Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2018/19:21 Riksrevisionens rapport om lärosätenas lokalförsörjning Skr. 2018/19:21 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 29 november 2018 Stefan Löfven Helene Hellmark Knutsson (Utbildningsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat lärosätenas lokalförsörjning, regeringens styrning av lärosätenas lokalförsörjning och Akademiska Hus AB:s arbete med att tillhandahålla lokaler för lärosätena. Enligt Riksrevisionen har det under åren 2004-2016 skett en effektivisering av lokalnyttjandet på lärosätena vilket framgår av att antalet kvadratmeter per helårsstudent och anställd har minskat för lärosätena som helhet. Riksrevisionens bedömning är att regeringens styrning av lärosätenas lokalförsörjning och regeringens återrapportering av lärosätenas lokalkostnader sker i enlighet med riksdagens beslut. Riksrevisionen finner dock i sin granskning att flera lärosätesstyrelser riskerar att sakna den insyn i verksamheten som högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100) kräver, eftersom hälften av lärosätena inte har beslutat om en aktuell lokalförsörjningsplan. I regeringens direktiv rörande budgetunderlag för år 2019-2021, som lärosätena ska följa, ställs krav på lokalförsörjningsplan. Riksrevisionen bedömer vidare att lärosätena överlag arbetar med effektivisering av lokalförsörjningen och lokalnyttjandet men att lärosätenas uppföljning av hur lokalresurserna används kan utvecklas och förbättras. Riksrevisionen rekommenderar dels styrelserna på de lärosäten som saknar en aktuell lokalförsörjningsplan att besluta om en sådan, dels att lärosätena bör säkerställa att en systematisk uppföljning av lokalanvändningen görs kontinuerligt av samtliga hyrda ytor. Riksrevisionen påpekar att regeringen på sikt bör överväga att utreda om den samlade prisomräkningen för lärosätenas lokalkostnader är ändamålsenlig och effektiv för staten som helhet. Regeringen tillsatte i april 2017 en utredning för att göra en samlad översyn av universitetens och högskolornas styrning, inklusive resurstilldelning. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 februari 2019. Eftersom utredningens förslag kan föranleda en revidering av resurstilldelningssystemet för universitet och högskolor anser regeringen att frågan om en eventuell ändring av den samlade prisomräkningen för lärosätenas lokalkostnader bör behandlas i samband med beredningen av utredningens kommande betänkande. Riksrevisionen rekommenderar att Akademiska Hus AB ytterligare förstärker sitt arbete med att skapa gemensamma incitament för sänkta kostnader för bolaget och lärosätena. Akademiska Hus AB delar Riksrevisionens bedömningar och iakttagelser och bolaget avser att förstärka sitt arbete med att skapa gemensamma incitament för effektiv resurshantering för bolaget och lärosätena i enlighet med rekommendationen. Med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1. Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens iakttagelser 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport Lärosätenas lokalförsörjning - rum för utveckling (RiR 2018:15) 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 november 2018 86 1 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat lärosätenas lokalförsörjning, regeringens styrning av lärosätenas lokalförsörjning och Akademiska Hus AB:s arbete med att tillhandahålla lokaler för lärosätena. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten Lärosätenas lokalförsörjning - rum för utveckling (RIR 2018:15). Granskningsrapporten finns i bilaga 1. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 7 juni 2018. Universitetskanslersämbetet, Akademiska Hus AB, Ekonomistyrnings-verket, Uppsala universitet, Göteborgs universitet, Stockholms universitet, Umeå universitet, Karolinska institutet, Linnéuniversitetet, Mittuniversitetet, Malmö universitet, Sveriges lantbruksuniversitet, Högskolan Dalarna, Högskolan Kristianstad, Högskolan Väst och Kungl. Musikhögskolan i Stockholm har beretts tillfälle att lämna synpunkter med anledning av granskningsrapporten. Synpunkterna finns tillgängliga i Utbildningsdepartementet (U2018/02729/UH). Riksrevisionen använder i granskningsrapporten begreppet lärosäten och syftar då på samtliga lärosäten som ingår i granskningen, se avsnitt 2. I denna skrivelse används för dessa lärosäten begreppen universitet och högskolor eller lärosäten, om inte annat anges. 2 Riksrevisionens iakttagelser Lärosätena är mer effektiva men kan utveckla uppföljningen Under åren 2004-2016 har det enligt Riksrevisionen skett en effektivisering av lokalnyttjandet på lärosätena vilket framgår av att antalet kvadratmeter per helårsstudent och anställd har minskat. Lokalkostnadernas andel av den totala verksamhetskostnaden på lärosätena har också sjunkit successivt under 2000-talet. Samtidigt har kostnaden per student och anställd ökat. Riksrevisionens bedömning är att lärosätena överlag arbetar med effektivisering av lokalförsörjningen och lokalnyttjandet. Lärosätena har också arbetat med omprövning och utveckling av lokalförsörjningen genom utvärdering av styrning och organisation och arbete för professionalisering i samverkan med andra lärosäten, hyresvärdarna och andra intressenter. En ökad användning av internhyressystem är ett exempel på lärosätenas arbete med effektivisering av lokalförsörjningen och lokalutnyttjandet, liksom att flera lärosäten arbetar med att följa upp och ompröva internhyressystemet. Riksrevisionen konstaterar samtidigt att det finns en risk för bristande hushållning och effektivitet i lokalförsörjningen. Flera lärosätesstyrelser riskerar att sakna den insyn i verksamheten som högskolelagen (1992:1434) och högskoleförordningen (1993:100) kräver, eftersom de inte har beslutat om en aktuell lokalförsörjningsplan. Vartannat lärosäte saknade under granskningsperioden en aktuell lokalförsörjningsplan, vilket enligt regeringsbeslut ska ligga till grund för lärosätenas budgetunderlag. Lärosätenas uppföljning av hur lokalresurserna används har utvecklats, men Riksrevisionen anser att det finns behov av ytterligare förbättring. I dag genomför en stor majoritet av lärosätena mätningar av i vilken utsträckning bokningsbara lokaler som föreläsningssalar och mötesrum används, medan kontorsytor följs upp i betydligt mindre omfattning än andra ytor. På vissa lärosäten saknas också en samlad bild av verksamhetens uppföljning av lokalerna. Sammantaget finns det därmed enligt Riksrevisionen en betydande andel lokalresurser vars användning inte är kartlagd. Regeringen styr lärosätena enligt riksdagens beslut Sammantaget bedömer Riksrevisionen att regeringens styrning av lärosätenas lokalförsörjning sker i enlighet med riksdagens beslut. Genom att formulera ett effektiviseringsmål för sina myndigheters lokalförsörjning har regeringen gett grundläggande förutsättningar för ökad effektivitet. Återrapportering av lärosätenas lokalkostnader sker också i enlighet med riksdagens beslut. De riktlinjer för lokalförsörjningen som riksdagen beslutade om 1992 innebär en begränsad återrapportering (prop. 1992/93:37, bet. 1992/93:FiU8, rskr. 1992/93:123). Även i beslut om propositionen En akademi i tiden - ökad frihet för universitet och högskolor har riksdagen upprepat inriktningen med en begränsning av återrapporteringskraven (prop. 2009/10:149, bet. 2009/10:UbU23, rskr. 2009/10:337). Det innebär i praktiken att separat, detaljerad prövning av varje myndighets lokalkostnader inte ska göras utan att regeringen ska styra lokalkostnaderna på samma sätt som andra resurser styrs. Regeringen har även arbetat för att utreda ändamålsenligheten i regleringen av lärosätenas hyresavtal, t.ex. genom det uppdrag som lämnades till Ekonomistyrningsverket under 2015 (U2016/01456/UH). Som en del i regeringens finansiella styrning görs varje år en prisomräkning av lokalkostnadsdelen i de statliga myndigheternas anslag. Syftet är att bevara myndigheternas köpkraft på hyresmarknaden. För lärosätena görs prisomräkningen, enligt Riksrevisionen, på ett sätt som kan innebära att drivkrafter för effektivisering varierar mellan lärosäten och att köpkraften på den lokala hyresmarknaden stärks för vissa, medan den försvagas för andra. Riksrevisionen anser att regeringen på sikt därför bör överväga att utreda om den samlade prisomräkningen för lärosätenas lokalkostnader är ändamålsenlig och effektiv för staten som helhet. Akademiska Hus AB kan stärka incitamenten för att sänka kostnader Riksrevisionens bedömning är att Akademiska Hus AB överlag arbetar för att möta de krav som ställts genom 2013 års riksdagsbeslut om bolagets preciserade inriktning, mål och ansvar (prop. 2013/14:1 utg.omr. 24, bet. 2013/14:NU1, rskr. 2013/14:103). Eventuella effekter av det arbetet har inte varit föremål för granskningen. Lärosätena och Akademiska Hus AB tar enligt Riksrevisionen ofta ett gemensamt helhetsansvar för en långsiktig utveckling av universitets- och högskoleområdet och under den period som granskats har bolaget arbetat aktivt för en förbättrad kundrelation. Riksrevisionen konstaterar att ytterligare arbete med kundrelationen ändå är nödvändigt på grund av att den efterutdelning som bolagets bolagsstämma beslutade om 2015 förorsakade en omfattande kritik från flera lärosätesföreträdare och ledde till försämrade förutsättningar för en affärsmässig relation till lärosätena. Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer: * På de lärosäten som saknar en aktuell lokalförsörjningsplan bör styrelsen besluta om en sådan. Genom att styrelsen beslutar om lokalförsörjningsplanen får den möjlighet till insyn i lokalförsörjningen och kan ta ansvar för att uppgifterna fullgörs. * Lärosätena bör säkerställa att en systematisk uppföljning av lokalanvändningen görs kontinuerligt av samtliga hyrda ytor. En förbättrad uppföljning möjliggör för lärosätenas olika delar att stödja varandra för en fortsatt effektivisering av lokalnyttjandet. Systematisk uppföljning av resursnyttjandet är en förutsättning för en affärsmässig relation till hyresvärdarna och för att kunna ta fullt ansvar för effektiviteten. * Akademiska Hus AB bör ytterligare förstärka sitt arbete med att skapa gemensamma incitament för sänkta kostnader för bolaget och lärosätena. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av lärosätenas lokalförsörjning och anser att den bidar till en fördjupad bild av hur lärosätena och Akademiska Hus AB arbetar med lokalförsörjningen, och till hur detta arbete har utvecklats över tid. Riksrevisionen lämnar i sin granskning ingen rekommendation till regeringen men till lärosätena och Akademiska Hus AB. Lärosätenas arbete med lokalförsörjning Riksrevisionens rekommendation till styrelserna vid de lärosäten som saknar en aktuell lokalförsörjningsplan är att de ska besluta om en sådan. I regeringens direktiv rörande budgetunderlag, som lärosätena ska följa, för år 2019-2021 ställs krav på lokalförsörjningsplan. Enligt Riksrevisionen följs kontorsytor upp i betydligt mindre omfattning än andra ytor och det finns sammantaget en betydande andel lokalytor vars användning inte är kartlagd, vilket utgör en risk för ineffektivitet. Fyra lärosäten har i sina yttranden med anledning av granskningsrapporten kommenterat denna uppgift. Göteborgs universitet instämmer inte i Riksrevisionens slutsats att en systematisk uppföljning är en förutsättning för en affärsmässig relation till hyresvärdarna. Universitetet anser att en sådan detaljerad uppföljning som Riksrevisionen efterfrågar riskerar att bli mycket resurs- och kostnadsintensiv. Universitetet anser i stället att bäst nytta uppnås när mätning av lokalanvändning görs inom ramen för ett större lokalprojekt t.ex. ny- eller ombyggnation då det är inom ramen för sådana projekt som det finns störst möjlighet till förändringar och effektivisering av lokalutnyttjandet. Umeå universitet är också tveksamt till mervärdet av Riksrevisionens synpunkt och tror att det är viktigare att ha bra styrmodeller och ett delegerat beslutsfattande avseende lokalförsörjning som bl.a. ger möjlighet till förändringar av lokaler. Sveriges lantbruksuniversitet framför att universitetet avser att förbättra mätningen av lokalutnyttjandet av lärosalar och andra bokningsbara lokaler. Lärosätet ska även utreda utökad mätning av utnyttjande av laboratorier och kontorslokaler för att ge en samlad bild av lokalutnyttjandet inom universitetet. Det kan alltså konstateras att lärosätenas synpunkter visar att lokalnyttjande mäts på olika sätt och i varierande omfattning av lärosätena. Att lärosätena fortsätter att utveckla sin uppföljning kan ses som ett led i att uppnå en verksamhet med hög effektivitet och god hushållning. Regeringens styrning av lokalförsörjningen Riksrevisionens bedömning är att regeringens styrning av lärosätenas lokalförsörjning och återrapportering av lärosätenas lokalkostnader sker i enlighet med riksdagens beslut. Regeringens målsättning är att fortsätta effektiviseringsarbetet när det gäller lokalförsörjning och minska lokalkostnadernas andel av de totala kostnaderna för statens verksamhet (prop. 2016/17:1, bet. 2016/17:FiU2, rskr. 2016/17:123.). Detta mål omfattar även lärosätena. Regeringen följer löpande lärosätenas arbete med lokalförsörjning och lokalkostnader via den årliga återrapporteringen. Vidare har Universitetskanslersämbetet och Ekonomistyrningsverket i uppdrag att på olika sätt följa denna fråga. I granskningen gör Riksrevisionen iakttagelsen att den samlade prisomräkningen av lokalkostnadsdelen kan innebära att drivkrafter för effektivisering varierar mellan lärosäten och att köpkraften på den lokala hyresmarknaden stärks för vissa, medan den försvagas för andra. På sikt bör regeringen därför, enligt Riksrevisionen, överväga att utreda om den samlade prisomräkningen för lärosätenas lokalkostnader är ändamålsenlig och effektiv för staten som helhet. Det kan konstateras att den samlade prisomräkningen av lokalkostnadsdelen, som för första gången tillämpades för budgetåret 1994/95, är en del av hur resurser fördelas till lärosätena och ska förstås i relation till det resurstilldelningssystem som tillämpas. Denna resurstilldelning innebär bland annat att lärosätenas anslag inte är förvaltningsanslag i sedvanlig bemärkelse. Varje lärosäte har i stället ett anslag för forskning och utbildning på forskarnivå och ett anslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. För utbildning på grundnivå och avancerad nivå tillämpas enhetliga ersättningsbelopp för lärosätena. När systemet infördes fick statliga universitet och högskolor samt Stiftelsen Chalmers tekniska högskola AB och Stiftelsen Högskolan i Jönköping ersättning för sina lokalkostnader inom grundutbildningsanslaget samt anslaget för forskning och forskarutbildning i stället för via ett särskilt lokalanslag. Bakgrunden till att inkludera ersättning för lokalkostnader i grundutbildningsanslaget samt anslaget för forskning och forskarutbildning var att universitet och högskolor skulle utgå från det samlade behovet av resurser i stället för att explicit knyta resurser till olika kostnadsslag. Målsättningen var att underlätta för universitet och högskolor att prioritera sin verksamhet mellan olika ändamål. I samband med att den samlade prisomräkningen för lokalkostnader infördes konstaterade Statens lokalförsörjningsverk att ersättningsbeloppen varierar på grund av utbildningsinriktning men att prisomräkningen inte skiljer ut eventuella olikheter i regionala förhållanden. Riksrevisionens iakttagelse berör endast lokalkostnadskomponenten i den samlade pris- och löneomräkningen, men i denna ingår också andra komponenter. Ett lärosäte som har högre lokalkostnader än genomsnittet kan samtidigt ha lägre kostnader i andra delar av verksamheten. Den gemensamma pris- och löneomräkningen av anslagen ger respektive lärosäte möjlighet att självt omfördela medel mellan olika kostnadsslag. I april 2017 tillsatte regeringen en utredning för att göra en samlad översyn av universitetens och högskolornas styrning, inklusive resurstilldelning. Utredningen, som tagit sig namnet Styr- och resursutredningen, ska redovisa sitt uppdrag senast den 1 februari 2019. Eftersom utredningens förslag kan föranleda en revidering av resurstilldelningssystemet för universitet och högskolor anser regeringen att frågan om en eventuell ändring av den samlade prisomräkningen för lärosätenas lokalkostnader bör behandlas i samband med beredningen av Styr- och resursutredningens kommande betänkande. Riksrevisionens rekommendationer till Akademiska Hus AB När det gäller rekommendationen till Akademiska Hus AB att bolaget ytterligare bör förstärka sitt arbete med att skapa gemensamma incitament för sänkta kostnader för bolaget och lärosätena har bolaget yttrat följande. Akademiska Hus AB delar de bedömningar och iakttagelser som har gjorts beträffande bolagets verksamhet. Akademiska Hus AB arbetar löpande med att skapa gemensamma incitament för kostnadseffektivisering för bolagets kunder, både i fråga om nyproduktion av byggnader och befintliga fastigheter. Detta arbete bedrivs bland annat genom att energieffektivisera driften av fastigheter och nyproducera fastigheter efter jämförelse med en i bolaget fastslagen standard, det s.k. normhuset. I bolagets beslutade strategi för 2019-2021 läggs stor vikt vid att Akademiska Hus AB ska vara en aktiv samarbetspartner till lärosätena och arbeta för gemensamma incitament till effektiv resurshantering samt ha en utvecklad kunddialog för att på så sätt uppnå en bra kundrelation. Nämnda frågor har diskuterats med bolaget vid ägardialogerna. Regeringen konstaterar att Akademiska Hus AB delar de bedömningar och iakttagelser som Riksrevisionen har gjort beträffande bolagets verksamhet och att arbete bedrivs i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen lämnar i sin granskning ingen rekommendation till regeringen. Med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Lärosätenas lokalförsörjning - rum för utveckling (RiR 2018:15) Utbildningsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 november 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Andersson, Hellmark Knutsson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Skog, Ekström, Fritzon, Eneroth Föredragande: statsrådet Hellmark Knutsson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om lärosätenas lokalförsörjning