Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2017/18:293 Riksrevisionens rapport om räkenskapssammandraget som underlag för kommunjämförelser Skr. 2017/18:293 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 6 september 2018 Stefan Löfven Ardalan Shekarabi (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Räkenskapssammandraget som underlag för kommunjämförelser - är kostnadsmåtten tillförlitliga? (RiR 2018:7). Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att kommunernas valfrihet att fördela gemensamma kostnader på olika organisatoriska nivåer gör att det finns en viss osäkerhet i jämförbarheten mellan kommunernas kostnadsuppgifter för olika verksamheter i det årliga räkenskapssammandraget. Statistiska centralbyrån (SCB) svarar för insamlingen av uppgifter om kommunernas och landstingens ekonomi, bl.a. genom räkenskapssammandraget. SCB har fått i uppdrag att samråda med viktiga användare innan väsentliga förändringar av statistikens innehåll och omfattning genomförs. Myndigheten väger användarnas önskemål mot den ökade produktionskostnaden och bördan av att lämna uppgifter som förändringen innebär. Om SCB efter utredning bedömer att det är lämpligt att gå vidare, kan myndigheten göra det utan ett ytterligare uppdrag från regeringen. Regeringen avser mot denna bakgrund inte vidta någon åtgärd med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3 2.1 Riksrevisionens rapport 3 2.2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.3 Riksrevisionens rekommendationer 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 7 Bilaga Riksrevisionens rapport ................................................................. 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 september 2018 72 1 Ärendet och dess beredning Den granskning som ligger till grund för rapporten som behandlas i denna skrivelse har syftat till att undersöka om staten har skapat förutsättningar för kommuner att redovisa overheadkostnader (OH-kostnader), dvs. kostnader för gemensamma verksamheter såsom kommun- och förvaltningsledning, central administration, storkök och transporter, så att räkenskapssammandraget blir ett tillförlitligt underlag för kommunjämförelser. Granskningen har redovisats i rapporten Räkenskapssammandraget som underlag för kommunjämförelser - är kostnadsmåtten tillförlitliga? (RiR 2018:7), se bilaga. Riksrevisionens rapport överlämnades av riksdagen till regeringen den 20 mars 2018. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 2.1 Riksrevisionens rapport Riksrevisionens syfte med granskningen är att undersöka om staten har skapat förutsättningar för kommuner att redovisa OH-kostnader så att räkenskapssammandraget blir ett tillförlitligt underlag för kommunjämförelser. Granskningen inriktas mot tre områden: 1. kommuners generella förutsättningar att fördela OH-kostnader, 2. kommuners förutsättningar att redovisa OH-kostnader för insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), och 3. kommuners förutsättningar att fördela OH-kostnader så att kommunjämförelser blir tillförlitliga oavsett hur verksamheten fördelas mellan egen och alternativ regi. 2.2 Riksrevisionens iakttagelser Generella förutsättningar för redovisning av OH-kostnader Riksrevisionen konstaterar att OH-kostnader synliggörs på kommunnivå och att Statistiska centralbyrån (SCB) erbjuder kommunerna en myndighetsnyckel (SCB-nyckeln). Att ca 50 kommuner väljer att använda egna fördelningsnycklar har enligt Riksrevisionen inte någon större påverkan på de totala bruttokostnaderna för riket som redovisas i nationalräkenskaperna. Däremot kan det enligt Riksrevisionen ha påverkat tilltron till de nyckeltal som bygger på räkenskapssammandraget och som används vid kommunjämförelser. De flesta kommuner som använder en egen fördelningsnyckel kan inte ange sakskäl för detta. Arbetet med räkenskapssammandraget tycks i flera kommuner vara påtagligt personbundet. Riksrevisionen konstaterar vidare att inga OH-kostnader synliggörs på förvaltningsnivå och att SCB inte erbjuder kommunerna någon fördelningsnyckel för detta. SCB:s åtgärder för att förebygga strategisk redovisning av LSS-kostnader Enligt Riksrevisionen kan en kommun förbättra sitt utfall i utjämnings-systemet för LSS genom strategisk redovisning av sina OH-kostnader. Denna risk finns på både kommun- och förvaltningsnivå. Riksrevisionen konstaterar att SCB inte gör några specifika kontroller med hänsyn till denna risk. Resultatet av Riksrevisionens analys indikerar ingen förekomst av strategisk redovisning på kommunnivå. Det är inte möjligt att göra en motsvarande uppföljning på förvaltningsnivå eftersom OH-kostnaderna på förvaltningsnivå inte synliggörs i redovisningen. Om en kommun redovisar för stora LSS-kostnader på förvaltningsnivå förstärker SCB-nyckeln denna effekt på kommunnivå menar Riksrevisionen. Förutsättningar att fördela OH-kostnader utifrån driftsform Enligt Riksrevisionen är SCB:s normering för hur OH-kostnader ska redovisas för verksamhet som köps av alternativa utförare delvis motstridig. För de 239 kommuner som använder SCB-nyckeln för fördelning av kommungemensamma kostnader, får verksamheter i egen regi även bära den administrationskostnad som genererats av verksamhet som köpts av alternativa utförare. På kommunnivå kan kommuner undvika detta problem genom att använda egna fördelningsnycklar. Enligt Riksrevisionen är SCB:s uppfattning att kostnadsredovisningen av köp endast ska inkludera själva köpebeloppet, och inte OH-kostnaden för köpet oavsett om administrationen av köp sker på kommun- eller förvaltningsnivå. Detta innebär att kommunerna inte kan föra OH-kostnaderna till den driftsform som gett upphov till dem. 2.3 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen har i denna granskning konstaterat att regeringen och SCB vidtagit ett antal åtgärder för att förbättra räkenskapssammandraget tillförlitlighet. Riksrevisionen menar dock att granskningen visar att det finns behov av att förbättra möjligheterna till kostnadsuppföljning av verksamheter och kostnadsjämförelser mellan kommuner. Riksrevisionens sammantagna bedömning är att SCB behöver se över sitt stöd till kommunerna avseende fördelning av OH-kostnader. Utgångspunkten för denna översyn bör enligt Riksrevisionen vara att kommunerna ska följa en tydlig och transparent fördelningsprincip oavsett på vilken organisatorisk nivå OH-kostnaderna uppstår och oavsett i vilken driftsform verksamheten bedrivs. Riksrevisionen lämnar med anledning av granskningen följande rekommendationer till regeringen: 1. Regeringen bör ge SCB i uppdrag att utveckla räkenskapssammandraget så att OH-kostnader på förvaltningsnivå i ett första steg kan särredovisas och i ett andra steg kan fördelas med en riksgemensam fördelningsnyckel. 2. Regeringen bör ge SCB i uppdrag att se över principerna för redovisning av OH-kostnader för köp av verksamhet så att myndighetens normering följer den övergripande redovisningsprincipen för räkenskapssammandraget. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen instämmer i huvudsak i Riksrevisionens bedömningar. Intresset för och användningen av den statistik som regelbundet samlas in om den verksamhet som bedrivs i kommuner och landsting ökar. Från såväl lokal och nationell nivå som EU-nivå ställs i dag högre krav än tidigare på att uppföljning och analys av kommunsektorn ska kunna ske snabbt och med hög kvalitet på underlagen. Staten har ett övergripande ansvar för hela den offentliga sektorn och därmed för att relevant statistik om förhållanden som rör ekonomi och verksamhet i kommuner och landsting finns tillgänglig. Kommunerna lämnar årligen ett stort antal statistikuppgifter om sin ekonomi till SCB enligt lagen (2001:99) om officiell statistik och förordningen (2001:100) om officiell statistik. SCB svarar för insamlingen av uppgifter bl.a. genom det årliga räkenskapssammandraget. Med stöd av 15 § förordningen om den officiella statistiken har SCB beslutat om föreskrifter om uppgifter till statistik om kommunernas, landstingens samt kommunalförbundens årliga bokslut, räkenskapssammandraget (SCB-FS 2017:17). Regeringens uppfattning är att det överordnade syftet med räkenskapssammandraget är att vara ett statistiskt underlag för nationalräkenskaperna. I nationalräkenskaperna används räkenskapssammandraget bl.a. för konsumtions- och fastprisberäkningar per ändamål, beräkningar av transfereringar, investeringar, tillgångar, skulder och finansiellt sparande. Räkenskapssammandraget utgör även underlag vid kommunjämförelser. Statistiken används då för beräkning av kommunala nyckeltal på kommunnivå. Både finansiella nyckeltal och olika verksamhetsnyckeltal används av statliga myndigheter, politiker och allmänheten för att jämföra kommunernas ekonomi och verksamhet. SCB har på uppdrag av regeringen under senare år vidtagit flera åtgärder för att förbättra räkenskapssammandragets tillförlitlighet. Uppdragen har bl.a. gällt uppgiftslämnarbördan och tidigareläggning av publicering vilket Riksrevisionen har uppmärksammat i denna granskning. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att kommunernas valfrihet att fördela gemensamma kostnader på olika organisatoriska nivåer gör att det finns en viss osäkerhet i jämförbarheten mellan kommunernas kostnadsuppgifter för olika verksamheter i räkenskapssammandraget. Osäkerheten i jämförbarhet uppstår till följd av att kommunerna kan bedriva sin verksamhet på olika sätt, antingen i egen förvaltning eller i bolag. Kommuner som valt att organisera sin verksamhet i förvaltningsform kan också göra det på väldigt många olika sätt. Möjligheten att organisera verksamheten på ett sätt som kommunen finner ändamålsenligt, dels utifrån den egna kommunens aktuella förutsättningar och behov, dels utifrån ideologiska utgångspunkter utgör en del av det kommunala självstyret som regleras i regeringsformen. Regeringen anser att kommunernas interna redovisningar främst ska vara anpassade till de egna lokala förutsättningarna, där fullmäktiges och kommunstyrelsens möjligheter att följa upp och styra verksamheten är överordnad. Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens bedömning att uppdrag bör ges till SCB för att utveckla räkenskapssammandraget så att OH-kostnader på förvaltningsnivå i ett första steg kan särredovisas och i ett andra steg kan fördelas med en riksgemensam fördelningsnyckel. Regeringen instämmer inte heller i Riksrevisionens bedömning att uppdrag bör ges till SCB att se över principerna för redovisning av OH-kostnader för köp av verksamhet så att myndighetens normering följer den övergripande redovisningsprincipen för räkenskapssammandraget. Enligt SCB:s regleringsbrev för budgetåret 2018 ska myndigheten bl.a. minska kostnaderna för uppgiftslämnandet till statistiken. Myndigheten ska också samråda med viktiga användare innan väsentliga förändringar av statistikens innehåll och omfattning genomförs (Fi2017/04757/RS). SCB genomför därför användarråd två gånger per år där användarnas behov fångas upp. I användarrådet finns representanter från Socialstyrelsen, Statens skolverk, Regeringskansliet och Sveriges Kommuner och Landsting. Utifrån användarnas behov utvecklar SCB undersökningen löpande. SCB väger användarnas önskemål mot den ökade produktionskostnaden och bördan av att lämna uppgifter som förändringen innebär. Att lämna uppgifter till räkenskapssammandraget är en stor uppgift redan i dag för kommunerna och tendensen är att antalet efterfrågade uppgifter stadigt ökar. Det ställer höga krav på uppgiftslämnarna. Många kommuner har redan i dag svårt att leverera uppgifterna till SCB i utsatt tid. Alla förslag om förändringar måste därför även ställas i relation till kommunernas tidsåtgång för att uppfylla förändrade eller ökade krav. Om SCB efter utredning bedömer att det är lämpligt att gå vidare, kan SCB göra det utan något ytterligare uppdrag från regeringen. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Eftersom räkenskapssammandraget används för kommunjämförelser och det finns viss osäkerhet i jämförbarhet mellan uppgifterna i detta är det regeringens uppfattning att det är viktigt att vid jämförelser ta hänsyn till på vilket sätt kommunerna valt att organisera sin verksamhet. Regeringen anser dock att det överordnade syftet med räkenskapssammandraget är att utgöra ett underlag för nationalräkenskaperna och inte att användas för kommunjämförelser. Regeringen avser mot denna bakgrund samt mot bakgrund av det pågående arbetet inom SCB för närvarande inte vidta någon åtgärd med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen kommer dock fortsätta att följa utvecklingen av räkenskapssammandraget och vid behov vidta ytterligare åtgärder i syfte att säkerställa att uppgifterna där är tillförlitliga och transparenta. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 september 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Andersson, Hellmark Knutsson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Linde, Skog, Fritzon Föredragande: statsrådet Shekarabi Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om räkenskapssammandraget som underlag för kommunjämförelser