Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2018/19:120 Riksrevisionens rapport om scenarier inom miljö-, energi-, transport- och bostadspolitiken Skr. 2018/19:120 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 16 maj 2019 Stefan Löfven Per Bolund (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat de statliga myndigheternas arbete med långsiktiga scenarier inom miljö-, energi-, transport-, och bostadspolitiken. Långsiktiga scenarier utgör underlag för bl.a. formuleringen av politiska målsättningar, analyser av reformer, samhällsekonomiska analyser och internationell rapportering. Riksrevisionen har redovisat resultatet av sin granskning i rapporten Att planera för framtiden - statens arbete med scenarier inom miljö-, energi-, transport-, och bostadspolitiken (RiR 2019:4). I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och de rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen har redovisat i rapporten. Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledningen av rapporten. Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringens styrning av och myndigheternas arbete med scenarier behöver förbättras för att bidra till välinformerade beslut och rätt prioriteringar samt för att öka effektiviteten i arbetet. Regeringen instämmer i huvudsak i Riksrevisionens rekommendationer. Myndigheternas scenarier utgör viktiga beslutsunderlag för regeringen och riksdagen. Det är därför angeläget att dessa håller god kvalitet samt att myndigheternas arbete med att ta fram scenarier är effektivt och att det samordnas. Regeringen avser därför att utveckla styrningen av detta arbete. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Förutsättningar för scenarier av tillräckligt god kvalitet 3 2.2 Förutsättningar för ett effektivt framtagande av scenarier 4 2.3 Riksrevisionens rekommendationer 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 3.1 Generella riktlinjer 6 3.2 Ansvarsfördelning och samordning 6 3.3 Politiska mål i scenarierna 7 3.4 Transparens, kvalitetssäkring och redovisning av osäkerheter 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Bilaga Att planera för framtiden - statens arbete med scenarier inom miljö-, energi-, transport-, och bostadspolitiken (RIR 2019:4)........................................................9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 maj 2019 86 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat statens arbete med scenarier inom miljö-, energi-, transport-, och bostadspolitiken. Resultatet av granskningen har överlämnats till riksdagen i form av granskningsrapporten Att planera för framtiden - statens arbete med scenarier inom miljö-, energi-, transport-, och bostadspolitiken (RiR 2019:4), se bilaga. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 31 januari 2019. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och de rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Förutsättningar för scenarier av tillräckligt god kvalitet Riksrevisionen har granskat om regeringen och myndigheterna har skapat förutsättningar för att kunna ta fram scenarier av tillräckligt god kvalitet så att riksdagen kan fatta välinformerade beslut inom miljö-, transport-, bostads- och energipolitiken. Med scenarier avses även det som av vissa myndigheter benämns prognoser, framskrivningar, projektioner eller långsiktskalkyler. Granskningen omfattar långsiktiga scenarier på ca 10 års sikt eller mer. Riksrevisionen bedömer att förutsättningarna för att ta fram scenarier av god kvalitet är relativt goda, men att det i många delar saknas koordinering mellan olika scenarier. Det är också ett problem att större skillnader i utgångspunkter och osäkerheter som har betydelse för resultaten inte framgår av rapporteringen till riksdagen. Ett exempel som nämns i rapporten är att Statens energimyndighet (Energimyndigheten) och Trafikverket gör olika bedömningar av trafikmängdens utveckling på lång sikt. Riksrevisionen anser att denna typ av bristande överenstämmelse i förlängningen kan medföra att beslut om infrastrukturinvesteringar och nationella klimatåtgärder inom transportområdet baseras på motstridiga framtidsbilder och att prioriteringar görs på felaktig grund. Riksrevisionen menar att olika hantering av politiskt uppställda mål i scenarierna minskar möjligheterna att göra välgrundade avvägningar och prioriteringar inom och mellan olika områden. Avvikelser och olikheter mellan olika scenarier kan enligt Riksrevisionen vara motiverade, men bör vara resultatet av ett medvetet val. Myndigheten framhåller att transparens är särskilt viktigt i dessa fall, samt att olika utgångspunkters och antagandens betydelse för slutresultaten behöver tydliggöras. Riksrevisionen anser att en bra kvalitetssäkring av beräkningarna är centralt för att skapa trovärdighet och för att resultaten ska kunna användas som beslutsunderlag. Inom samtliga verksamheter som behandlas i granskningen görs någon form av kvalitetssäkring. Men flera myndigheter kvalitetssäkrar inte sina scenarier på ett systematiskt sätt och ambitionsnivån skiljer sig åt. Riksrevisionen framhåller att det är grundläggande att statligt framtagna scenarier kan granskas av oberoende expertis för att säkerställa att beslut med stora samhälleliga konsekvenser fattas utifrån tillförlitliga underlag. Myndigheten konstaterar vidare att det finns brister när det gäller transparens i myndigheternas arbete med scenarier. Generellt sett är transparensen sämre när modellverktygen ägs av utomstående konsulter, eftersom detta ofta minskar tillgängligheten och öppenheten. Att data omfattas av sekretess kan vara ett hinder för granskning av oberoende expertis. Riksrevisionen anser att en tydlig redovisning av osäkerheter i underlaget är viktigt för att riksdagen och regeringen ska kunna fatta välgrundade beslut. Granskningen visar vidare att vissa scenariobaserade beslutsunderlag som presenteras för riksdagen helt saknar en redogörelse av centrala osäkerheter i beräkningarna. 2.2 Förutsättningar för ett effektivt framtagande av scenarier Riksrevisionen har också granskat om regeringen och myndigheterna har skapat förutsättningar för ett effektivt framtagande av scenarier. Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att det saknas flera viktiga förutsättningar för ett effektivt arbete inom ramen för givna resurser. Riksrevisionen anser att det behövs en tydligare styrning och riktlinjer, både från regeringen och internt inom respektive myndighet, för att möjliggöra mer tillförlitliga och överensstämmande scenarier, med säkerställd kontinuitet. Koordineringen och samordningen behöver också förbättras för att undvika dubbelarbete och förbättra överensstämmelsen mellan olika scenarier. Riksrevisionen har hittat flera exempel på att arbetet med att ta fram scenarier inom samma område utförs parallellt i olika myndigheter. Komparativa fördelar utnyttjas inte. Enligt Riksrevisionen kan detta innebära dubbelarbete och ett ineffektivt resursutnyttjande. Det riskerar dessutom att minska överensstämmelsen och jämförbarheten mellan olika scenarier. Riksrevisionen bedömer att beroende av nyckelpersoner kan vara en stor risk i myndigheternas arbete. Att enbart ett fåtal personer har kännedom om eller arbetar med olika scenarier kan innebära en risk för att kunskap går förlorad och avbrott i verksamheten vid personalförändringar. Riksrevisionen konstaterar att det saknas gemensamma generella riktlinjer för scenarioarbete i Sverige, vilket gör det svårare att uppnå överensstämmelse mellan olika scenarier. När underlagen inte överensstämmer kan de olika scenarierna, t.ex. för växthusgasutsläpp och trafik, skapa en otydlig eller felaktig bild av om mål som är uppställda av riksdagen eller regeringen kan uppnås var för sig och samtidigt. Det blir också svårare att bedöma vilka åtgärder som kan krävas för att nå olika mål på ett kostnadseffektivt sätt och att göra avvägningar inom och mellan viktiga samhällsområden. 2.3 Riksrevisionens rekommendationer Åtgärder för en samordnad, transparent och kvalitetssäkrad scenarioverksamhet Riksrevisionen anser att det behövs gemensamma, generella riktlinjer för framtagande av scenarier. Sådana riktlinjer är nödvändiga för att skapa ökad överensstämmelse mellan olika myndigheters utgångspunkter och därmed mer jämförbara scenarier. De skulle även underlätta en effektiv, koordinerad och transparent verksamhet vid myndigheterna och i förlängningen öka förutsättningarna för att regeringen och riksdagen kan fatta välinformerade beslut. Mot denna bakgrund rekommenderar Riksrevisionen regeringen att tydliggöra 1. inom vilka ansvarsområden som de olika myndigheterna ska ta fram scenarier, 2. vilka av de berörda myndigheternas scenarier för ekonomi, trafik, energi, utsläpp, bostäder och befolkning m.m. och tillhörande antaganden som ska utgöra utgångspunkt för övriga myndigheters scenarier, 3. hur politiskt fastställda mål ska beaktas i scenarierna, samt 4. hur transparens, kvalitetssäkring och redovisning av osäkerhet ska säkerställas. Detta kan enligt Riksrevisionen exempelvis ske genom föreskrifter eller uppdrag till de berörda myndigheterna. Inkludera Konjunkturinstitutet i klimatrapporteringsförordningen Eftersom Konjunkturinstitutets ekonomiska scenarier är en central utgångspunkt för utsläppsscenarierna bör myndigheten enligt Riksrevisionen omfattas av klimatrapporteringsförordningen (2014:1434). Konjunkturinstitutet är den enda av de myndigheter som bidrar till klimatrapporteringen som inte omfattas av förordningen. Konjunkturinstitutet tar fram sina scenarier på uppdrag av Energimyndigheten. Uppdraget löper under fyra år t.o.m. den 31 december 2019. Medel förs med anledning av uppdraget regelbundet över från Energimyndigheten till Konjunkturinstitutet, i stället för att anslagsmedel anslås direkt till Konjunkturinstitutet. Riksrevisionen anser att detta innebär en viss osäkerhet om Konjunkturinstitutets framtida medverkan i arbetet, och att det i sin tur på sikt kan innebära svårigheter att utarbeta det utsläppsscenario som Sverige är skyldig att ta fram enligt Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) nr 525/2013 av den 21 maj 2013 om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och för att rapportera annan information på nationell nivå och unionsnivå som är relevant för klimatförändringen och om upphävande av beslut nr 280/2004/EG. Riksrevisionen rekommenderar mot denna bakgrund regeringen att i klimatrapporteringsförordningen ange att Konjunkturinstitutet ska ta fram ekonomiska scenarier. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Generella riktlinjer Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att övergripande, generella riktlinjer avseende vissa centrala antaganden, kvalitetssäkring, redovisning och samordning kan ge scenarier med högre kvalitet och bättre överensstämmelse med varandra. Regeringen vill dock framhålla att myndigheternas arbete med att ta fram scenarier har olika syften och utförs i olika sammanhang, vilket motiverar att det finns skillnader i såväl regeringens styrning som i myndigheternas metoder och antaganden. Regeringen delar dock Riksrevisionens bedömning att skillnader bör vara resultatet av medvetna val, och att det är viktigt att dessa tydligt framgår när scenarierna redovisas. 3.2 Ansvarsfördelning och samordning Myndigheternas ansvar när det gäller framtagande av scenarier följer i huvudsak av inom vilka sakområden de verkar. När det gäller hur myndigheternas scenarier förhåller sig till varandra finns i vissa fall en naturlig ordning, där resultatet från en myndighet kan fungera som utgångspunkt för andra. Ett exempel på detta är att Konjunkturinstitutets ekonomiska scenarier används när Trafikverket och Energimyndigheten tar fram sina scenarier. I dessa fall anser regeringen att det är lämpligt att myndigheterna, i den utsträckning som det är möjligt, samordnar sig för att nå överensstämmelse mellan scenarierna. Som ett exempel på detta kan nämnas att Trafikverket nyligen valt att utgå ifrån Konjunkturinstitutets ekonomiska scenario för att få överensstämmelse med scenarier framtagna av Energimyndigheten, som sedan tidigare beslutat sig för att utgå ifrån Konjunkturinstitutets scenario. Ett annat exempel på en liknande samordning mellan myndigheter är Naturvårdsverkets nätverk Plattform för samhällsekonomisk analys. I andra fall då myndigheter har behov av likartade analyser bör givetvis dubbelarbete undvikas genom samordning, både för att öka överensstämmelsen mellan scenarier och för att minska resursåtgången. Men det förekommer att myndigheter har behov av olika modeller som delvis beräknar samma resultat. Avvikelser som då uppstår kan till viss del hanteras genom att gemensamma utgångspunkter och indata från samma källor används, men vissa avvikelser, exempelvis på grund av skillnader i metoder, är sannolikt svåra att undvika. I de fall dessa avvikelser är betydande bör samordning ske genom att myndigheterna jämför sina resultat med varandra. Regeringen anser i likhet med Riksrevisionen att det är viktigt med transparens när det gäller hur myndigheternas scenarier förhåller sig till varandra. Det kan uppnås genom att myndigheterna redovisar väsentliga skillnader och hur de påverkar resultaten. Det finns dock gränser för hur långt det är möjligt och rimligt att samordna myndigheternas scenarioarbete. Syfte och metoder skiljer sig åt, vilket i sin tur kan innebära olika förutsättningar och antaganden. Det bör även framhållas att avvägningar mellan samhällsområden görs utifrån helhetsbedömningar. Detta innebär att scenarier och de beslutsunderlag som baseras på scenarierna endast i begränsad omfattning kommer att kunna utgöra underlag för avvägningar mellan olika samhällssektorer. 3.3 Politiska mål i scenarierna Regeringen vill med anledning av Riksrevisionens iakttagelser framhålla att scenarier kan ha olika syften, exempelvis att visa hur och i vilken utsträckning beslutade styrmedel bidrar till att mål uppnås, analysera olika investeringar eller visa på olika risker. Vilka antaganden som är lämpliga beror på syftet. Enligt regeringen finns det fördelar med beslutsunderlag som innehåller flera olika scenarier, då detta ger förutsättningar för välgrundade beslut. Dessa beslutsunderlag kan inkludera redogörelser både för hur utvecklingen blir med beslutade styrmedel och hur den blir om ytterligare åtgärder vidtas för att nå uppsatta mål. 3.4 Transparens, kvalitetssäkring och redovisning av osäkerheter Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att en tydlig redovisning och en strukturerad kvalitetssäkring av scenarier är viktigt för att säkerställa att regeringens beslut kan baseras på tillförlitliga och trovärdiga beslutsunderlag. Vikten av kvalitet vid framtagande av scenarier framhålls bl.a. i förordningen (2007:759) med instruktion för Konjunkturinstitutet och i klimatrapporteringsförordningen. Regeringen instämmer vidare i Riksrevisionens bedömning att statligt framtagna scenarier bör vara transparenta och kunna granskas av oberoende expertis, även i de fall då beräkningsmodellerna ägs eller förvaltas av konsulter. En tydlig redovisning av osäkerheter är vidare viktig för att riksdagen och regeringen ska kunna värdera ett framtaget scenario. Känslighetsanalyser är ett betydelsefullt verktyg för att hantera osäkerheter, både de som beror på en modells egenskaper och de som beror på de data och antaganden som använts. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i huvudsak i Riksrevisionens rekommendationer och avser att utveckla styrningen av arbetet med att ta fram scenarier, exempelvis i form av vissa generella riktlinjer. I detta sammanhang kommer Riksrevisionens rapport att utgöra ett värdefullt bidrag. Regeringen anser i likhet med Riksrevisionen att det kan finnas fördelar med att reglera Konjunkturinstitutets framtagande av scenarier i klimatrapporteringsförordningen. Regeringen kommer därför överväga möjligheterna att föra in en sådan reglering i förordningen. Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad. Att planera för framtiden - statens arbete med scenarier inom miljö-, energi-, transport-, och bostadspolitiken (RIR 2019:4) Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 maj 2019 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Bolund, Damberg, Strandhäll, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind Föredragande: statsrådet Bolund Regeringen beslutar skrivelse 2018/19:120 Riksrevisionens rapport om scenarier inom miljö-, energi-, transport- och bostadspolitiken