staten gjort tillräckligt för att minska kommunal resultatjustering? 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar 7 Bilaga Riksrevisionens rapport 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 december 2018 71 1 Ärendet och dess beredning Den granskning som ligger till grund för rapporten som behandlas i denna skrivelse har syftat till att undersöka om staten har vidtagit tillräckliga åtgärder för att säkerställa att resultat- och balansräkningen i räkenskapssammandraget är tillförlitlig. Granskningen har redovisats i rapporten Räkenskapssammandraget - är resultat- och balansräkningen tillförlitlig? (RiR 2018:23), se bilaga. Riksrevisionens rapport överlämnades av riksdagen till regeringen den 4 september 2018. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar 2.1 Riksrevisionens granskning Riksrevisionens syfte med granskningen är att undersöka om staten har vidtagit tillräckliga åtgärder för att säkerställa att resultat- och balansräkningen i räkenskapssammandraget är tillförlitlig. Granskningen avser att besvara följande frågor: * Har SCB gjort tillräckligt för att validera överensstämmelsen mellan årsredovisning och räkenskapssammandrag? - Finns det avvikelser mellan årsredovisning och räkenskapssammandrag? - Vad har SCB gjort för att validera överensstämmelsen mellan årsredovisning och räkenskapssammandrag? * Har staten gjort tillräckligt för att begränsa kommunal resultatjustering? - Har resultatjustering påverkat kommunernas samlade resultat? - Har införandet av resultatutjämningsreserver begränsat effekten av kommunernas resultatjustering? 2.2 Riksrevisionens iakttagelser Har SCB gjort tillräckligt för att validera överensstämmelsen mellan årsredovisning och räkenskapssammandrag? Riksrevisionen konstaterar att överensstämmelsen mellan årsredovisning och räkenskapssammandrag som väntat är närmast perfekt för de förtryckta uppgifterna om skatteintäkter och generella statsbidrag. Överensstämmelsen är också god för materiella anläggningstillgångar och totala tillgångar. Däremot finns det enligt Riksrevisionen påtagliga avvikelser mellan årsredovisning och räkenskapssammandrag enskilda år för de övriga granskade posterna. Resultat- och balansräkning med tillhörande notsystem håller enligt Riksrevisionen avsevärt lägre kvalitet för kommunernas sammanställda räkenskaper än för den redovisning som endast omfattar de kommunala förvaltningarna. Riksrevisionen konstaterar att många kommuners redovisning avviker från den uppställning som anges i lagen (1997:614) om kommunal redovisning. SCB ska enligt Eurostats riktlinjer validera källdata regelbundet. Vad gäller resultat- och balansräkningen i räkenskapssammandraget har någon sådan validering aldrig gjorts enligt Riksrevisionen. Kommunernas revisorer har möjlighet att granska inrapporteringen men i praktiken är sådan granskning sällsynt menar Riksrevisionen. Riksrevisionen konstaterar att eftersom SCB utgått från att överensstämmelsen är god så har heller inga särskilda åtgärder vidtagits för att stärka överensstämmelsen. Har staten gjort tillräckligt för att minska kommunal resultatjustering? Enligt Riksrevisionen bekräftar undersökningen resultat från tidigare studier om kommunal resultatjustering. Resultatjustering har förekommit varje år under perioden 2012-2016 enligt Riksrevisionen. Relativt många kommuner har, trots att konjunkturen varit stark, ökat sina resultat i redovisningen enligt Riksrevisionen. En något mindre andel kommuner har i stället minskat sina resultat. Enligt Riksrevisionen neutraliserar de två strategierna delvis varandra i den riksövergripande statistiken. Den resultatjustering som har identifierats tyder enligt Riksrevisionen på att resultatjustering har försvagat tillförlitligheten i räkenskapssammandragets resultat- och balansräkning. Riksrevisionen menar dock att det inte är troligt att den har förändrat den övergripande bilden av den ekonomiska situationen i kommunsektorn. Enligt Riksrevisionen är det svårt att följa upp hur resultatutjämningsreserver har tillämpats. Detta beror enligt Riksrevisionen dels på att uppgifter i räkenskapssammandragets resultaträkning inte överensstämmer med uppgifter i räkenskapssammandragets balansräkning, dels på att uppgifter i kommunernas årsredovisningar ibland avviker från båda dessa delar av räkenskapssammandraget. Enligt Riksrevisionen har resultatutjämningsreserver fått brett genomslag hos kommunerna, men de tycks inte ha minskat resultatjusteringens omfattning. Kommuner som infört resultatutjämningsreserver har förvisso justerat resultaten i mindre utsträckning, men detta tycks bero på andra faktorer än resultatutjämningsreserverna, enligt Riksrevisionen. 2.3 Riksrevisionens bedömningar Utifrån den aktuella granskningen bedömer Riksrevisionen att den värdering SCB gör av tillförlitligheten i resultat- och balansräkningen i räkenskapssammandraget behöver nyanseras. Riksrevisionen menar att resultat- och balansräkningen i räkenskapssammandraget inte är ett direkt sammandrag av uppgifter från kommunernas årsredovisningar. Kommunernas årsredovisningar är dessutom en relativt osäker primärkälla anser Riksrevisionen. Även om de flesta kommuner tycks sköta både redovisning och överföring på ett fullgott sätt, är det tillräckligt många eller stora kommuner som brister i något avseende för att det ska få en tydlig påverkan på det samlade resultatet enligt Riksrevisionen. Riksrevisionen lämnar med anledning av denna granskning ett antal rekommendationer till SCB. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar 3.1 Har SCB gjort tillräckligt för att validera överensstämmelsen mellan årsredovisning och räkenskapssammandrag? Som Riksrevisionen påpekar har inte SCB till uppgift att säkerställa överensstämmelsen mellan kommunernas årsredovisning och räkenskapssammandraget. Enligt Eurostats riktlinjer ska SCB regelbundet validera källdata för sina statistikprodukter, t.ex. räkenskapssammandraget. Vad som framkommit i Riksrevisionens rapport kan utgöra ett värdefullt underlag för detta arbete. Riksrevisionen anser att de identifierade avvikelserna mellan kommunernas årsredovisningar och räkenskapssammandraget är otillfredsställande och rekommenderar därför SCB att regelbundet validera överensstämmelsen mellan uppgifterna i räkenskapssammandraget med uppgifterna i kommunernas årsredovisningar. Riksrevisionen anser att en lämplig metod kan vara att införa krav på revisorsintyg. Regeringen noterar att ett krav på revisorsintyg för inrapportering till räkenskapssammandraget övervägdes i betänkandet Samordnad kommunstatistik för styrning och uppföljning (SOU 2009:25). Utredaren gjorde då bedömningen att insatser från revisorer inte i tillräcklig grad skulle kunna öka tillförlitligheten och förbättra aktualiteten i inlämnade uppgifter. 3.2 Har staten gjort tillräckligt för att minska kommunal resultatjustering? Riksrevisionen konstaterar att resultatjustering förekommer men att den har begränsad påverkan på det samlade resultatet. Riksrevisionen anser dock att det finns goda skäl för regeringen att följa utvecklingen av kommunal resultatjustering och därmed efterlevnaden av lag och normering för den kommunala redovisningen. Riksdagen har under 2018 beslutat att lagen (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning ska träda i kraft den 1 januari 2019 (prop. 2017/18:149, bet. 2017/18:FiU42, rskr. 2017/18:285). Lagen innebär en utökad reglering av den kommunala redovisningen. Regeringen anförde i propositionen En ändamålsenlig kommunal bokföring och redovisning bl.a. följande. Det samlade förslaget kommer bidra till ökad likvärdighet och därmed en mer välfungerande kommunal bokföring samt en mer rättvisande redovisning som möjliggör ökad insyn och jämförbarhet. Utredningen som låg till grund för propositionen har i sin analys funnit att det finns undersökningar som visar på brister i efterlevnaden av lagstiftningen och rekommendationer om kommunal redovisning, framförallt när det gäller rekommendationer från Rådet för kommunal redovisning (SOU 2016:24 En ändamålsenlig kommunal redovisning). Undersökningarna tyder dock, enligt utredningen, samtidigt på att det på senare tid skett förbättringar vad gäller efterlevnaden. I syfte att förbättra efterlevnaden är det viktigt att skapa en tydligare ram för den kommunala redovisningen. Den nya lagen har fler bestämmelser, bl.a. i frågor där vägledning tidigare endast kunnat sökas i de rekommendationer som Rådet för kommunal redovisning gett ut. En bättre struktur och utökad vägledning på området bör leda till en förbättrad efterlevnad. Utvecklingen vad gäller efterlevnaden av lag och kompletterande normgivning måste dock även fortsättningsvis följas (prop. 2017/18:149 s. 105). SCB svarar för insamlingen av uppgifter om kommunernas och landstingens ekonomi, bl.a. genom det årliga räkenskapssammandraget. Riksrevisionen lämnar i rapporten några rekommendationer till SCB om att utveckla räkenskapssammandraget. Enligt SCB:s regleringsbrev för budgetåret 2018 ska myndigheten bl.a. minska kostnaderna för uppgiftslämnandet till statistiken. Myndigheten ska också samråda med viktiga användare innan väsentliga förändringar av statistikens innehåll och omfattning genomförs (Fi2017/04757/RS). SCB genomför därför användarråd två gånger per år där användarnas behov fångas upp. I användarrådet finns representanter från Socialstyrelsen, Statens skolverk, Regeringskansliet och Sveriges Kommuner och Landsting. Utifrån användarnas behov utvecklar SCB undersökningen löpande. SCB väger användarnas önskemål mot den ökade produktionskostnaden och bördan av att lämna uppgifter som förändringen innebär. Riksrevisionen bedömer att det bör införas automatiska kontroller för att säkerställa att uppgifter om resultatutjämningsreserverna är samstämmiga mellan resultat- och balansräkningen i räkenskapssammandraget. Frågan är föremål för diskussion i SCB:s användarråd. Riksrevisionen gör också bedömningen att SCB bör återinföra kassaflödesanalysen i räkenskapssammandraget och att den bör omfatta dels kommunal verksamhet, dels de sammanställda räkenskaperna. Regeringen erfar att SCB tillsammans med användarna i användarrådet överväger att utreda frågan om att återinföra kassaflödesanalysen i räkenskapssammandraget. SCB har på uppdrag av regeringen under senare år vidtagit flera åtgärder för att förbättra räkenskapssammandragets tillförlitlighet. Uppdragen har bl.a. gällt uppgiftslämnarbördan och tidigareläggning av publicering. Att lämna uppgifter till räkenskapssammandraget är en stor uppgift redan i dag för kommunerna och tendensen är att antalet efterfrågade uppgifter stadigt ökar. Det ställer höga krav på uppgiftslämnarna. Många kommuner har redan i dag svårt att leverera uppgifterna till SCB i utsatt tid. Alla förslag om förändringar måste därför vägas mot den ökade produktionskostnaden och även ställas i relation till den tid det tar för kommunerna att uppfylla de förändrade eller ökade kraven. Om SCB efter övervägande bedömer att det är lämpligt att gå vidare med åtgärder för förändringar av statistikens innehåll och omfattning, kan SCB göra det utan något ytterligare uppdrag från regeringen. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar Riksrevisionen har i sin rapport inte framfört några rekommendationer direkt till regeringen utan rekommendationerna är ställda till SCB. En ny lag om kommunal bokföring och redovisning träder i kraft den 1 januari 2019. Lagen bedömdes i propositionen En ändamålsenlig kommunal bokföring och redovisning leda till en mer välfungerande kommunal bokföring samt en mer rättvisande redovisning. Dessutom bedrivs ett arbete av SCB i samråd med viktiga användare av myndighetens statistik för att se över uppgiftslämnandet till statistiken. Mot denna bakgrund avser regeringen för närvarande inte vidta någon åtgärd med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Det finns dock skäl att fortsätta följa utvecklingen av räkenskapssammandraget och vid behov vidta ytterligare åtgärder i syfte att säkerställa att uppgifterna där är tillförlitliga och transparenta. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 december 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Wallström, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Hallengren, Bucht, Hultqvist, Andersson, Hellmark Knutsson, Bolund, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Linde, Ekström, Fritzon, Eneroth Föredragande: statsrådet Shekarabi Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om räkenskapssammandragets tillförlitlighet