Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2017/18:300 Riksrevisionens rapport om tillämpningen av den kommunala finansieringsprincipen Skr. 2017/18:300 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 6 september 2018 Stefan Löfven Magdalena Andersson (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar och åtgärder med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport Den kommunala finansieringsprincipen - tillämpas den ändamålsenligt? (RiR 2018:8). Riksrevisionen rekommenderar att kommunalekonomiska reformer bör beredas på ett transparent och välunderbyggt sätt, att beredningen av sådana reformers konsekvenser bör omfatta en analys av hur konsekvenserna skiljer sig åt mellan kommuner och att kostnadsmässiga uppföljningar bör göras. Riksrevisionen rekommenderar också att företrädare för kommuner och landsting i god tid bör bjudas in i beredningsarbetet av dessa reformer. Regeringen instämmer i vissa av Riksrevisionens slutsatser om tillämpningen av den kommunala finansieringsprincipen. Regeringen anser att det är viktigt att välunderbyggda konsekvensanalyser genomförs. Därför bedrivs ett löpande utvecklingsarbete med konsekvensanalyser inom Regeringskansliet. Det behövs dock enligt regeringen inte några nya processer för att samråda med kommunsektorn. Däremot är det viktigt att se till att de beredningsprocesser som finns fungerar väl. Regeringen ser inget behov av att införa generella kostnadsuppföljningar i syfte att efterreglera kommunalekonomiska reformer, bl.a. eftersom sådana innebär ökade administrativa kostnader. Dessutom följer regeringen redan upp och analyserar kommunernas behov av resurstillskott, samt hur väl det kommunala kostnadsutjämningssystemet speglar de strukturella skillnader i resursbehov som finns mellan kommuner och mellan landsting. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 6 Bilaga Riksrevisionens rapport 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 september 2018 82 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat tillämpningen av den kommunala finansieringsprincipen i syfte att bedöma om regeringens beredning och redovisning av förslag till statliga reformer har varit tillräcklig för att resultera i en adekvat ekonomisk reglering. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Den kommunala finansieringsprincipen - tillämpas den ändamålsenligt? (RiR 2018:8), se bilaga. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 22 mars 2018. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har genomfört en granskning av tillämpningen av den kommunala finansieringsprincipen vid genomförandet av de tre reformer som bedömts som de beloppsmässigt största under perioden 2007-2015. De tre reformerna, som alla tillhör utbildningsområdet, presenterades i propositionerna Högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan (prop. 2008/09:199), Barnomsorgspeng och allmän förskola även för treåringar (prop. 2008/09:115) och Ökad undervisningstid i matematik i grundskolan (prop. 2012/13:64). Riksrevisionens slutsats är att den kommunala finansieringsprincipen i flera delar inte har tillämpats på avsett sätt vid regeringens beslut om ekonomiska kompensationer för de tre granskade reformerna. Vidare menar Riksrevisionen att Regeringskansliet i centrala delar inte följt sina egna riktlinjer för den kommunala finansieringsprincipen. Detta har i sin tur, enligt Riksrevisionen, inneburit att riksdagen fattat beslut på ett underlag som i viss mån varit otydligt och otillräckligt. Riksrevisionen anger vidare att överläggningar med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) inte genomförts i tillräcklig omfattning vid beredningen av de tre granskade reformerna. Mot denna bakgrund ger Riksrevisionen fyra rekommendationer till regeringen. Riksrevisionen rekommenderar att kommunalekonomiska reformer bör beredas på ett transparent och välunderbyggt sätt. I detta ingår, enligt myndigheten, att tydligt och öppet redovisa vilka statistiska källor som har använts i beredningsunderlaget och vilka antaganden och bedömningar som har gjorts i de kommunalekonomiska beräkningarna. En analys av hur de beräknade kostnaderna påverkas av alternativa antaganden bör också göras och redovisas för de reformer som är behäftade med stora osäkerheter. Vidare rekommenderas att företrädare för kommuner och landsting i god tid bör bjudas in i beredningsarbetet för kommunalekonomiska reformer. Riksrevisionen pekar på att överläggningar mellan Regeringskansliet och SKL utgör en central del av den kommunala finansieringsprincipens tillämpning. I enlighet med principens intention bör enligt Riksrevisionen även företrädare för kommuner och landsting ges möjlighet att bedöma de kommunalekonomiska konsekvenserna av förslag som riksdagen så småningom ska fatta beslut om. Riksrevisionen rekommenderar även att beredningen av reformers kommunalekonomiska konsekvenser bör omfatta en analys av hur konsekvenserna skiljer sig åt mellan kommuner. Myndigheten menar att en kommunspecifik analys är väsentlig för att kunna bedöma om fördelningen av regleringsbeloppet bör baseras på något annat än befolkningsstorlek, eller om förändringar i andra system, företrädesvis kostnadsutjämningen inom det kommunala utjämningssystemet, är nödvändiga. För att möjliggöra en sådan analys behöver kostnadsberäkningarna baseras på kommunspecifika uppgifter snarare än på riksgenomsnitt. Slutligen rekommenderas att kostnadsmässiga uppföljningar görs för att kunna identifiera eventuella felregleringar. Detta är enligt Riksrevisionen framför allt angeläget för beloppsmässigt stora reformer. Uppföljningarna bör redovisas på ett tydligt och transparent sätt. I de fall tydliga trender föreligger bör regleringsbeloppet också kunna anpassas, för att på så sätt undvika att felregleringar uppstår över tid. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen pekar på ett antal viktiga aspekter av tillämpningen av den kommunala finansieringsprincipen. Regeringen delar till stor del Riksrevisionens utgångspunkt för de rekommendationer som myndigheten ger i sin granskningsrapport. Riksrevisionen rekommenderar att kommunalekonomiska reformer bör beredas på ett transparent och välunderbyggt sätt. Regeringen instämmer i denna bedömning och arbetar löpande med att säkerställa att förslag i utredningar också inkluderar välunderbyggda konsekvensanalyser, som är en förutsättning för att i nästa led kunna fatta beslut om ekonomiska regleringar för kommunsektorn. I kommittéförordningen (1998:1474) ställs tydliga krav på att konsekvensanalyser ska upprättas och att effekter på kostnader eller intäkter för staten, kommuner eller landsting ska redovisas om förslag med sådana effekter lämnas. Vidare pekar Riksrevisionen på att företrädare för kommuner och landsting i god tid bör bjudas in i beredningsarbetet för reformer med kommunalekonomiska effekter. Även här instämmer regeringen i utgångspunkten för myndighetens rekommendation. En viktig förutsättning i den svenska lagstiftningsprocessen är samarbetet mellan staten, kommunerna, landstingen och andra berörda aktörer. I utredningar som gäller frågor inom kommunernas verksamhetsområden ges kommittéerna ofta i uppdrag att samråda med SKL, och organisationen tillfrågas också ofta om att bistå med experter i utredningar som rör kommunsektorn. Genom SKL har kommuner och landsting möjlighet att påverka utformningen av förslag redan under utredningstiden. Vidare är SKL, och ett urval av normalt minst trettio kommuner respektive ett antal landsting, som huvudregel mottagare vid remittering av betänkanden och promemorior som har kommunalekonomiska effekter och konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Regeringen har vidare rutinmässigt överläggningar med SKL vid beredning av reformer där det är aktuellt att tillämpa den kommunala finansieringsprincipen. Regeringen anser därför att det inom den befintliga beredningsprocessen finns goda möjligheter för icke statliga aktörer och i synnerhet kommunsektorn att delta och lämna synpunkter och förslag. Det behövs därför enligt regeringens bedömning inte några nya processer för att samråda med kommunsektorn. Däremot är det viktigt att se till att de beredningsprocesser som finns fungerar väl. Regeringen bedömer att överläggningarna med SKL huvudsakligen fungerar väl även om det finns tidigare exempel där överläggningar uteblivit. Vidare delar regeringen delvis Riksrevisionens uppfattning att beredningen av reformers kommunalekonomiska konsekvenser bör omfatta en analys av hur konsekvenserna skiljer sig åt mellan kommuner. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att förslag bör analyseras utifrån ett fördelningsperspektiv. Vid ekonomisk reglering efter tillämpning av den kommunala finansieringsprincipen finns det dock flera faktorer att ta hänsyn till. Utgångspunkten vid en reglering enligt den kommunala finansieringsprincipen är att kommunalekonomiska konsekvenser regleras via det generella statsbidraget, inom utgiftsområde 25, anslag 1:1 Kommunalekonomisk utjämning, och regleringen sker då med ett enhetligt belopp i kronor per invånare. En sådan reglering innebär att det för en enskild reform inte tas hänsyn till effekter för enskilda kommuner, men att det samtidigt finns ett kostnadsutjämningssystem som reglerar strukturella och opåverkbara kostnadsskillnader mellan kommuner och landsting inom de kommunala kärnområdena. Det görs med jämna mellanrum uppföljningar och revideringar av modellerna för utjämning mellan kommuner, vilket innebär att det tas hänsyn över tid till väsentliga kostnadsskillnader mellan kommuner inom exempelvis utbildningsområdet. Dessa revideringar tar dock endast hänsyn till stora, varaktiga och opåverkbara kostnadsskillnader. Regeringen gav i november 2016 en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av systemet för kostnadsutjämning för kommuner och landsting (dir. 2016:91). Utredaren ska överväga om större samhällsförändringar, som påverkar kostnaderna för kommuner och landsting, i tillräcklig grad fångas upp av det nuvarande systemet. Vidare ska utredaren analysera om det finns möjligheter att förenkla utjämningen. Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2018. En höjning av anslaget 1:1 inom utgiftsområde 25 fördelas till kommuner och landsting med ett enhetligt belopp per invånare och fördelas således inte utifrån enskilda kommuners behov kopplade till en viss reform. I relation till det kommunala utjämningssystemet och det generella statsbidraget bedöms dock skillnader mellan kommuner vid reglering av enskilda reformer vara av liten betydelse för den kommunala ekonomin. Detta är också en synpunkt som SKL framfört till Riksrevisionen och som redovisas i granskningsrapporten. Regeringen kan även välja att reglera kompensation till kommunsektorn via riktade statsbidrag i stället för att höja det generella bidraget. En orsak till det kan t.ex. vara att man vill uppnå en annan fördelning av statsbidraget än den som gäller vid fördelningen av det generella statsbidraget. Det finns dock flera fördelar med att reglera kompensationen via det generella statsbidraget och därför används i första hand det generella statsbidraget för fördelning av medel till kommunsektorn. Exempelvis kan generella statsbidrag fördelas mellan verksamheterna efter lokala behov. Vidare finns det administrativa kostnader förknippade med ansökning och administration av riktade statsbidrag, vilka regeringen vill minimera. Även Riksrevisionen har i en tidigare granskning av regeringens användning av riktade bidrag (RiR 2017:30) pekat på behovet av att minimera dessa kostnader. Mot bakgrund av vad som angetts ovan anser regeringen sammanfattningsvis att det finns tillfredsställande förutsättningar att ta hänsyn till individuella skillnader mellan kommuner vid tillämpning av den kommunala finansieringsprincipen. Riksrevisionen rekommenderar även regeringen att göra uppföljningar av vilka kostnader som enskilda reformer lett till efter dess införande. Regeringen delar inte uppfattningen att detta behövs eftersom kostnadsuppföljningar inte fyller en funktion i utformningen av statsbidragssystemet. Enligt nuvarande modell görs en reglering vid ett enskilt tillfälle och till ett belopp som beräknas på basis av de kostnader som beräknas uppstå till följd av de nya krav som staten ställer på kommunsektorn. Belopp regleras enligt huvudregeln genom att det generella statsbidraget till kommunsektorn, reglerat inom utgiftsområde 25, höjs med ett engångsbelopp. Därefter ingår det nya kravet som en del av kommunens uppgift. Löpande revideringar av det generella statsbidraget sker årligen utifrån en övergripande bedömning av kommunsektorns ekonomi och resursbehov. Att göra kostnadsuppföljningar av enskilda reformer utifrån den specifika aspekten att justera kompensationen i efterhand bedöms inte vara ändamålsenligt och leder till ökad administration. Det fyller inte heller någon tydlig funktion eftersom regeringen redan följer upp och analyserar kommunernas behov av resurstillskott, samt hur väl det kommunala kostnadsutjämningssystemet speglar de strukturella skillnader i resursbehov som finns mellan kommuner och mellan landsting. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen påtalar i sin granskning flera utmaningar i beredningen av reformer med effekter på kommunernas ekonomi. Regeringen bedömer att de rekommendationer som Riksrevisionen lämnar inte är nödvändiga för att uppnå en mer ändamålsenlig reglering av kostnadsfördelningen mellan staten och kommunsektorn, vilket är syftet med den kommunala finansieringsprincipen. För att förbättra förutsättningarna för att besluta om reformer som är välberedda och transparenta krävs inte att fler aktörer inkluderas i den beredning som sker internt i Regeringskansliet eller i kommittéväsendet eller att fler steg förs in i beredningsprocessen. Regeringen instämmer dock i att det finns ett behov av att slå vakt om att beredningsprocesser och rutiner fungerar så väl som möjligt för att skapa transparens och förutsägbarhet för kommunerna. Dialogen och kommunikationen mellan SKL och Regeringskansliet har sedan de granskande reformerna beslutades utvecklats och fungerar i dag bättre. Dessutom har kommunerna goda möjligheter att komma in med synpunkter på och utveckla de förslag som bereds inom Regeringskansliet och i kommittéväsendet. Vidare delar regeringen uppfattningen att det finns ett generellt behov av att ytterligare höja kvaliteten på de konsekvensanalyser som görs både i kommittéväsendet och bland de förslag som tas fram inom Regeringskansliet. Regeringen arbetar kontinuerligt med att öka transparensen och tydligheten i den riktning som Riksrevisionen rekommenderar. Regeringen kommer därför bl.a. att fortsätta att arbeta med kompetensstöd och riktlinjer till kommittéväsendet för att ytterligare förbättra kvalitén i konsekvensanalyserna. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 6 september 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Bucht, Hultqvist, Andersson, Hellmark Knutsson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Fridolin, Linde, Skog, Fritzon Föredragande: statsrådet Andersson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om tillämpningen av den kommunala finansieringsprincipen