Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2018/19:109 Riksrevisionens rapport om myndighetsreformen då Universitets- och högskolerådet och Universitetskanslersämbetet inrättades Skr. 2018/19:109 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 4 april 2019 Stefan Löfven Matilda Ernkrans (Utbildningsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar och åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport Myndighetsreformen då UHR och UKÄ inrättades - intentioner och måluppfyllelse (RiR 2018:35). Granskningen visar att flera av intentionerna med reformen av myndigheterna har uppnåtts och att nuvarande myndighetsstruktur på det stora hela fungerar tillfredsställande. Riksrevisionen bedömer dock att gränsen mellan granskande, utvecklande och främjande uppdrag ibland är otydlig och att reformens intentioner om en tydlig rollfördelning kan vara svåra att upprätthålla inom vissa områden. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att: * överväga att ha gemensamma myndighetsdialoger med de båda myndigheterna, * överväga ömsesidig representation i styrelse och insynsråd, och * tydliggöra ansvar och resursfördelning ytterligare när gemensamma uppdrag ges till myndigheter. Regeringen anser att den årliga myndighetsdialogen är ett viktigt led i styrningen av varje myndighet och att den därför inte bör genomföras tillsammans med en annan myndighet. Regeringen avser dock att överväga att i större utsträckning genomföra gemensamma avstämningar med Universitets- och högskolerådet, Universitetskanslersämbetet och andra berörda myndigheter när det är motiverat utifrån verksamheten. Regeringen vill betona att alla myndigheter har som generellt krav att samarbeta med varandra och att en välfungerande samordning av olika verksamheter inte förutsätter ömsesidig representation i styrelse och insynsråd. Regeringens utgångspunkt är att en tillitsbaserad styrning eftersträvas där myndigheter både får och tar ett stort eget ansvar. Regeringen anser att den nuvarande ordningen för gemensamma uppdrag är ändamålsenlig och att det finns goda förutsättningar att vid behov göra förtydliganden i fråga om uppdrag, t.ex. inom ramen för den löpande dialogen med myndigheterna. Om det trots dialog kvarstår oklarheter i fråga om ett enskilt uppdrag, kan regeringen ytterst besluta om förtydliganden i ett enskilt fall. Regeringen anser därför inte att det behövs någon generell förändring i hur gemensamma uppdrag till myndigheter utformas. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens iakttagelser 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 7 3.1 Övergripande iakttagelser 7 3.2 Rekommendationen om gemensamma myndighetsdialoger med Universitets- och högskolerådet och Universitetskanslersämbetet 12 3.3 Rekommendationen om ömsesidig representation i styrelse och insynsråd 13 3.4 Rekommendationen om tydligare ansvar och resursfördelning vid gemensamma uppdrag 13 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 14 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport Myndighetsreformen då UHR och UKÄ inrättades - intentioner och måluppfyllelse (RiR 2018:35) 15 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 april 2019 79 1 Ärendet och dess beredning Riksdagen överlämnade den 20 december 2018 Riksrevisionens granskningsrapport Myndighetsreformen då UHR och UKÄ inrättades - intentioner och måluppfyllelse (RiR 2018:35) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. Universitetskanslersämbetet, Universitets- och högskolerådet, Vetenskapsrådet, Myndigheten för yrkeshögskolan, Svenska institutet samt ett urval av de statliga universiteten och högskolorna har beretts tillfälle att yttra sig med anledning av granskningsrapporten. Yttrandena finns tillgängliga i Utbildningsdepartementet (U2019/00074/UH). I denna skrivelse används för de statliga universiteten och högskolorna begreppen universitet och högskolor eller lärosäten. 2 Riksrevisionens iakttagelser Bakgrund och syfte med granskningen Riksrevisionen har granskat myndighetsreformen när Universitets- och högskolerådet och Universitetskanslersämbetet inrättades. Syftet har varit att granska om intentionerna med myndighetsreformen på högskoleområdet har uppnåtts utifrån fyra frågor: * Bidrar regeringens styrning till att tydliggöra myndigheternas roller? * Fungerar samordningen mellan verksamheter? * Har regeringen fått tillgång till en breddad analyskapacitet? * Är rollfördelningen mellan Universitets- och högskolerådet och Universitetskanslersämbetet tydlig för berörda intressenter och tillgodoses deras behov? De båda myndigheterna inrättades 2013 genom en myndighetsreform som innebar att de två myndigheterna övertog uppgifter som fram till dess i huvudsak funnits på Högskoleverket, Verket för högskoleservice och Internationella programkontoret för utbildningsområdet. Riksrevisionen beskriver reformen som ett led i den då rådande förvaltningspolitiska trenden att renodla den statliga förvaltningen. Av rapporten framgår att behovet av den nya myndighetsstrukturen motiverades med att det rådde en oklar rollfördelning och med en önskan om att tydliggöra statens roll som granskare på högskoleområdet. Regeringens huvudsakliga intentioner med myndighetsreformen var att * säkerställa en tydlig rollfördelning mellan kvalitetssäkring och tillsyn å ena sidan och service och främjande å andra sidan, * skapa samordningsvinster mellan verksamheter, * få tillgång till breddad analyskapacitet, och * underlätta för intressenter att använda tillgängligt stöd. Riksrevisionen framhåller att ingen sammanhållen information om resultatet av reformen finns att tillgå eftersom ingen samlad uppföljning av myndighetsreformen har gjorts. Vidare anför Riksrevisionen att det, utöver frågan om huruvida organisationsförändringar leder till effektivare verksamhet, även är viktigt för förtroendet för staten att reformer som genomförs får avsedda konsekvenser. Riksrevisionens granskning utgår i huvudsak från propositionerna Nya myndigheter på utbildningsområdet m.m. (prop. 2011/12:133) och Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175). Riksrevisionen lyfter fram att i dessa propositioner betonas att det behövs en tydlig styrning, att myndigheter inte bör ha överlappande uppgifter, att myndigheter behöver samverka och att de ska tillhandahålla god service gentemot sina målgrupper. Granskningens resultat Den nuvarande myndighetsstrukturen fungerar på det stora hela tillfredsställande Granskningen visar att flera av intentionerna med reformen har uppnåtts och att nuvarande myndighetsstruktur på det stora hela fungerar tillfredsställande. Dock bedömer Riksrevisionen att gränsen mellan granskande, utvecklande och främjande uppdrag ibland är otydlig och att reformens intentioner om en tydlig rollfördelning kan vara svåra att upprätthålla inom vissa områden. I rapporten framhålls att det inte behöver vara ett problem i sig att flera myndigheter har liknande uppdrag. Det kan i stället verka kvalitetsdrivande. En otydlig rollfördelning är emellertid enligt Riksrevisionen mot intentionerna med reformen och kan innebära merarbete för myndigheterna och deras intressenter. Vidare drar Riksrevisionen slutsatsen att ytterligare renodling av myndigheternas uppgifter inte per automatik skulle leda till en effektivare eller mer ändamålsenlig organisering. Däremot finns det enligt Riksrevisionen anledning att överväga hur regeringens styrning av myndigheterna kan samordnas för att den i högre grad ska främja ett helhetsperspektiv på verksamheterna och att det därmed går att undvika oklarheter och onödiga överlappningar. Regeringens styrning har skapat nya gråzoner Granskningen visar att tillsyn och service numera är tydligt åtskilda verksamheter men att rollfördelningen inom vissa andra områden är otydligare. Det gäller både mellan Universitets- och högskolerådet och Universitetskanslersämbetet, och mellan dem och andra myndigheter. Till exempel täcker Universitetskanslersämbetets tematiska utvärderingar sakområden där vissa uppgifter ligger under Universitets- och högskolerådets ansvarsområde. Universitetskanslersämbetet har också analysuppdrag, exempelvis med syfte att kartlägga och sprida goda exempel, där gränsdragningen gentemot Universitets- och högskolerådets främjandeuppdrag enligt Riksrevisionen är otydlig. Riksrevisionen bedömer att uppdelningen mellan främjande och granskande uppgifter inledningsvis förstärktes av att det dåvarande kvalitetssäkringssystemet fokuserade på kontroll medan det nuvarande systemet även har fokus på lärosätenas kvalitetsutveckling. Riksrevisionen anser vidare att Universitetskanslersämbetets uppgift att inkludera forskning i granskningen av lärosätenas kvalitetssäkringssystem har skapat gränsdragningsfrågor gentemot Vetenskapsrådet. Vidare anger Riksrevisionen att flera myndigheter framfört att det är ett problem att regeringen lägger ut gemensamma uppdrag utan ett tydligt utpekat huvudansvar. Välfungerande samarbete men oklart om alla förutsedda samordningsvinster uppnåtts Riksrevisionen anser att Universitets- och högskolerådets och Universitetskanslersämbetets täta och väl fungerande samarbete är en förutsättning för att hantera den otydlighet som finns i fördelningen av vissa uppgifter och uppdrag mellan myndigheterna. Om samordningen mellan myndigheterna skulle upphöra att fungera kan det enligt granskningsrapporten leda till dubbelarbete. Renodlingen i samband med reformen var tänkt att skapa förutsättningar för att hitta samordningsvinster mellan verksamheter. Granskningen visar att vissa samordningsvinster har uppstått, exempelvis inom analysområdet och inom bedömningsverksamheten. Myndighetsreformen löste också problemet med överlappande informationsuppdrag mellan Högskoleverket och Verket för högskoleservice. Däremot bedömer Riksrevisionen att det är oklart i vilken grad alla de samordningsvinster som förutsågs mellan olika verksamheter inom myndigheterna har uppnåtts. Regeringen har fått tillgång till en breddad analyskapacitet Enligt Riksrevisionen har regeringen genom Universitets- och högskolerådet fått tillgång till en bredare analyskapacitet än tidigare. För Universitetskanslersämbetets del handlar det om att myndigheten i större utsträckning gör analyser som svarar direkt mot regeringens specifika behov. Riksrevisionen anger vidare att ökningen av de specifika regeringsuppdragen innebär att möjligheten för båda myndigheterna att genomföra egna analyser inom ramen för sina övergripande analysuppdrag begränsas. Nöjda intressenter men viss osäkerhet kring rollfördelningen Granskningen visar att Universitets- och högskolerådets och Universitetskanslersämbetets huvudsakliga intressenter, dvs. lärosäten och studentkårer, till stor del anser att myndigheterna tillgodoser deras behov. Merparten av de lärosäten som har svarat på den enkät som Riksrevisionen har gjort anser också att de bägge myndigheternas analyser är ett viktigt stöd för dem i utvecklingen av sina verksamheter. De flesta lärosätena upplever rollfördelningen mellan myndigheterna överlag som tydlig, men är mindre säkra på vilken myndighet som ansvarar för främjandefrågor. Studentkårerna har kännedom om myndigheterna men anser att myndigheternas respektive roller är något otydliga, redovisar Riksrevisionen. Riksrevisionen anser vidare att lärosätenas inflytande över Universitets- och högskolerådets uppdrags- och avgiftsfinansierade verksamhet har minskat i och med att regeringen, och inte som tidigare styrelsen för Verket för högskoleservice, utser myndighetschef. I granskningen framkommer vidare att nyttan med Universitetskanslersämbetets insynsråd är oklar och att myndigheten har en rad andra referensgrupper som anses mer användbara. Riksrevisionens rekommendationer Enligt Riksrevisionen bör Universitets- och högskolerådets och Universitetskanslersämbetets respektive verksamheter i högre grad ses som en sammanhållen verksamhet för att främja ett helhetsperspektiv. Riksrevisionen lämnar utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser följande rekommendationer: * Regeringskansliet bör överväga att ha gemensamma myndighetsdialoger med Universitets- och högskolerådet och Universitetskanslersämbetet för att säkerställa en sammanhållen analys. Det kan också skapa förutsättningar för en mer effektiv styrning eftersom gränsdragningsfrågor då kan diskuteras gemensamt. * Regeringen bör överväga ömsesidig representation i styrelse och insynsråd som ett sätt att ytterligare stärka och formalisera samordningen mellan Universitets- och högskolerådet och Universitetskanslersämbetet. * Regeringen bör tydliggöra ansvar och resursfördelning ytterligare när gemensamma uppdrag ges till myndigheter. Det ska vara tydligt vilken myndighet som är huvudansvarig och om ett gemensamt beslut ska fattas. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Övergripande iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av myndighetsreformen och bedömer att den kan bidra till utveckling av dels regeringens styrning av myndigheterna, dels myndigheternas interna verksamhetsutveckling. Regeringen delar bedömningen att den nuvarande myndighetsstrukturen i det stora hela fungerar väl. Regeringen delar också Riksrevisionens bedömning att det finns ett välfungerande samarbete mellan myndigheterna och välkomnar att Riksrevisionen därtill lyfter fram viktiga områden som kan utvecklas vidare inom myndigheterna. Regeringen förutsätter också att myndigheterna arbetar vidare internt med de behov av organisations- och verksamhetsutveckling som kan finnas. Vidare delar regeringen Riksrevisionens slutsats att analyskapaciteten på högskoleområdet har breddats bl.a. genom de analyser som Universitets- och högskolerådet gör. Det är en välkommen utveckling som har gett tillgång till värdefulla analyser. Att ökningen av uppdrag i regleringsbrev samtidigt gör att utrymmet för myndigheterna att initiera egna analyser minskar, är enligt regeringen en naturlig följd. I det följande lämnas närmare kommentarer till några av Riksrevisionens slutsatser där regeringen delvis gör en annan bedömning i fråga om främst iakttagelser som har legat till grund för Riksrevisionens rekommendationer. Det gäller framför allt bedömningen att gränsen mellan granskande, utvecklande och främjande uppdrag ibland är otydlig och att regeringens styrning har skapat nya gråzoner. Myndigheter kan ha uppgifter på samma sakområde men utifrån olika perspektiv Riksrevisionen bedömer att gränsen mellan granskande, utvecklande och främjande uppdrag ibland är otydlig och att reformens intentioner om en tydlig rollfördelning kan vara svåra att upprätthålla inom vissa områden. Exempelvis anser Riksrevisionen att det nuvarande kvalitetssäkringssystemet har bidragit till en oklar rollfördelning i och med att det har fokus även på kvalitetsutveckling samt har inslag av tematiska utvärderingar på områden som även ligger inom Universitets- och högskolerådets sakområde. Regeringen delar inte bedömningen. Det nationella kvalitetssäkringssystemet har varierat över tid i fråga om vilka sorters granskningar som har ingått och vad som har varit i fokus vid granskningarna. Gemensamt är dock att de syftar till att bidra till hög kvalitet i högre utbildning. I likhet med vad Universitetskanslersämbetet framför i sitt yttrande anser regeringen att det faktum att ämbetets granskningar i det nuvarande systemet ska kunna utgöra underlag för att bidra till utveckling, inte innebär att arbeta främjande på det sätt som brukar avses med främjandebegreppet. Som Universitetskanslersämbetet påpekar har Universitets- och högskolerådet däremot flera uppdrag som uttrycks som rena främjandeuppdrag. Universitetskanslersämbetets uppdrag har i stället ett tydligt granskningsperspektiv där omdömen ges på en skala även för de tematiska utvärderingarna och myndigheten kan återkalla ett lärosätes examenstillstånd. Riksrevisionen anser vidare att otydligheter i styrningen inte finns enbart när det gäller nu nämnda myndigheters uppdrag, utan också vid samarbeten med andra myndigheter. Exempelvis anser Riksrevisionen att det, i och med Universitetskanslersämbetets breddade uppdrag att även granska hur lärosätena kvalitetssäkrar forskning, har uppstått behov av att tydliggöra gränserna mot Vetenskapsrådets uppgifter. Som framgår ovan anser regeringen att myndigheter kan ha uppdrag med olika syften på angränsande eller samma områden utan att ansvarsfördelningen för den delen är oklar. Regeringen återkommer till detta när det gäller förhållandet mellan Universitets- och högskolerådet och Vetenskapsrådet nedan. I likhet med bl.a. Umeå universitet delar regeringen således Riksrevisionens övergripande bedömning att ytterligare renodling av myndigheternas uppgifter inte per automatik skulle leda till en effektivare eller mer ändamålsenlig organisering. Det är, i enlighet med vad Riksrevisionen påpekar, knappast möjligt eller önskvärt att uppnå fullständigt avgränsade roller mellan myndigheter, något som i stället skulle riskera att synergier och samarbeten skulle bli svårare att åstadkomma. I stället vill regeringen betona vikten av samarbete mellan myndigheterna, något som också i de flesta fall bedöms fungera väl. Så som Riksrevisionen påpekar finns det dessutom allmänna krav på samverkan och samarbete mellan myndigheter i förvaltningslagen (2017:900) och myndighetsförordningen (2007:515). Särskilt om Universitetskanslersämbetets uppdrag att kvalitetssäkra forskning Riksrevisionen lyfter fram Universitetskanslersämbetets uppdrag att även inkludera forskningen i granskningen av lärosätenas kvalitetssäkringssystem som en otydlighet i styrningen i fråga om samarbeten med andra myndigheter. Enligt Riksrevisionen har uppdraget skapat ett ökat behov av att tydliggöra gränsdragningen mot Vetenskapsrådet. Uppdraget till Universitetskanslersämbetet aviserades i propositionen Kunskap i samverkan - för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50 s. 65) och har fokus på kvalitetssäkring genom granskning av lärosätenas kvalitetssäkringsarbete. Även tematiska utvärderingar av frågor med relevans för forskningen, t.ex. jämställdhet inom forskningen, villkor för unga forskare och samverkan med det omgivande samhället bedömdes kunna vara relevanta, liksom uppföljning av regeringens mål och delmål för forskningspolitiken. Ett mer sammanhållet system för kvalitetssäkring som inkluderar högskolans hela verksamhet bedömdes vidare i den nämnda propositionen kunna bidra till en ökad koppling mellan forskning och utbildning, t.ex. genom att hela kunskapsmiljöer granskas samlat. Detta har kommit till uttryck i förordningen (2012:810) med instruktion för Universitetskanslersämbetet där det framgår att myndigheten ska kvalitetssäkra universitetens och högskolornas verksamhet genom bl.a. granskning av kvalitetssäkringsarbete och tematiska utvärderingar. Myndigheten ska årligen redovisa hur kvalitetssäkringen har bidragit till kvalitetsutveckling och hög kvalitet i universitetens och högskolornas verksamhet. Därutöver finns det sedan tidigare flera myndigheter som ansvarar för utvärdering av forskning. I den ovan nämnda propositionen lyfter regeringen fram behovet av att kunna följa forskningens kvalitet på nationell nivå och att flera forskningsråd, däribland Vetenskapsrådet, har en viktig roll i att förse regeringen med underlag. Som exempel nämns Vetenskapsrådets nationella ämnesutvärderingar och de utvärderingar av forskningssatsningar som råden har finansierat eller fått i uppdrag av regeringen att utvärdera. I förordningen (2009:975) med instruktion för Vetenskapsrådet anges att myndigheten ska utvärdera forskning och bedöma forskningen och dess vetenskapliga kvalitet och betydelse. Forskningsrådens uppdrag har inte förändrats med anledning av Universitetskanslersämbetets uppdrag. Regeringen konstaterar att även om myndigheternas respektive uppdrag avser samma sakområde skiljer de sig åt. Universitetskanslersämbetet har ett granskningsuppdrag som avser universitetens och högskolornas eget kvalitetssäkringsarbete i fråga om såväl utbildning som forskning. Ämbetet ger ett omdöme enligt en skala och kan återkalla examenstillstånd. Vetenskapsrådet är en forskningsfinansiär som ska ge stöd till grundläggande forskning av högsta kvalitet och i det ingår uppgiften att utvärdera forskningens vetenskapliga kvalitet och betydelse. Myndigheternas uppdrag är således av olika karaktär. Bortsett från att uppdragen har olika syften, så fokuserar Universitetskanslersämbetet på lärosätenas eget kvalitetssäkringsarbete och andra omständigheter av betydelse för forskningen såsom jämställdhet inom forskningen, villkor för unga forskare och samverkan med det omgivande samhället, medan Vetenskapsrådet ska göra en konkret bedömning av den utförda forskningens kvalitet och betydelse. Regeringen noterar att de båda myndigheterna i sina yttranden över Riksrevisionens rapport har gett uttryck för skilda uppfattningar i frågan om gränsdragningens tydlighet. Vetenskapsrådet delar Riksrevisionens uppfattning att Universitetskanslersämbetets uppdrag har skapat ett ökat behov av att tydliggöra gränsdragning mellan uppdragen. Universitetskanslersämbetet anser å sin sida att samarbetet med Vetenskapsrådet fungerar väl och att det inte uppstått några svåra gränsdragningar vad avser detta. Regeringen vill därför betona att det är ett viktigt ansvar för myndigheter att samordna sina verksamheter om de ser oklarheter i uppdrag som gränsar mot varandra. Vidare finns det goda möjligheter att inom ramen för myndigheternas löpande dialog med Regeringskansliet diskutera dessa frågor. I det fall oklarheter trots det kvarstår finns det ytterst också en möjlighet för regeringen att besluta om förtydliganden i myndigheternas uppdrag. Det är viktigt med tydlighet vid gemensamma uppdrag men också att myndigheter ges utrymme att hitta lämpliga lösningar Enligt Riksrevisionen framhåller flera myndigheter att det är ett problem att regeringen lägger ut gemensamma uppdrag utan tydligt utpekat huvudansvar. Vetenskapsrådet framför i sitt yttrande att myndighetsgemensamma uppdrag generellt bör finnas i alla myndigheters regleringsbrev och att det bör pekas ut en huvudansvarig myndighet för varje uppdrag. Vetenskapsrådet anger också att de ser oklarheter kring hur meningsskiljaktigheter ska hanteras. Också Universitets- och högskolerådet tillstyrker förslaget om en tydligare ansvars- och resursfördelning när gemensamma uppdrag ges till myndigheter. Regeringen strävar alltid efter största möjliga tydlighet i sina uppdrag till myndigheter. Enligt Regeringskansliets praxis för utformningen av regleringsbrev gäller också att om flera myndigheter ska bidra till genomförandet av ett uppdrag ska separata uppdrag lämnas till de berörda myndigheterna. Samtidigt innebär regeringens tillitsbaserade styrning av myndigheterna, som den beskrivs i budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1 utg.omr. 2), att styrningen både ska tydliggöra vad som ska uppnås och ge ett så stort handlingsutrymme som situationen tillåter för den som ska utföra verksamheten. Det kan t.ex. innebära att regeringen anger syfte och mål för vad som ska uppnås utan att närmare föreskriva hur uppdrag ska genomföras. I vissa fall är det lämpligt att lämna gemensamma uppdrag med krav på en gemensam redovisning, t.ex. när uppdraget kräver två eller flera myndigheters kompetens. I sådana uppdrag ligger också att myndigheterna ska hitta en lösning som båda kan acceptera. Regeringen har stort förtroende för att myndigheterna tillsammans kan reda ut eventuella oklarheter och göra de avvägningar som krävs. Det gäller särskilt när det handlar om myndigheter som har ett väl utvecklat samarbete. Det finns inte heller något som hindrar myndigheter från att ta initiativ till avstämningar med Regeringskansliet om de anser att det behövs förtydliganden av uppdrag. Sådana avstämningar kan t.ex. ske vid de informella dialoger som löpande genomförs med myndigheterna. Det finns även en möjlighet för regeringen att vid behov ytterst besluta om förtydliganden i enskilda uppdrag. Lärosätena har även nu inflytande över Universitets- och högskolerådets uppdrags- och avgiftsfinansierade verksamhet Riksrevisionen bedömer att lärosätenas inflytande över Universitets- och högskolerådets uppdrags- och avgiftsfinansierade verksamhet, som bl.a. omfattar den gemensamma antagningen, har minskat i och med att det nu är regeringen som utser myndighetschef. Tidigare utsågs nämligen myndighetschefen för dåvarande Verket för högskoleservice, som benämndes direktör, av den myndighetens styrelse. Där utgjorde ledamöter från universitet och högskolor en majoritet. Liksom Riksrevisionen beskriver, har dock Universitets- och högskolerådet ett betydligt bredare uppdrag och en högre andel ramanslag från regeringen och riksdagen än Verket för högskoleservice hade. Att generaldirektören för Universitets- och högskolerådet utses av regeringen är enligt regeringen en naturlig följd av myndighetens bredare uppdrag och i enlighet med vad som normalt gäller för statliga förvaltningsmyndigheter. Regeringen anser att lärosätenas inflytande över den uppdrags- och avgiftsfinansierade verksamheten som nu bedrivs vid Universitets- och högskolerådet även i fortsättningen är viktigt. Redan i direktiven till den utredning som föregick myndighetsreformen betonades det att lärosätenas inflytande över den verksamhet som då utfördes av Verket för högskoleservice på uppdrag av lärosätena skulle säkerställas (dir. 2011:52). Ett led i det har varit att regeringen utser ledamöter i Universitets- och högskolerådets styrelse som är verksamma vid universitet och högskolor. I dag ingår tre sådana ledamöter i styrelsen, varav en kommer från ett utländskt lärosäte. Universitets- och högskolerådet har vidare samverkansgrupper för antagningsverksamheten som helt består av representanter för universitet och högskolor. Insynsrådet har en annan roll än att vara referensgrupp I Riksrevisionens granskning framkommer att nyttan med Universitetskanslersämbetets insynsråd anses oklar och att myndigheten har andra referensgrupper som ses som mer användbara. Regeringen vill peka på att valet av ledningsform för en myndighet är en strategisk styrningsfråga som naturligt uppkommer i samband med bildandet av en ny myndighet. Enrådighetsmyndighet, där myndighetschefen är ansvarig inför regeringen för verksamheten, är en av tre ledningsformer som kan väljas. Den är också den vanligaste. I majoriteten av de myndigheter som har denna ledningsform, såsom Universitetskanslersämbetet, har regeringen också inrättat insynsråd med uppgift att utöva insyn och att ge myndighetschefen råd. Insynsrådet har inga beslutsbefogenheter. Regeringen har i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175) bedömt att insynsråd är lämpligt då insyn i verksamheten av medborgare och politiker är särskilt angelägen eller när verksamheten har breda kontaktytor mot många olika grupper. Insynsrådet vid Universitetskanslersämbetet har således en annan roll än att endast vara en referensgrupp. Regeringen ser självklart positivt på att myndigheter utser de referensgrupper som de har behov av för olika sakfrågor. För styrelsemyndigheter som Universitets- och högskolerådet gäller att det är styrelsen som är ansvarig inför regeringen för verksamheten. Det är en ledningsform som regeringen i propositionen har bedömt som lämplig för bl.a. myndigheter som beslutar om medel i stor omfattning, myndigheter med stora anslag eller transfereringar eller myndigheter som förvaltar stora tillgångar. 3.2 Rekommendationen om gemensamma myndighetsdialoger med Universitets- och högskolerådet och Universitetskanslersämbetet Riksrevisionen rekommenderar Regeringskansliet att överväga att ha gemensamma myndighetsdialoger med Universitets- och högskolerådet och Universitetskanslersämbetet för att säkerställa en sammanhållen analys. Enligt Riksrevisionen kan det också skapa förutsättningar för en mer effektiv styrning, eftersom gränsdragningsfrågor då kan diskuteras gemensamt. Den årliga myndighetsdialogen är en viktig del av regeringens och Regeringskansliets styrning av en myndighet. I styrningen ingår också löpande kontakter med myndigheterna i form av de regelbundna informella dialoger som ansvarigt departement genomför med myndigheternas ledning, informationsutbyte och avstämningar när förtydliganden behövs inom ramen för ett uppdrag. Universitets- och högskolerådet har i sitt yttrande över Riksrevisionens granskning ställt sig positivt till att avstämningar med Utbildningsdepartementet i högre utsträckning än i dag genomförs gemensamt med Universitetskanslersämbetet. Däremot bör enligt Universitets- och högskolerådet de mer formella myndighetsdialogerna även i fortsättningen ske enskilt med respektive myndighet. Regeringen instämmer i myndighetens synpunkt. Den årliga myndighetsdialogen syftar till en strukturerad genomgång av myndighetens resultat, verksamhet och fortsatta inriktning utifrån ett helhetsperspektiv. Myndighetsdialogens inriktning är att diskutera de frågor som är politiskt prioriterade och mest strategiska för respektive myndighet. Den årliga myndighetsdialogen är alltså ett viktigt led i styrningen av varje myndighet och bör således inte genomföras tillsammans med en annan myndighet. Det är däremot inte ovanligt att regeringen samlar myndigheter för att diskutera gemensamma sakfrågor. Detta har dock hittills endast bedömts angeläget i liten utsträckning med Universitets- och högskolerådet och Universitetskanslersämbetet. Regeringen avser dock att framöver överväga att i större utsträckning genomföra gemensamma avstämningar med Universitets- och högskolerådet, Universitetskanslersämbetet och andra berörda myndigheter när det är motiverat utifrån verksamheten. 3.3 Rekommendationen om ömsesidig representation i styrelse och insynsråd Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga ömsesidig representation i styrelse och insynsråd som ett sätt att ytterligare stärka och formalisera samordningen mellan Universitets- och högskolerådet och Universitetskanslersämbetet. Det är möjligt att förordna en person att ingå i både en styrelse och ett insynsråd. Styrelsen ansvarar inför regeringen för verksamheten. En ledamot i en myndighets styrelse har sitt mandat från regeringen och ska stå obunden av partsintressen. Insynsrådets uppgifter är att utöva insyn och att ge myndighetschefen råd och rådet har inga beslutsbefogenheter. För närvarande ingår Vetenskapsrådets generaldirektör i Universitetskanslersämbetets insynsråd. Vetenskapsrådet framför i sitt yttrande över granskningsrapporten att konstruktionen att intressenter är representerade i insynsrådet är värdefull. Också Universitets- och högskolerådet tillstyrker rekommendationen men betonar att representationen ska vara ömsesidig. Enligt regeringens uppfattning bör dock en sådan representation införas främst om den medför ett tydligt mervärde. Regeringen vill i sammanhanget betona att alla myndigheter har som generellt krav att samarbeta med varandra och att en välfungerande samordning av olika verksamheter inte förutsätter ömsesidig representation i styrelse och insynsråd. 3.4 Rekommendationen om tydligare ansvar och resursfördelning vid gemensamma uppdrag Riksrevisionen rekommenderar regeringen att tydliggöra ansvar och resursfördelning ytterligare när gemensamma uppdrag ges till myndigheter. Det ska vara tydligt vilken myndighet som är huvudansvarig och om ett gemensamt beslut ska fattas. Såväl Vetenskapsrådet som Universitets- och högskolerådet är i sina yttranden över granskningsrapporten positiva till rekommendationen. Som framgår av avsnitt 3.1 strävar regeringen alltid efter största möjliga tydlighet när det gäller vad myndigheterna ska uppnå, samtidigt som regeringen vill ge ett så stort handlingsutrymme som situationen tillåter för de myndigheter som ska utföra uppdraget. När det gäller resursfördelning för uppdrag i regleringsbrev bör det noteras att sådana uppdrag vanligen ska finansieras inom ramen för myndighetens förvaltningsanslag. Det är i ett sådant fall en fråga för myndigheten att avgöra den interna resursfördelningen. Regeringen, som eftersträvar en tillitsbaserad styrning där myndigheter både får och tar ett stort eget ansvar, anser att den nuvarande ordningen för gemensamma uppdrag är ändamålsenlig. Det finns goda förutsättningar att vid behov göra förtydliganden av uppdrag, i första hand inom ramen för Regeringskansliets löpande dialog med myndigheterna. Om det trots dialog kvarstår oklarheter i fråga om ett visst uppdrag kan regeringen ytterst besluta om förtydliganden av uppdraget. Regeringen anser därför inte att det behövs någon generell förändring i hur gemensamma uppdrag till myndigheter utformas. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen avser att överväga att i större utsträckning genomföra gemensamma avstämningar med Universitets- och högskolerådet, Universitetskanslersämbetet och andra berörda myndigheter när det är motiverat utifrån verksamheten. Det kan också vara ett tillfälle att diskutera frågor om gemensamma uppdrag, t.ex. när det gäller ansvarsfördelning. Med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Myndighetsreformen då UHR och UKÄ inrättades - intentioner och måluppfyllelse (RiR 2018:35) Utbildningsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 april 2019 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, M Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Bolund, Damberg, Eriksson, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind Föredragande: statsrådet Ernkrans Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om myndighetsreformen då Universitets- och högskolerådet och Universitetskanslersämbetet inrättades