Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2018/19:31 Riksrevisionens rapport om nytt signalsystem för järnvägen Skr. 2018/19:31 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 12 december 2018 Stefan Löfven Tomas Eneroth (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Nytt signalsystem för järnvägen - effektiviteten i införandet av ERTMS (RiR 2018:21). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 4 2.1 Kostnaderna för ERTMS 4 2.2 Effekterna av ERTMS 5 2.3 Planeringen av införandet av ERTMS 6 2.4 Riksrevisionens rekommendationer 7 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 8 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 9 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport om nytt signalsystem för järnvägen 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 december 2018 81 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat regeringens och Trafikverkets planering och införande av det EU-gemensamma signalsystemet för järnvägen ERTMS (European Rail Traffic Management System), som är ett led i att uppnå gränsöverskridande trafik på järnvägen inom unionen. Granskningen redovisas i rapporten Nytt signalsystem för järnvägen - effektiviteten i införandet av ERTMS (RiR 2018:21), se bilagan. Syftet med granskningen var att bedöma effektiviteten i planeringen och i införandet hittills av ERTMS i Sverige, givet de krav som ställs i svensk lagstiftning och EU-reglering. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 24 augusti 2018. Ärendet har beretts inom Regeringskansliet. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Kostnaderna för ERTMS Riksrevisionen konstaterar i sin granskning att de av Trafikverket beräknade kostnaderna för ERTMS-införandet ändrats över de senaste 18 åren. Riksrevisionen menar att kostnaderna för utvecklingen av ERTMS var kraftigt underskattade och otillräckligt underbyggda i den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden 2010-2021. Riksrevisionen noterar att kostnaden för att utveckla ERTMS-systemet då uppskattades till totalt 1,17 miljarder kronor samt att den kostnaden nästan har tredubblats sedan dess på grund av många justeringar, byte av baseline och rättningar av systemet samt att utökad testkapacitet har införts. Riksrevisionen bedömer därför att kostnadsuppskattningarna för utvecklingen av systemet inte har varit välgrundade. Riksrevisionen konstaterar att sedan 2008 har ändrings- och tilläggsarbeten för systemutvecklingen beställts till ett värde av drygt 1,2 miljarder kronor och att priset för sådana ändringsarbeten regleras i det ramavtal som upprättats genom bland annat timkostnader för arbete, men arbetsmängden är rörlig. Riksrevisionen menar att detta innebär att Trafikverket och leverantörerna har fått förhandla om priset när behov av ändringar har uppstått. Riksrevisionen ser dock inte att Trafikverket hade kunnat reglera priserna för framtida ändringar på ett uppenbart bättre sätt i ramavtalet. Riksrevisionen ser emellertid en risk för att situationen har inneburit en svag förhandlingsposition för Trafikverket. Riksrevisionen ser också en risk för att framtida ändringar av systemversioner ska fortsätta att leda till ändringsarbeten som blir kostsamma för Trafikverket. Riksrevisionen konstaterar att två förklaringar till att beräknade kostnader för utrullning av ERTMS skiljer sig åt mellan de nationella transportplanerna från 2010, 2014 och 2018 är att omfattningen på åtgärderna har ändrats samtidigt som metoderna för att uppskatta kostnaderna har skiljt sig åt mellan planerna. Riksrevisionen konstaterar att de kostnadsuppskattningar som gjorts till planen 2018 i huvudsak är av god kvalitet. Riksrevisionen ser positivt på att flera metoder har använts i planen 2018 för uppskattningen av kostnaden på Malmbanan, eftersom Malmbanan utgjort en utgångspunkt för resterande sträckor. Riksrevisionen noterar dock att osäkerheten i beräkningarna har underskattats vid flera tidigare tillfällen. Riksrevisionen noterar att i Trafikverkets senaste uppskattning inför den nationella planen för perioden 2018-2029 har den totala kostnaden för införandet av ERTMS sjunkit något till totalt 30 miljarder kronor (prisnivå för februari 2017), medan den uppskattade kostnaden för Malmbanan och ScanMed Öst har ökat. Den ökningen motverkas dock enligt Riksrevisionen av att den uppskattade kostnaden för övriga järnvägsnätet, som kommer sent i införandeplanen, har minskat. Riksrevisionen anser att en anledning till detta är att Trafikverket har introducerat en arbetsmetod för att spara resurser genom så kallade läreffekter. Riksrevisionen ser positivt på att Trafikverket planerar för ett arbetssätt som kan hålla nere kostnader och öka produktiviteten men menar att det saknas underlag om var och hur effektiviseringen ska uppstå mer specifikt i ERTMS-utrullningen. Riksrevisionen bedömer att det gör att kostnaden som redovisas i den nationella planen 2018-2029 bygger på antaganden som inte är tillräckligt underbyggda och väl dokumenterade. 2.2 Effekterna av ERTMS Riksrevisionen redogör för att Trafikverket har genomfört analyser av driftsäkerheten genom att jämföra ERTMS-banorna Botniabanan, Ådalsbanan och Haparandabanan med banor på stomnätet som har det befintliga signalsystemet ATC (Automatic Train Control) samt med det mindre urval av banor som har moderna ATC-ställverk. Riksrevisionen bedömer att analyserna ger trovärdiga indikationer på en ökad driftsäkerhet med ERTMS, men menar att skillnaderna mellan jämförelsegrupperna gör att det finns betydande osäkerhet i kvantifieringen av nyttan. Riksrevisionen anser att den osäkerheten inte redovisades tillräckligt tydligt i samband med Trafikverkets samlade effektbedömning 2017. Riksrevisionen konstaterar att Trafikverket och tidigare Banverket i tidigare underlag har framfört att ERTMS kan ge stora kapacitetshöjande effekter. Det har enligt Riksrevisionen varit ett av de viktigaste argumenten för införandet, men enligt Riksrevisionen har Trafikverket sedan ett par år tillbaka inte längre med detta i sina beräkningar. Riksrevisionen konstaterar att kalkylperioden var kortare i kalkylen 2017 än 2013 och att storleken på uppskattade nyttor därför inte är direkt jämförbar. Riksrevisionen menar dock att skillnaden i resultat är avsevärd även bortsett från detta. Riksrevisionen ser det som anmärkningsvärt att antaganden och metoder kan skilja sig så mycket att den kapacitetsvinst som värderades till 17,3 miljarder kronor 2013 inte alls är inkluderad i huvudanalysen 2017. Riksrevisionen beskriver att det övergripande målet med ERTMS är att främja driftskompatibiliteten mellan nationella europeiska järnvägsnät och att främja gränsöverskridande trafik. Det finns dock enligt Riksrevisionen en rad faktorer utöver signalsystemet som fortfarande försvårar gränsöverskridande trafik. Riksrevisionen bedömer att införandet av ERTMS i Sverige inte ger någon betydande nytta genom förbättring av den gränsöverskridande trafiken inom överskådlig framtid. Enligt Riksrevisionen har Trafikverket inte heller kvantifierat några nyttor av ökad gränsöverskridande trafik i sina samhällsekonomiska bedömningar. Sammantaget bedömer Riksrevisionen att det under planeringsprocessens gång har funnits brister i underlagen, men att Trafikverket sedan 2017 har presenterat tillräckliga underlag för bedömning av effekterna av ERTMS. Riksrevisionen anser dock att osäkerheten i bedömningen av ökad driftsäkerhet borde ha kommunicerats tydligare. 2.3 Planeringen av införandet av ERTMS Riksrevisionen har granskat om regeringens och Trafikverkets planering säkerställer ett effektivt införande av ERTMS. Eftersom ERTMS-införandet är ett långt projekt där förutsättningar och kunskap har förändrats under processens gång menar Riksrevisionen att frågan om när i tiden som analyser har genomförts och beslut har tagits är av stor betydelse. Vad som krävs för ett effektivt införande av ERTMS i Sverige är enligt Riksrevisionen en plan som utgår från behovet av reinvestering och samordnar det med EU:s krav på ett sätt som ger tillräckliga förutsättningar för tågoperatörerna att anpassa sin verksamhet efter tidsplanen. Riksrevisionen bedömer att de analyser av införandet av ERTMS som Trafikverket har presenterat har präglats av fel utredningslogik och att samhällsekonomiska analyser av alternativa införandestrategier inte genomförts på ett relevant sätt i rätt tid. Riksrevisionen anger att förutsättningarna i dag är sådana att handlingsutrymmet för att pröva alternativa lösningar har blivit begränsat på grund av den befintliga anläggningens status och på grund av styrningen från EU:s tidsplan. Riksrevisionen konstaterar samtidigt att Trafikverket har haft en svår uppgift i ERTMS-införandet, utvecklingsarbetet visade sig vara betydligt mer tids- och resurskrävande än förväntat och besluten på EU-nivå och den svenska tidsplanen har förändrats under projektets gång. Det har enligt Riksrevisionen också funnits brister i Trafikverkets samordning av det reinvesteringsbehov som finns i signalanläggningen och av införandet av ERTMS. Den bristande samordningen har som Riksrevisionen ser det inneburit en svag beredskap för att genomföra nödvändiga reinvesteringar när ERTMS-planen har skjutits upp och riskerar även att ge större kostnader än nödvändigt framgent. Sammantaget anser Riksrevisionen att planeringen hittills inte bedrivits så att den ger tillräckliga förutsättningar att införa ERTMS och samtidigt omhänderta reinvesteringsbehovet i signalanläggningen på ett effektivt sätt. Riksrevisionen noterar att Trafikverket i utredningar under lång tid har behandlat ERTMS-införandet med en traditionell "investeringslogik" där olika nyttor som effektiviserar transporterna har identifierats och uppskattats monetärt som motiv till ett införande av åtgärden. Riksrevisionen menar dock att det samlade ERTMS-införandet skiljer sig åt från vanliga investeringsprojekt eftersom det omfattar en reinvestering av den befintliga signalanläggningen som håller på att nå sin förväntade livslängd. Till skillnad från ett investeringsprojekt ligger nyttan enligt Riksrevisionen i stället huvudsakligen i att reinvesteringen möjliggör att den ursprungliga funktionen upprätthålls. Riksrevisionen noterar därtill att nyttan av ERTMS som nytt signalsystem, i stället för ATC, enligt Trafikverkets senaste bedömningar är relativt begränsad. Med ett reinvesteringsperspektiv hade en central fråga att utreda enligt Riksrevisionen därför i stället varit vilka reinvesteringsalternativ, för att upprätthålla signalanläggningens funktionalitet, som kan samordnas med kraven på att införa ERTMS och som ger lägsta möjliga livscykelkostnad. Relevanta alternativ att pröva i en sådan analys är enligt Riksrevisionen bland annat takten och turordningen för reinvesteringen och införandet av ERTMS på järnvägsnätet och möjligheterna att göra reinvesteringar separat från planen för ERTMS-införandet. Riksrevisionen anser dock att planeringen inte bedrivits så, även om Trafikverket på senare tid har styrt mer mot en sådan inriktning. Riksrevisionen beskriver att situationen i dag är att den beslutade planen för ERTMS-införandet inte löser hela reinvesteringsbehovet i tid. Som Riksrevisionen ser det kommer det därför sannolikt att krävas reinvesteringar i förtid sett till ERTMS-planen. I dagsläget saknar Trafikverket enligt Riksrevisionen en strategi för hur sådana reinvesteringar ska hanteras. Sådana reinvesteringar kan enligt Riksrevisionen bli ineffektiva sett till den slutliga målbilden för hur signalsystemet ska fungera 2035 och kan medföra ökade kostnader. Riksrevisionen ser det som problematiskt att olika verksamhetsgrenar inom Trafikverket planerar reinvesteringarna av signalanläggningen beroende på om de genomförs i anslutning till ERTMS-planen eller inte, och att det inte finns en sammanhållen plan för hur arbetet ska genomföras. Riksrevisionen beskriver att den befintliga anläggningen har cirka 750 ställverk av 15 olika typer som är i drift och att Trafikverkets förmåga att underhålla dessa i dag är begränsad eller kritisk för mer än en tredjedel av ställverken. Brist på reservdelar och kompetens riskerar enligt Riksrevisionen att ge otillräcklig förmåga att åtgärda fel i anläggningen som uppstår före ERTMS-övergången. Riksrevisionen noterar att liksom för nuvarande signalanläggning kan i nuläget endast originalleverantören av en ERTMS-anläggning tillhandahålla många av reservdelarna. Enligt Riksrevisionen är det viktigt att Trafikverket säkerställer att en liknande bristsituation inte uppstår i framtiden, eftersom det då kan leda till kostnadsökningar för underhåll och reinvesteringar. En möjlighet att minska risken för reservdelsbrist är som Riksrevisionen ser det att styra mot att komponenter i anläggningen ska få öppna gränssnitt i stället för leverantörsspecifika. 2.4 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen rekommenderar att Trafikverket bör ta fram en strategi för i vilken utsträckning och hur reinvesteringsåtgärder utanför den nuvarande ERTMS-planen ska genomföras med hänsyn till den slutliga målbilden för signalanläggningen. I detta ingår även att ha en sammanhållen plan för att minimera kostnaden för hela reinvesteringen och konverteringen till ERTMS. Riksrevisionen rekommenderar också att Trafikverket bör genomföra en analys av var kostnadsbesparingarna genom så kallade läreffekter kan uppstå och hur stora de kan bli. Antaganden om läreffekter som används i uppskattningen av kostnaderna till den nationella transportplanen behöver vara bättre underbyggda i god tid före projekterings- och byggfasen. Slutligen rekommenderar Riksrevisionen att Trafikverket bör utveckla en metodik och instruktioner för hur samhällsekonomiska analyser av stora reinvesteringsprojekt ska genomföras. Detta behövs för att kunna pröva olika alternativa tillvägagångssätt och tidsplaner för reinvesteringen som kan påverka livscykelkostnaden och den samhällsekonomiska lönsamheten. Vidare är det enligt Riksrevisionen angeläget att Trafikverket fullföljer det arbete som redan inletts på två viktiga punkter: * Trafikverket bör vidta åtgärder för att motverka framtida kostnadsökningar i samband med utvecklingen av ERTMS-systemet. En möjlig väg kan vara att utforma mjukvaruutvecklingen på ett sätt som minskar omfattningen på de delar som behöver genomgå nya godkännandeprocesser efter ändringar i mjukvaran. * Trafikverket bör säkerställa att dagens reservdelsbrist inte uppstår i framtiden för ERTMS och att reservdelsförsörjningen kan ske till så låg kostnad som möjligt. Detta kan göras genom att Trafikverket vid nästa upphandling ställer krav på att alla reservdelar där det är möjligt följer de gemensamma gränssnitt som utvecklas i samarbete mellan vissa europeiska länder. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser ERTMS är ett EU-gemensamt signalsystem som införs för att möjliggöra effektiv gränsöverskridande tågtrafik. För Sveriges, och flera andra länders, del är ERTMS-projektet förutom ett projekt för att främja gränsöverskridande tågtrafik dessutom att betrakta som ett reinvesteringsprojekt av järnvägens nödvändiga signalsäkerhetssystem. Nuvarande signalsäkerhetssystem består av delvis ålderstigna ställverk och det omoderna skyddssystemet Automatic Train Control (ATC). ERTMS-projektet innebär att alla ställverk byts ut och att skyddssystemet ersätts med ERTMS, som är ett modernare sådant. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser att ERTMS är ett långt, kostsamt och tekniskt komplext projekt med många faktorer som påverkar genomförandet. Hur planen för införandet utformas påverkar både kostnaderna och hur framtidens järnvägstrafik kommer att fungera. Trafikverket har i sin planering av införandet av ERTMS att ta hänsyn till flera parametrar, bl.a. EU-lagstiftning samt reinvesteringsbehov och reservdelstillgång i befintlig anläggning. Riksrevisionens granskning ger en tydlig bild av hur ERTMS-projektet utvecklats över åren och visar också att Banverket och Trafikverket har hanterat flera av de svårigheter och problem som projektet varit behäftat med. Regeringen har konstaterat, vilket Riksrevisionens granskning också visar, att både kostnadsuppskattningar och uppskattade effekter har ändrats i Trafikverkets förslag till nationella planer under de senaste 18 åren som ERTMS-införandet utgjort så kallade namngivna objekt i den nationella planen. Detta torde åtminstone delvis vara en följd av den inbyggda komplexiteten i projektet och den långa tidshorisont som planeringen sträcker sig över. Riksrevisionen lyfter i sin rapport fram att omfattningen på åtgärderna ändrats samt att Trafikverket använt sig av olika metoder som orsak till att Trafikverkets kostnadsuppskattningar ändrats över tiden. Förändrade antaganden och metoder är enligt Riksrevisionen orsak till att de uppskattade effekterna för införandet av ERTMS ändrats över tiden. Det är därför positivt att Riksrevisionen bedömer att de kostnadsuppskattningar som gjorts till planen 2018 i huvudsak är av god kvalitet samt att Trafikverket sedan 2017 har presenterat tillräckliga underlag för bedömning av effekterna av ERTMS. Den uppskattade totalkostnaden för införandet av ERTMS har minskat något sedan 2014, vilket bland annat beror på att Trafikverket bedömer att läreffekter i tidigare delar av införandeprocessen ska ge effektiviseringsfördelar i senare skeden. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att Trafikverket bör analysera kostnadsbesparingar från dessa läreffekter för att förbättra underlagen till kostnadskalkylerna. Regeringen instämmer även i Riksrevisionens rekommendationer att Trafikverket bör ta fram en strategi för reinvesteringsåtgärder utanför den nuvarande ERTMS-planen samt att Trafikverket bör utveckla en metodik och instruktioner för genomförande av samhällsekonomiska analyser av reinvesteringsprojekt. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har i sin rapport inte framfört några rekommendationer direkt till regeringen utan rekommendationerna är ställda till Trafikverket. Regeringen kan konstatera att Trafikverket i vissa delar redan har börjat genomföra förbättringsåtgärder och avser att fortsatt vidta åtgärder i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer. Arbetet bör följas upp i första hand genom myndighetsdialoger med Trafikverket. Med detta anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport om nytt signalsystem för järnvägen Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 december 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Wallström, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Hallengren, Bucht, Hultqvist, Andersson, Hellmark Knutsson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Eriksson, Linde, Ekström, Fritzon, Eneroth Föredragande: statsrådet Eneroth Regeringen beslutar skrivelse 2018/19:31 Riksrevisionens rapport om nytt signalsystem för järnvägen