Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2018/19:121 Riksrevisionens rapport om Klimatklivet Skr. 2018/19:121 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 16 maj 2019 Stefan Löfven Isabella Lövin (Miljödepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i rapporten Klimatklivet - stöd till lokala klimatinvesteringar (RiR 2019:1). Regeringens mål är att Sverige ska bli världens första fossilfria välfärdsnation. Enligt det klimatpolitiska ramverket ska Sverige senast år 2045 inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. För att lyckas med detta måste effektiva investeringar göras i olika typer av lösningar som kan leda till kraftfulla utsläppsminskningar i alla samhällssektorer. Klimatklivet har varit en av regeringens viktigaste åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. Regeringen har påbörjat ett arbete med att utveckla och effektivisera Klimatklivet. Det arbetet görs i enlighet med det s.k. januariavtalet, den sakpolitiska överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, Miljöpartiet de gröna, Centerpartiet och Liberalerna. Genom klimatlagen (2017:720), som trädde i kraft den 1 januari 2018, finns numera ett tydligt krav på regeringen att genom klimatredovisningar och klimathandlingsplaner presentera en bedömning av hur klimatpolitiken påverkar möjligheterna att nå de nationella och globala klimatmålen. På detta sätt har kravet på redovisning och möjligheten att granska klimatpolitiken stärkts. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 6 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport Klimatklivet - stöd till lokala klimatinvesteringar (RiR 2019:1) 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 maj 2019 80 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat klimatinvesteringsstödet Klimatklivet. Resultatet av granskningen samt slutsatser och rekommendationer har redovisats i rapporten Klimatklivet - stöd till lokala klimatinvesteringar (RiR 2019:1), se bilaga 1. Riksrevisionens rapport överlämnades till regeringen den 17 januari 2019. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Syftet med Riksrevisionens granskning har varit att undersöka om genomförandet av Klimatklivet har varit effektivt samt om stödet har bidragit till att uppnå Sveriges klimatmål på ett kostnadseffektivt sätt. Vidare har Riksrevisionen granskat huruvida regeringens återrapportering till riksdagen har varit rättvisande. Bakgrunden är att Klimatklivet har utgjort, i jämförelse med tidigare liknande program, en relativt stor post i statsbudgeten. Genomförande Riksrevisionen bedömer att genomförandet av Klimatklivet i huvudsak har fungerat effektivt men att det finns vissa brister. Uppstartsfasen av Klimatklivet var mycket kort och karaktäriserades av en rad svårigheter då bland annat vägledningar för handläggning och ärendehanteringssystem utarbetades parallellt med att handläggningen av bidrag startade. Arbetsprocessen för Klimatklivet har varit omfattande och innehållit många steg från det att en ansökan kommit in till dess att beslut kunnat fattas. Enligt Riksrevisionens granskning har det funnits viss otydlighet i arbetsfördelningen mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna som medfört dubbelarbete. Mindre än hälften av länsstyrelserna har under granskningsperioden haft interna riktlinjer för handläggningsprocessen av Klimatklivsärenden. Samtidigt har det saknats en övergripande riskanalys för Klimatklivet som inkluderar t.ex. risk för oegentligheter och sårbarhet vad gäller personella resurser. Naturvårdsverket hade vid granskningstillfället ännu inte fastställt hur uppföljningen av Klimatklivet ska gå till. Enligt Riksrevisionen är det viktigt att planera för en utvärdering redan vid starten av ett stödsystem för att säkerställa att rätt uppgifter för utvärderingen kan samlas in. De administrativa kostnaderna (exklusive sökandes kostnader) för Klimatklivet per ärende har totalt sett varit på jämförbar nivå med föregångaren Klimp, men betydligt högre än för andra, smalare investeringsstöd. De sökandes administrativa kostnader har varit jämförelsevis låga i Klimatklivet. Den administrativa kostnaden i förhållande till utbetalda bidrag har legat på en normal nivå och väsentligt lägre än föregångaren Klimatinvesteringsprogrammet (Klimp). Enligt Riksrevisionen framstår Klimatklivet som mycket komplext eftersom stödet har kunnat ges till ett brett spann åtgärder. Bidragssökande har behövt komplettera sin ansökan i betydligt högre utsträckning än för andra jämförbara stödsystem, samtidigt som andra uppgifter varit obligatoriska att uppge som sedan inte har använts. Kostnadseffektivitet Riksrevisionen bedömer att utsläppsminskningarna och merkostnaden för åtgärder inom Klimatklivet inte har varit korrekt beräknade. Riksrevisionen har identifierat ett antal brister som enligt myndigheten bidragit till att Klimatklivet inte kunnat sägas generera kostnadseffektiva åtgärder för att uppnå etappmålen under miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Marginalkostnaderna har varit högre än de marginalkostnader som enligt Miljömålsberedningens analys skulle krävts för att nå klimatmålet till 2030. Riksrevisionen bedömer därför att Klimatklivet inte varit en del av en kostnadseffektiv styrmedelskombination för att nå det svenska klimatmålet till 2030. Att exempelvis höja koldioxidskatten skulle vara mer kostnadseffektivt, men kan av andra skäl vara svårt att genomföra, enligt Riksrevisionen. Riksrevisionen rekommenderar därför förändringar av stödsystemet som skulle öka kostnadseffektiviteten. Naturvårdsverket har beviljat stöd till åtgärder utifrån om den så kallade klimatnyttokvoten är över en viss förutbestämd brytpunkt. Åtgärder av olika slag jämförs därmed med varandra utifrån hur mycket utsläppsminskning per investeringskrona som de beräknas generera. Laddstationer och transportåtgärder har tillåtits en lägre brytpunkt eftersom dessa, utöver utsläppsminskningen, också anses bidra till teknikspridning. Bortsett från dessa undantag i systemet har stödet varit utformat så att det skulle kunna ge maximal utsläppsminskning per investerad krona. Detta under förutsättning att utsläppsminskningen har varit korrekt definierad, realiseras i praktiken och inte skulle ha kommit till stånd utan stödet. Riksrevisionen bedömer dock att de förutsättningarna inte alltid uppfyllts. Därutöver finns det även en mängd andra klimatekonomiska styrmedel som samverkat med Klimatklivet, exempelvis koldioxidskatten och bonus-malus-systemet, vilket försvårar möjligheten att jämföra Klimatklivets åtgärder med varandra och gör att utsläppsminskningen som Klimatklivet ger upphov till riskerar att överskattas. Att stödet getts till ett brett spektrum av åtgärder har även bidragit till att företagen har haft ett informationsövertag som gjort det svårt för Naturvårdsverket att bedöma förutsättningarna för en åtgärd när det saknats andra liknande åtgärder att jämföra med. Naturvårdsverkets vägledningar för utsläppsberäkningar har baserats på livscykelanalys, vilket även inkluderar utsläppsminskningar i andra länder. Detta skiljer sig från hur de svenska klimatmålen är avgränsade, och från vilka riktlinjer som använts för beräkning av utsläpp för uppföljning av de svenska klimatmålen, enligt Riksrevisionen. Samtidigt anser Riksrevisionen att det funnits problem med dubbelräkning i de fall där det behövs en kedja av åtgärder för att åstadkomma en utsläppsminskning. Den samhällsekonomiska kostnaden för utsläppsminskningen från en åtgärd har antagits motsvara investeringskostnaden för åtgärden, vilket Riksrevisionen anser inte alltid ger en rättvisande bild eftersom vissa åtgärder ger både intäkter och driftskostnader som kan kopplas till andra tjänster som åtgärden genererar, utöver själva utsläppsminskningen. Stöd till tank- och laddstationer har getts vid lägre klimatnyttokvot än vad som krävts för att få stöd för andra åtgärder eftersom tank- och laddstationer även ansetts bidra till marknadsintroduktion av teknik. Riksrevisionens bedömning är att behovet av dessa stationer inte går att mäta i utsläppsminskningar. Stödet borde i stället ges utifrån andra grunder, exempelvis hur de är geografiskt utspridda. Återrapportering Riksrevisionen har granskat rapporteringskedjan från myndigheterna till riksdagen. Enligt Riksrevisionen har Naturvårdsverkets rapportering till regeringen varit utförlig men utgått från myndighetens statistik över stödet, vilken inte tagit hänsyn till de brister som uppmärksammats i Riksrevisionens granskning. Riksrevisionen bedömer att regeringen har valt att återge en ensidigt positiv bild av det som Naturvårdsverket rapporterat, och att det även saknats en samlad samhällsekonomisk bedömning av stödets effekter. Rekommendationer Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen: * För att undvika att felaktiga beslut fattas som riskerar att minska effekten av ett eventuellt nytt stöd bör regeringen säkerställa tillräckliga tidsramar så att myndigheterna kan arbeta fram en fungerande arbetsprocess innan ett komplext system liknande Klimatklivet startar. Arbetsprocesser och system som byggts upp inom Klimatklivet bör tas till vara. * Stöd till klimatinvesteringar bör enbart ges till åtgärder i sektorer där andra styrmedel är svaga så att användningen av dubbla styrmedel kan minska i enlighet med riksdagens intentioner. * Ge stöd utifrån det marknadsmisslyckande som ska avhjälpas. Exempelvis bör stöd till tank- och laddstationer inte primärt ses som ett klimatinvesteringsstöd utan snarare som ett stöd för spridning av tank- och laddstationer i syfte att bygga upp ett nätverk av stationer. * Stöd till klimatinvesteringar bör fördelas utifrån bedömningskriteriet största möjliga minskning av växthusgasutsläpp per bidragskrona. * En utvärderingsplan bör tas fram vid start av ett eventuellt nytt klimatinvesteringsstöd för att säkerställa att rätt uppgifter kan samlas in från början. * Stöd till klimatinvesteringar bör vara enkelt utformat och innehålla minsta möjliga administration. Endast information som används vid bedömning av åtgärder bör begäras in. * Säkerställ att rapporteringen till riksdagen, om Klimatklivet och eventuella framtida stöd, är rättvisande och även innefattar de samlade samhällsekonomiska effekterna. Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till Naturvårdsverket: * Naturvårdsverket bör ta fram en riskanalys för Klimatklivet som inkluderar bland annat risk för oegentligheter och sårbarhet vad gäller personella resurser bland annat i syfte att klarlägga behovet av kontroller. Detta bör även gälla för eventuella framtida stöd. * Vid genomförandet av eventuella nya stöd bör Naturvårdsverket i vägledningar tydliggöra: - Vilka uppgifter som behövs för att fatta beslut i syfte att minska behovet av kompletteringar i efterhand. - Hur utsläppsminskningar ska beräknas. Det är rimligt att utgå från ett av Naturvårdsverket framtaget referensscenario om utsläppens utveckling och de internationella riktlinjerna för klimatrapporteringen. 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av Klimatklivet. Regeringens mål är att Sverige ska bli världens första fossilfria välfärdsnation. Enligt det klimatpolitiska ramverket ska Sverige senast år 2045 inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. För att lyckas med detta måste kostnadseffektiva investeringar göras i olika typer av lösningar som kan leda till kraftfulla utsläppsminskningar i alla samhällssektorer. Klimatklivet har varit en av regeringens viktigaste åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser. Genom klimatlagen (2017:720), som trädde i kraft den 1 januari 2018, finns numera ett tydligt krav på regeringen att genom klimatredovisningar och klimathandlingsplaner presentera en bedömning av hur klimatpolitiken påverkar möjligheterna att nå de nationella och globala klimatmålen. På detta sätt har kravet på redovisning och möjligheten att granska klimatpolitiken stärkts. Regeringen anser att Klimatklivet ska vara ett så effektivt styrmedel som möjligt och bidra till varaktiga utsläppsminskningar av växthusgaser. Naturvårdsverket har därför sedan 2016 haft som återrapporteringskrav att varje år redovisa hur stödet har fördelats, hur arbetet med uppföljning och utvärdering av investeringsprojekten fortskrider. Vidare ska Naturvårdsverket, om det är relevant, ge förslag på ändringar för att öka stödets samhällsekonomiska effektivitet. Enligt en utvärdering som Naturvårdsverket låtit genomföra 2017 ligger Klimatklivets roll i att det kan fylla i de luckor som finns i den generella klimatpolitiken som koldioxidskatten. Åtgärderna som genomförs underlättar en omvandling av t.ex. transporter och uppvärmningssystem till mer koldioxidsnåla alternativ och kan bidra till att effektiva klimatinvesteringar tidigareläggs. Samtidigt visar utvärderingen att det finns utrymme för förbättringar. Utifrån erfarenheter och utvärderingar av Klimatklivet har regeringen tidigare gjort ändringar i den förordning som reglerar investeringsstödet. Parallellt har Naturvårdsverket, länsstyrelserna och Statens energimyndighet utvecklat sitt arbetssätt. Den budget som riksdagen har beslutat om för 2019 medför att det tills vidare inte kommer att fattas beslut om nya stöd inom ramen för Klimatklivet. Regeringen har i propositionen Vårändringsbudget för 2019 (prop. 2018/19:99) föreslagit en förstärkning av anslaget 1:16 Klimatinvesteringar under utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård för att det återigen ska bli möjligt att ge stöd via Klimatklivet. Regeringen har påbörjat ett arbete med att utveckla och effektivisera Klimatklivet. Det arbetet görs i enlighet med det s.k. januariavtalet, den sakpolitiska överenskommelsen mellan Socialdemokraterna, Miljöpartiet de gröna, Centerpartiet och Liberalerna. Riksrevisionens granskningsrapport är ett viktigt underlag för detta arbete. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Klimatklivet - stöd till lokala klimatinvesteringar (RiR 2019:1) Miljödepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 maj 2019 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Bolund, Damberg, Strandhäll, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind Föredragande: statsrådet Lövin Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om Klimatklivet