Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2018/19:24 Riksrevisionens rapport om staten som inköpare av konsulttjänster Skr. 2018/19:24 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 12 december 2018 Stefan Löfven Ardalan Shekarabi (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i rapporten Staten som inköpare av konsulttjänster - tänk först och handla sen (RIR 2018:20). Enligt Riksrevisionen är myndigheternas användning av konsulttjänster överlag inte välgrundad, och myndigheterna brister i sin kontroll av användningen. Detta kan enligt Riksrevisionen innebära en risk för att myndigheters inköp av konsulttjänster inte är effektiva och att myndigheterna inte hushållar väl med statens resurser. Riksrevisionen anser mot denna bakgrund att regeringen bör utreda möjligheterna att ställa krav på myndigheterna att redovisa sina köp av konsulttjänster. Myndigheten anser vidare att regeringen bör ge Kammarkollegiet och Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att se över hur användningen av de statliga ramavtalen kan öka, samt hur myndigheter i större utsträckning kan utnyttja möjligheten att upphandla gemensamma konsultlösningar. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning på området. Med hänsyn till den redovisningsskyldighet som följer av bl.a. myndighetsförordningen (2007:515) och förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, samt det arbete som pågår med att ytterligare förbättra statistiken när det gäller offentliga upphandlingar, kan det ifrågasättas om det i nuläget finns ett behov av att utreda möjligheterna att även ställa krav på myndigheterna att särskilt redovisa sina köp av konsulttjänster. Det saknas vidare för närvarande anledning att ge Kammarkollegiet och Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att se över hur användningen av de statliga ramavtalen kan öka, bl.a. eftersom Kammarkollegiet redan påbörjat ett arbete med att utveckla ramavtalsverksamheten. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 3.1 Krav på särskild redovisning av köp av konsulttjänster 4 3.2 Ökad användning av de statliga ramavtalen 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Bilaga Riksrevisionens rapport Staten som inköpare av konsulttjänster - tänk först och handla sen (RiR 2018:20) 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 december 2018 81 1 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat statliga myndigheters inköp av konsulttjänster. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Staten som inköpare av konsulttjänster - tänk först och handla sen (RIR 2018:20), se bilaga. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 28 juni 2018. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens övergripande bedömning är att användningen av konsulttjänster överlag inte är välgrundad och att myndigheterna brister i sin kontroll av användningen. Enligt Riksrevisionen kan det finnas en risk för att många av de statliga myndigheternas inköp av konsulttjänster inte är effektiva och att myndigheterna inte hushållar väl med statens resurser. Riksrevisionen anser att de flesta myndigheter kan bli bättre på att ta ett strategiskt grepp om upphandling och inköp. Det finns emellertid flera goda exempel på myndigheter som har gjort detta. Enligt Riksrevisionen grundas inte alltid myndigheters beslut att använda konsulter på en behovsanalys. Som en konsekvens av detta anlitar myndigheter ofta konsulter utan att ha förvissat sig om att det är det mest effektiva sättet att åstadkomma önskat resultat. Riksrevisionens granskning visar att en majoritet av de undersökta myndigheterna inte har analyserat hur användningen av konsulter påverkar myndigheternas kompetensförsörjning. Riksrevisionen anser vidare att myndigheterna kan bli bättre beställare och att de sannolikt skulle kunna åstadkomma betydande förbättringar i sitt inköpsarbete genom ett större engagemang från ledningen, och genom att bättre integrera sina inköpsfunktioner med den ordinarie verksamheten. Enligt myndigheten sker upphandlingen ofta enligt gällande regler, men möjligheterna att göra goda affärer utnyttjas inte fullt ut. Det är inte heller tydligt att myndigheterna fullt ut tar tillvara konsulternas kompetens, och möjligheterna till kompetensöverföring från konsulterna. Granskningen visar att konsultinsatserna sällan utvärderas av myndigheterna. Enligt Riksrevisionen visar inte heller redovisningen på ett tillfredsställande sätt hur stora kostnader myndigheterna har för konsulter, vad konsulterna gör, vad de levererar och hur detta påverkar myndighetens agerande. I årsredovisningen för staten går det bara att få information om tjänsteköp på en övergripande nivå. Den bristande redovisningen gör att det inte går att följa upp statens samlade kostnader för konsulter. Enligt Riksrevisionen kan upphandlings- och inköpssamordningen i staten bli bättre. Granskningen visar att många myndigheter väljer att teckna egna ramavtal för konsulttjänster i stället för att använda Kammarkollegiets avtal, bl.a. på grund av att myndigheterna anser att Kammarkollegiets ramavtal ofta överprövas eller inte passar för myndighetens behov. Det riskerar enligt Riksrevisionen att medföra merkostnader för staten. Riksrevisionen har med anledning av sina iakttagelser lämnat två rekommendationer till regeringen. * Regeringen bör utreda möjligheterna att ställa krav på myndigheterna att redovisa sina köp av konsulttjänster. Det skulle enligt Riksrevisionen möjliggöra för myndigheterna och regeringen att följa upp kostnader för och användning av konsulter, samt i förlängningen kunna leda till ökad transparens och mer välgrundade beslut. * Regeringen bör ge Kammarkollegiet och Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att tillsammans se över hur användningen av de statliga ramavtalen kan öka, samt hur myndigheter i större utsträckning kan utnyttja möjligheten att upphandla gemensamma konsultlösningar. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Krav på särskild redovisning av köp av konsulttjänster När det gäller Riksrevisionens bedömning att de flesta myndigheter kan bli bättre på att ta ett strategiskt grepp om upphandling och inköp kan följande konstateras. Att myndigheternas användning av konsulttjänster ska vara effektiv och rättssäker är en självklar utgångspunkt. Av 3 § myndighetsförordningen (2007:515) följer bl.a. att myndighetens ledning ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt. Vidare gäller att verksamheten ska redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten ska hushålla väl med statens medel. Myndigheterna har således ett ansvar för att inköp av konsulttjänster är effektiva och redovisas på ett rättvisande sätt. Myndighetsförordningens bestämmelser är emellertid allmänt hållna, och anger inte vilka särskilda kostnadsslag som en myndighet ska redovisa för att redovisningen ska betraktas som rättvisande. En mer detaljerad redovisning av olika kostnadsslag skulle kunna vara användbar i många sammanhang. En avvägning måste dock göras mellan behovet av uppgifter och myndigheternas redovisningsbörda. En sådan avvägning har gjorts i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, som reglerar vad myndigheterna ska redovisa till regeringen i sina årsredovisningar. Myndighetens ledning avgör utifrån denna reglering vilken information som ska lämnas i myndighetens årsredovisning. Ett införande av ett generellt redovisningskrav för inköp av konsulttjänster skulle sannolikt kunna ge en bättre bild av hur omfattande inköpen är. Det är dock inte givet att det skulle tillföra någon information om i vilken mån en behovsanalys har föregått konsultinköpen, eller om myndigheternas resurser har utnyttjats på ett effektivt och rättssäkert sätt. Utöver myndigheternas redovisningar kan även statistik om upphandling utgöra ett underlag för uppföljning av hur myndigheternas inköp av bl.a. konsulttjänster ser ut. Inom Regeringskansliet pågår för närvarande ett arbete med att förbättra statistiken på upphandlingsområdet. I promemorian Statistik på upphandlingsområdet (Ds 2017:48) föreslås bl.a. att den nationella upphandlingsstatistiken ska baseras på information ur upphandlingsannonser, som tillhandahålls av de aktörer som driver registrerade annonsdatabaser. I promemorian föreslås vidare att den statistik som ska tillhandahållas bl.a. ska omfatta vad upphandlingen avser och upphandlingens uppskattade värde. Promemorian har remissbehandlats och förslagen bereds inom Regeringskansliet. Även den av riksdagen beslutade övergången till obligatorisk elektronisk fakturahantering vid offentlig upphandling kan bidra till en förbättrad översikt över de kostnadsflöden som offentliga upphandlingar, inklusive de som avser konsulttjänster, ger upphov till (prop. 2017/18:153, bet. 2017/18:FiU40, rskr. 2017/18:397). Elektronisk hantering av sådana fakturor bör även underlätta statliga myndigheters egen uppföljning av upphandlade uppdrag. Regeringen har dessutom gett Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att genomföra en förberedande studie om vilka uppgifter om inköpsvärden som är möjliga och lämpliga att samla in (Fi2018/01786/OU). Vid genomförandet av studien ska hänsyn tas till olika upphandlande myndigheters och enheters förutsättningar samt vilka uppgifter som behövs för statens del. Uppdraget ska redovisas senast den 28 februari 2019. Mot bakgrund av att de statliga myndigheterna redan är skyldiga att lämna en rättvisande redovisning av verksamheten, och då det pågår ett arbete för att förbättra statistiken på upphandlingsområdet, kan det ifrågasättas om det i nuläget finns ett behov av att utreda möjligheterna att även ställa krav på myndigheterna att särskilt redovisa sina köp av konsulttjänster. 3.2 Ökad användning av de statliga ramavtalen Kammarkollegiet arbetar aktivt med att främja en ökad användning av de ramavtal som myndigheten tagit fram, bl.a. genom olika former av kommunikationsinsatser där syftet är att informera om ramavtalens innehåll och omfattning. I samband med att ett nytt ramavtal tas fram presenterar Kammarkollegiet området för myndigheterna vid ett informationsseminarium. Kammarkollegiet ansvarar för att upphandla samordnade ramavtal som är avsedda för statliga myndigheter. Av 2 § förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning framgår att Kammarkollegiet ska ta fram ramavtal för varor och tjänster som myndigheterna upphandlar ofta, i stor omfattning eller som uppgår till stora värden. För att det ska vara motiverat att upphandla ett samordnat ramavtal för hela statsförvaltningen krävs således att det finns ett tillräckligt stort gemensamt intresse bland myndigheter som har rätt att ingå kontrakt som grundar sig på ramavtalen. Kammarkollegiet ska även verka för att upphandlade ramavtal används. Myndigheten ska vidare tillhandahålla stödverksamhet för inköp genom avrop från de ramavtal som myndigheten har upphandlat. Av 3 § förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning följer att en myndighet ska använda Kammarkollegiets ramavtal om inte myndigheten bedömer att en annan form av avtal sammantaget är bättre. När en myndighet upphandlar utan att använda ett ramavtal ska Kammarkollegiet underrättas om skälen till detta genom en s.k. avstegsanmälan. Kammarkollegiet fick i sitt regleringsbrev för 2017 i uppdrag av regeringen att bedriva ett utvecklingsarbete avseende de statliga ramavtalen, bl.a. utifrån myndigheternas behov. I sin redovisning av uppdraget har Kammarkollegiet särskilt redovisat i vilken utsträckning de statliga myndigheterna gör avstegsanmälningar och analyserat orsakerna till att myndigheterna väljer att göra avsteg från ramavtalen. Av redovisningen framgår bl.a. att det, utifrån de skäl som myndigheterna angett i sina anmälningar, är svårt att bedöma om myndighetens behov hade kunnat tillgodoses med ett samordnat ramavtal. Kammarkollegiet framhåller vidare i sin redovisning att det sannolikt finns ett stort mörkertal för avsteg som aldrig rapporteras in till myndigheten, vilket gör det svårt att bedöma omfattningen av avstegen. Det finns inte skäl att invända mot Riksrevisionens bedömning att det finns risk för att merkostnader uppkommer för staten som helhet när statliga myndigheter väljer att upphandla egna avtal i stället för att avropa från Kammarkollegiets ramavtal. Statliga ramavtal som täcker myndigheternas behov, och också används av myndigheterna, kan vidare ge effektivitetsvinster och bidra till att förebygga korruption vid upphandling. Det gällande regelverket innebär emellertid att upphandlade myndigheter har rätt att upphandla egna ramavtal om myndigheten bedömer att det sammantaget är bättre. Kammarkollegiets uppdrag är också begränsat till att avse ramavtal för varor och tjänster som myndigheterna upphandlar ofta, i stor omfattning eller som uppgår till stora värden. Som Riksrevisionen framhåller kan myndighetsgemensamma upphandlingar ge effektivitetsvinster. Av den nationella upphandlingsstrategin följer bl.a. att myndigheter bör undersöka förutsättningarna att samverka med andra upphandlande myndigheter eller enheter för ett effektivare gemensamt uppföljningsarbete. Att statliga myndigheter ska samverka med varandra följer också av 6 § myndighetsförordningen och 8 § förvaltningslagen (2017:900). Inom såväl den kommunala som den statliga sektorn finns vidare många exempel på myndigheter som samverkar avseende offentlig upphandling, genom olika former av erfarenhetsutbyten och mer stadigvarande inköpssamverkan. Det får mot denna bakgrund i nuläget anses saknas tillräcklig anledning att ge Kammarkollegiet och Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att undersöka hur en sådan myndighetssamverkan kan öka. Kammarkollegiet har redan idag i uppdrag att upphandla gemensamma ramavtal för statsförvaltningen och tillhandahålla stöd vid avrop från ramavtalen. Upphandlingsmyndigheten har vidare i uppdrag att samverka med statliga myndigheter och andra aktörer för att utveckla upphandlingen. Myndigheten har bl.a. skapat ett nätverk för inköpschefer i myndigheter, med syftet att sprida goda exempel och arbetsmetoder mellan myndigheter. Myndigheten har även vidtagit en rad andra åtgärder för att utveckla det strategiska inköpsarbetet inom offentlig sektor. Det kan också finnas risker med att ställa ännu tydligare krav på samverkan mellan myndigheter vid genomförandet av upphandlingar. Detta kan nämligen få till följd att myndigheterna tvingas kompromissa vid utarbetandet av t.ex. kravspecifikationer på ett sådant sätt att de avtal som upphandlingarna resulterar i inte är särskilt väl anpassade till någon av de samverkande myndigheternas behov. En tydligare styrning mot gemensamma konsultlösningar kan också medföra att myndigheter i vissa fall tvingas upphandla sådana lösningar, trots att de själva inte anser att detta är lämpligt. Sådana gemensamma upphandlingar riskerar också att avse mer omfattande uppdrag, i vilka det kan vara svårt för småföretag att delta. Ett annat tillvägagångssätt för att motverka de problem som Riksrevisionen har uppmärksammat kan vara att undanröja de hinder som kan finnas mot en ändamålsenlig upphandlingssamverkan, oavsett om det gäller konsultlösningar eller andra typer av upphandlingar. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser I statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Detta gäller även när statliga myndigheter använder konsulttjänster i sin verksamhet. Många av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort är inte unika för upphandling av just konsulttjänster, utan gäller för de offentliga inköpen generellt. Det kan konstateras att regeringen under de senaste åren redan har vidtagit en rad åtgärder i syfte att utveckla den statliga upphandlingsverksamheten. Dessa åtgärder ligger i linje med de rekommendationer som Riksrevisionen har lämnat. Den nationella upphandlingsstrategin innehåller exempel på konkreta åtgärder som de statliga myndigheterna bör vidta för att säkerställa en strategisk offentlig upphandling. Av strategin framgår också att de statliga myndigheterna ska investera i ett strategiskt inköpsarbete och därmed möjliggöra god beställarkompetens och högre effektivitet i myndigheternas inköp. Det regelverk som finns för myndigheternas verksamhet och redovisningen av denna innebär bl.a. att verksamheten ska bedrivas effektivt och rättssäkert samt redovisas på ett rättvisande sätt. Dessa krav gäller också i fråga om myndigheternas användning av konsulttjänster. Vid behov kan särskilda återrapporteringskrav beslutas för enskilda myndigheter, t.ex. i myndighetens regleringsbrev. Vidare pågår ett arbete med att utveckla och förbättra statistiken för offentliga upphandlingar. Förslagen i den promemoria om statistik på upphandlingsområdet som bereds inom Regeringskansliet, och Upphandlingsmyndighetens uppdrag att genomföra en förberedande studie om bl.a. vilka uppgifter om inköpsvärden som är möjliga och lämpliga att samla in, kan öka förutsättningarna att följa upp t.ex. myndigheters köp av konsulttjänster. När det gäller myndigheternas användning av Kammarkollegiets ramavtal har ett utvecklingsarbete som ligger i linje med Riksrevisionens rekommendation redan påbörjats av Kammarkollegiet. Regeringen inväntar resultatet av det utvecklingsarbetet. I syfte att bl.a. främja en ökad kvalitet vid statliga inköp har vidare ett samarbete inletts mellan Kammarkollegiet och Upphandlingsmyndigheten inom ramen för en särskild överenskommelse. Myndigheterna genomför bl.a. gemensamma kommunikations- och utbildningsinsatser i syfte att höja kompetensen inom offentlig upphandling. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 december 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Wallström, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Hallengren, Bucht, Hultqvist, Andersson, Hellmark Knutsson, Bolund, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Linde, Ekström, Fritzon, Eneroth Föredragande: statsrådet Shekarabi Regeringen beslutar skrivelse 2018/19:24 Riksrevisionens rapport om statliga myndigheters inköp av konsulttjänster