Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2018/19:22 Riksrevisionens rapport om Riksgäldskontorets användning av ränteswappar Skr. 2018/19:22 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 12 december 2018 Stefan Löfven Per Bolund (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har i rapporten Riksgäldskontorets användning av ränteswappar - motiv, resultat och redovisning (RiR 2018:18) redovisat granskningen av effektiviteten och redovisningen av Riksgäldskontorets användning av ränteswappar. Användningen av ränteswappar har blivit omfattande och de motiv Riksgäldskontoret har framfört för användningen av ränteswappar har varierat över tiden, liksom sättet att redovisa resultatet av användningen. Riksrevisionen har granskat hur användningen av ränteswappar svarar mot det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen och om redovisningen av resultatet är tillfredsställande. Riksrevisionens slutsatser är att Riksgäldskontorets finansieringsstrategi har varit effektiv men att redovisningen av ränteswappar är otillfredsställande. Riksrevisionen rekommenderar därför Riksgäldskontoret att vid redovisningar av utfallet av ränteswappar tydliggöra vilken effekt som beror på myndighetens egna beslut inom den ram som ges av regeringens riktlinjer av löptiden för den nominella kronskulden, samt överväga om nuvarande definition av det kalkylmässiga resultatet av att använda ränteswappar ska redovisas även i fortsättningen. Riksrevisionen lämnar inga rekommendationer till regeringen. I samband med utvärderingen av Riksgäldskontorets statsskuldsförvaltning kan det finnas anledning att följa upp hur redovisningen av ränteswappar utvecklas och vid behov vidta ytterligare initiativ för att förbättra redovisningen. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Inledning 3 2.2 Riksrevisionens slutsatser och iakttagelser 4 2.3 Riksrevisionens rekommendationer 6 3 Riksgäldskontorets bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 6 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 7 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Bilaga 1 Riksgäldskontorets användning av ränteswappar - en granskningsrapport från Riksrevisionen 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 december 2018 60 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har i sin rapport Riksgäldskontorets användning av ränteswappar - motiv, resultat och redovisning (RiR 2018:18), se bilaga, redovisat granskningen av effektiviteten och redovisningen av Riksgäldskontorets användning av ränteswappar. Granskningen innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Riksgäldskontoret. Riksdagen överlämnade den 19 juni 2018 Riksrevisionens granskningsrapport till regeringen. Ärendet har beretts inom Regeringskansliet. Riksgäldskontoret har lämnat synpunkter på granskningsrapporten. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Inledning Riksgäldskontoret har som uppgift att ta upp och förvalta lån till staten i enlighet med budgetlagen (2011:203). Det övergripande målet är att långsiktigt minimera kostnaden för skulden samtidigt som risken i förvaltningen beaktas. För att åstadkomma en önskad avvägning mellan kostnad och risk beslutar regeringen varje år vilken sammansättning statsskulden ska ha liksom löptiden för respektive del av statsskulden. Riksgäldskontoret i sin tur styr statsskuldens löptid genom att välja skuldens fördelning mellan rörlig respektive fast ränta. Sedan 2003 använder Riksgäldskontoret bl.a. s.k. ränteswappar för att åstadkomma en lämplig fördelning. En ränteswap innebär att två parter byter räntor med varandra, vanligtvis en fast ränta mot en rörlig. Användningen av ränteswappar har blivit omfattande och under perioden 2003-2017 har Riksgäldskontoret ingått ränteswapavtal för statsobligationer för närmare 300 miljarder kronor. De motiv Riksgäldskontoret har framfört för användningen av ränteswappar har varierat över tiden, liksom sättet att redovisa resultatet av användningen. Mot bakgrund av den stora användningen av ränteswappar samt förändringen av motiven till och redovisningen av ränteswappar har Riksrevisionen granskat hur användningen av ränteswappar svarar mot det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen och om redovisningen av resultatet är tillfredsställande. Rapporten från Riksrevisionen försöker besvara två revisionsfrågor: 1. Har användningen av ränteswappar varit effektiv? 2. Är redovisningen av ränteswappar tillfredsställande? Riksgäldskontoret började 2003 använda sig av ränteswappar för att sänka kostnaderna för förvaltningen av statsskulden. Riksgäldskontoret i egenskap av central finansförvaltare inom staten kan låna till förmånligare villkor än andra aktörer på marknaden. Denna konkurrensfördel är vanligtvis större ju längre löptid lånet har. Riksgäldskontorets ursprungliga motiv var att utnyttja denna konkurrensfördel genom att låna med långa löptider till fast ränta och därefter använda sig av ränteswappar för att erhålla en rörlig ränta. Marknadsdata för åren som föregick beslutet 2003 visade att detta skulle medföra kostnadsbesparingar. Inledningsvis redovisade Riksgäldskontoret att användningen av ränteswappar jämfört med kort upplåning i statsskuldväxlar medförde lägre kostnader för staten. Men under finanskrisen uppstod det förtroendeproblem på de finansiella marknaderna vilket kullkastade tidigare förhållanden. Under perioden 2008-2012 tredubblades skillnaden i upplåningskostnaden för tremånaders lån mellan den finansiella marknaden (som Riksgäldskontoret betalar när myndigheten använder ränteswappar) och staten (den alternativa upplåningsformen statsskuldväxlar) jämfört med åren före finanskrisen. Användandet av ränteswappar var därmed inte längre det billigaste alternativet att låna till rörlig ränta och resultatet blev enligt den dåvarande redovisningsmodellen negativt. Samtidigt med att de negativa resultaten uppstod ändrade Riksgäldskontoret såväl motiven till användningen av ränteswappar som redovisningsmodell för kostnadskonsekvenserna. De nya motiven var att ränteswappar sänkte kostnaden genom att statsskuldens löptid kortades, att likviditeten i obligationsmarknaden förbättrades, att refinansieringsrisken minskade samt att alternativet att låna via statsskuldväxlar inte var tillgängligt då efterfrågan på statsskuldsväxlar bedömdes vara begränsad. Den nya redovisningsmodellen baserades på en jämförelse av den fasta långa räntan med den rörliga räntan i ränteswapavtalet, dvs. nettobetalningen av avtalet. I stället för att jämföra kostnaden mellan två olika korta upplåningsalternativ med tre månaders bindningstid valde Riksgäldskontoret att fr.o.m. 2010 jämföra kostnaden för lång upplåning (vanligtvis 7-10 år) med kostnaden för kort upplåning (tre månader). Eftersom det i normala fall är dyrare att låna på lång tid än på kort resulterade den ändrade redovisningsmodellen i att det redovisade resultatet av att använda ränteswappar åter blev positivt. Det faktum att räntan fallit till rekordlåga nivåer - räntan på tre månaders lån har varit negativ sedan våren 2014 - har också bidragit till att den nuvarande redovisningsmodellen uppvisar ett starkt positivt resultat, 36 miljarder kronor sammantaget för hela perioden 2003-2017. 2.2 Riksrevisionens slutsatser och iakttagelser Riksrevisionens granskning har resulterat i följande slutsatser och iakttagelser. Riksgäldskontorets finansieringsstrategi har varit effektiv Riksrevisionens genomgång visar att användningen av ränteswappar har medfört att kostnaderna för statsskulden minskat med 1,1 miljarder kronor under perioden 2003-2017 jämfört med en tänkt alternativ upplåning via statsskuldväxlar. Beräkningen utgår ifrån Riksgäldskontorets ursprungliga redovisningsmodell. Riksgäldskontoret höll fast vid sin strategi under 2008-2012 när resultatet av ränteswapparna uppvisade förluster (resultatet är inte slutgiltigt utan utgör en lägesbild av utvecklingen av ett antal långvariga kontrakt). Detta visade sig vara ett riktigt ställningstagande och fr.o.m. 2013 blev det årliga resultatet åter positivt enligt Riksgäldskontorets ursprungliga redovisningsmodell. Det dröjde dock till 2015 innan det ackumulerade resultatet för hela swapinnehavet blev positivt. Riksrevisionens slutsats är att Riksgäldskontorets strategiska val att använda ränteswappar har sänkt kostnaden för statsskulden, sett över hela perioden. Samtidigt har Riksgäldskontoret uppnått två andra eftersträvade effekter: en förbättrad likviditet på obligationsmarknaden och en minskad refinansieringsrisk. Såväl kostnad som risk har således utvecklats i enlighet med målet för statsskuldens förvaltning. Mot den bakgrunden är det Riksrevisionens bedömning att Riksgäldskontorets användning av ränteswappar har varit effektiv, inom de ramar som regeringen gett. Riksgäldskontorets redovisning av ränteswappar är otillfredsställande Samtidigt som resultatet av användningen av ränteswappar blev negativt under finanskrisen bytte Riksgäldskontoret beräkningsmetod. Från och med 2010 redovisar Riksgäldskontoret utfallet av användningen av ränteswappar som det kalkylmässiga resultatet av ränteswapavtalet, dvs. skillnaden mellan att erhålla den fasta swapräntan och betala den rörliga Stibor-räntan. Det motsvarar skillnaden i räntekostnaden mellan att 1) emittera en statsobligation och samtidigt ingå ett ränteswapavtal och 2) emittera en statsobligation. Beräkningsmetoden innebär att Riksgäldskontoret jämför räntekostnaden för upplåning med två olika löptider. En komplikation i sammanhanget är att den jämförelsepunkt Riksgäldskontoret använder vid uträkningen av det s.k. kalkylmässiga swapresultatet inte är förenlig med riktlinjerna för statsskuldens förvaltning. Ur det perspektivet är jämförelsen inte ändamålsenlig. Någon jämförelse med alternativa sätt att finansiera skulden, givet den av regeringen beslutade löptiden, görs inte. Riksgäldskontorets bidrag till det övergripande målet att långsiktigt minimera kostnaden inom ramen för regeringens löptidskrav framgår därmed inte av redovisningen. Granskningen visar att den "besparing" på 36 miljarder kronor som Riksgäldskontoret redovisat som ett resultat av användningen av ränteswappar under 2003-2017 till största delen (97 procent) utgörs av en förväntad löptidspremie och oväntade men fördelaktiga marknadsrörelser under perioden. Denna del är främst kopplad till regeringens riktlinjebeslut om löptiden, och hade uppkommit även om upplåningen skett via statsskuldväxlar. Detta framgår inte av Riksgäldskontorets redovisning som bara särredovisar resultatet för avtalen med ränteswappar. Riksrevisionen anser att Riksgäldskontorets redovisning av resultatet av att använda ränteswappar är otillfredsställande och lätt kan misstolkas. Det är Riksrevisionens mening att det i en redovisning bör framgå vilka effekter som beror på Riksgäldskontorets egna beslut (swapresultatet) och vad som beror på förväntade besparingar som följd av kortad löptid och oväntade besparingar (eller förluster) som följer av en ökad ränteomsättningsrisk vid en kortad löptid. En tydligare analys av sambanden mellan löptid, kostnad och risk är också önskvärd. En sådan redovisning skulle kunna bidra till en fruktbar diskussion inför regeringens framtida riktlinjebeslut. Även det nuvarande ränteläget talar för att en mer fullständig redovisning av resultatet är angelägen. Sannolikheten för att räntan framöver blir mycket lägre än förväntat får betraktas som mindre än motsatsen. Det finns därför en risk att resultatet av användningen av ränteswappar så som de för närvarande redovisas av Riksgäldskontoret kommer att bli påtagligt svagare än vad de senaste årens erfarenheter visar. Negativt resultat kan inte uteslutas. Nuvarande redovisningsmodell skulle kunna leda till att ett negativt utfall tolkas som att Riksgäldskontoret borde sluta använda ränteswappar. Det vore enligt Riksrevisionen en felaktig tolkning. 2.3 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen ger följande rekommendationer. Riksrevisionen anser att Riksgäldskontorets nuvarande redovisning av utfallet av att använda ränteswappar är otillfredsställande och riskerar att leda till felaktiga tolkningar av dess effekter. Riksrevisionen rekommenderar Riksgäldskontoret att vid redovisningen av utfallet av ränteswappar - tydliggöra vilken effekt som beror på myndighetens egna beslut inom den ram som ges av regeringens riktlinjer av löptiden för den nominella kronskulden, - överväga om nuvarande definition av det kalkylmässiga resultatet av att använda ränteswappar ska redovisas även framgent och om så är fallet: (1) dela upp utfallet i dess olika beståndsdelar, såsom swapresultat, löptidspremie och oväntade marknadsrörelser, (2) tydliggör sambandet mellan löptid, kostnad och risk. 3 Riksgäldskontorets bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksgäldskontoret anför att myndigheten i huvudsak instämmer i bedömningarna som lämnas i rapporten. Däremot anser Riksgäldskontoret att slutsatserna bör nyanseras något eftersom granskningen är avgränsad till att granska resultatet av tekniken att använda ränteswappar för att uppnå löptidsmålet för statsskulden. Riksgäldskontoret anser att det även är relevant att redovisa effekten av strategin att förkorta löptiden, oavsett val av teknik. Båda dessa aspekter bör därför redovisas i kommande underlag för utvärdering av statsskuldsförvaltningen. Fram till 2009 redovisade Riksgäldskontoret resultatet av tekniken att använda ränteswappar jämfört med alternativet att öka volymen av statsskuldväxlar på bekostnad av upplåningen i statsobligationer. När stocken statsskuldväxlar sedan minskade markant och marknaden inte fungerade på samma sätt som tidigare var detta alternativ inte längre praktiskt möjligt. Därmed bedömdes den dåvarande redovisningen ge en missvisande bild. Riksgäldskontoret övergick då till att redovisa utfallet av swapparna som skillnaden mellan den rörliga ränta som betalats och den fasta ränta som erhållits i swapparna, dvs. nettokassaflödet. Riksrevisionen är kritisk till det nya sättet att redovisa eftersom det kan ge en överdrivet positiv bild av resultatet av ränteswappar. Riksgäldskontoret instämmer i bedömningen att detta inte visar resultatet av tekniken att använda ränteswappar men det har heller inte varit syftet med redovisningen. Riksgäldskontorets redovisning ska inte enbart utgöra underlag för utvärdering av den operativa förvaltningen av statsskulden utan också av den övergripande strategin i riktlinjerna. I det senare sammanhanget är den totala effekten av att förkorta löptiden relevant, oavsett valet av teknik. Syftet med att redovisa nettokassaflödet har alltså inte varit att utvärdera tekniken att använda swappar, utan att visa på kassaeffekten av att ha förkortat löptiden med swappar om den underliggande upplåningen tas för given. Detta framgår också av underlaget till utvärdering av statsskuldsförvaltningen. Riksgäldskontoret avser att fortsätta redovisa nettokassaflödet. I kommande underlag för statsskuldsförvaltningen kommer Riksgäldskontoret även att redogöra för hur olika faktorer har påverkat kassaflödet, i linje med Riksrevisionens rekommendationer. 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat hur användningen av ränteswappar svarar mot det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen och om redovisningen av resultatet är tillfredsställande. Riksrevisionen lämnar inga rekommendationer till regeringen. 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser I samband med utvärderingen av Riksgäldskontorets statsskuldsförvaltning kan det finnas anledning att följa upp hur redovisningen av ränteswappar utvecklas och vid behov vidta ytterligare initiativ för att förbättra redovisningen. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksgäldskontorets användning av ränteswappar - en granskningsrapport från Riksrevisionen Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 december 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Wallström, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Hallengren, Bucht, Hultqvist, Andersson, Hellmark Knutsson, Bolund, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Linde, Ekström, Fritzon, Eneroth Föredragande: statsrådet Per Bolund Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om Riksgäldskontorets användning av ränteswappar