Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2018/19:52 Riksrevisionens rapport om Landsbygdsprogrammet 2014-2020 Skr. 2018/19:52 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 21 februari 2019 Stefan Löfven Jennie Nilsson (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Landsbygdsprogrammet 2014-2020 - utformning och genomförande (RiR 2018:26). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Riksrevisionen har granskat om Landsbygdsprogrammet 2014-2020 har utformats och genomförts på ett effektivt sätt. Slutsatsen är att regeringens utformning av programmet har bidragit till en programstruktur som försvårar möjligheten att nå programmets mål. Riksrevisionen konstaterar vidare att värdet av den informationsinsamling i form av uppföljning och utvärdering med syfte att säkerställa att programmets mål kan nås är begränsat samt att den komplexa programstrukturen med många olika åtgärder och omfattande resultatrapportering gör att handläggningen av stödärenden tar lång tid och är resurskrävande. Regeringen påbörjade redan hösten 2015 förberedelserna för kommande programperiod (2021-2027). Arbetet med att ta fram en strategisk plan för Sverige och för hur den kommande gemensamma jordbrukspolitiken ska genomföras nationellt inleddes under 2018. I dagsläget är det oklart när den strategiska planen ska vara klar, då det är avhängigt resultatet av förhandlingarna i EU. Statens jordbruksverk har fått i uppdrag att bistå regeringen i arbetet, redovisa behov av tillkommande utvecklingsarbete samt hur administrationen av EU-stöd kan göras mindre kostnadskrävande i den kommande programperioden. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 6 Bilaga 1 Landsbygdsprogrammet 2014-2020 - utformning och genomförande (RiR 2018:26) 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 februari 2019 91 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om Landsbygdsprogrammet 2014-2020 har utformats och genomförts på ett sätt som gör det möjligt att nå målen på ett effektivt sätt. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Landsbygdsprogrammet 2014-2020 - utformning och genomförande (RiR 2018:26), se bilagan. Riksrevisionen överlämnade granskningsrapporten till regeringen den 18 oktober 2018. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens granskning har inriktats mot regeringens och svenska myndigheters genomförande av landsbygdsprogrammet och utgått från tre frågor: 1. Har regeringens val av åtgärder och fördelning av medel gett förutsättningar för att nå programmets mål på ett effektivt sätt? 2. Har regeringen och Statens jordbruksverk (Jordbruksverket) säkerställt att relevant information tas fram om resultat och måluppfyllelse i programmet och att denna information används? 3. Har regeringen och Jordbruksverket gett berörda myndigheter förutsättningar för en effektiv handläggning av stödärenden? Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringens utformning av landsbygdsprogrammet har bidragit till en programstruktur som försvårar möjligheten att nå programmets mål. Riksrevisionen konstaterar att det regelverk från EU som styr utformningen är omfattande och detaljerat, men att det också medger nationellt handlingsutrymme. Riksrevisionen bedömer att regeringens val att låta ett stort antal åtgärder ingå i programstrukturen har försvårat genomförandet och lett till ökade administrativa kostnader och försenade utbetalningar av stöd. Enligt Riksrevisionen är det svårt att bedöma vilka mål de olika åtgärderna i det svenska landsbygdsprogrammet ska bidra till och vilka resultat som borde uppnås. Riksrevisionen framhåller att programmet med många åtgärder, små budgetar och begränsad flexibilitet försvårar måluppfyllelse och möjligheten att uppnå önskade effekter. Regeringen hade enligt Riksrevisionen möjlighet att utforma ett mer riktat program med färre åtgärder, men valde att låta ett stort antal åtgärder och även ett antal nationella satsningar ingå i landsbygdsprogrammet. Riksrevisionen bedömer vidare att programstrukturen gör administrationen av programmet betungande, med ökade administrativa kostnader som följd. Det administrativa merarbetet riskerar att flytta fokus från programmets måluppfyllelse och resultat. Riksrevisionen konstaterar att identifierade regionala behov endast i begränsad utsträckning beaktades när företags- och projektstöd utformades i programmet och när budgeten för dessa stöd fördelades. Möjligheterna till regionalt inflytande bedöms vara begränsade under den pågående programperioden, vilket enligt Riksrevisionen riskerar att minska intresset för programmet bland regionala aktörer. Riksrevisionen konstaterar att informationsinsamling i form av uppföljning och utvärdering är en omfattande del av genomförandet av landsbygdsprogrammet, med syfte att säkerställa att programmets mål kan nås och att medlen i programmet utnyttjas effektivt. Informationen bör dessutom kunna fungera som ett underlag inför kommande programperiod (2021-2027). Uppföljning och utvärdering sker kontinuerligt, men har enligt Riksrevisionens bedömning hittills gett begränsad information om måluppfyllelsen. Enligt Riksrevisionen bidrar detta till att möjligheterna att justera programmet för att förbättra måluppfyllelsen minskar. Riksrevisionen konstaterar att värdet av den omfattande information som samlas in för de EU-gemensamma indikatorerna är begränsad, både på EU-nivå och på nationell nivå, och att det är osäkert om det kommer att gå att använda informationen för att förbättra nuvarande program (2014-2020). Det är enligt Riksrevisionen också tveksamt om det kommer att finnas tillräcklig information om resultaten i pågående programperiod som kan användas i planeringen av nästa program (2021-2027). Därmed finns det enligt Riksrevisionen risk för att det kommande programmet fastställs utan tillräcklig information om resultaten i nuvarande programperiod. De utvärderingar som hittills genomförts har endast i undantagsfall berört måluppfyllelse och effekter av insatser i pågående programperiod. När det gäller frågan huruvida regeringen gett myndigheterna förutsättningar för en effektiv handläggning av stödärenden konstaterar Riksrevisionen att den komplexa programstrukturen med många olika åtgärder och insatsområden samt omfattande resultatrapportering gör att handläggningen av stödärenden tar lång tid och är resurskrävande. Detta kan enligt Riksrevisionen i förlängningen påverka de stödsökandes förtroende för landsbygdsprogrammet. Riksrevisionen konstaterar vidare att EU-reglerna kräver att nya it-system utvecklas för handläggning och uppföljning. Enligt Riksrevisionen har bristerna i de nya it-system som Jordbruksverket utvecklat försvårat handläggningen av stödärenden. Utvecklingen av it-systemen har varit försenad och systemen har ofta brustit i funktionalitet vilket har inneburit att ansökningar om stöd inledningsvis inte kunnat handläggas alls och att stödmyndigheterna fortfarande behöver handlägga vissa moment manuellt. Enligt stödmyndigheterna har förseningarna och bristerna i it-systemen varit det främsta skälet till långa handläggningstider. För att förbättra landsbygdsprogrammets måluppfyllelse under kommande programperiod (2021-2027) lämnar Riksrevisionen följande rekommendationer till regeringen: * Se till att ett underlag tas fram inför nästa programperiod som utgår från de nationella behoven av landsbygdsutveckling och som innefattar analys av vilka konsekvenser olika val i programutformningen kan få. Med en sådan strategisk analys ökar möjligheten att inrikta programmet mot prioriterade områden och därmed ökar även möjligheten att uppnå målen för de områden som prioriteras. * Säkerställ att den nationella uppföljningen och utvärderingen utvecklas så att relevanta underlag om programmets resultat finns tillgängliga inför planeringen av nästa programperiod. Ett otillräckligt underlag inför planeringen försvårar möjligheten att utforma ett förbättrat och mer effektivt program. Riksrevisionen lämnar även rekommendationer till Jordbruksverket: * Fortsätt arbetet med att utveckla och förbättra rutiner och vägledning för att underlätta och effektivisera stödmyndigheternas handläggning av stödärenden. * Se till att den förväntade effektiviseringen med de nya it-systemen uppnås, så att kostnaderna för att administrera stöd i landsbygds-programmet minskar och stödmyndigheternas handläggning underlättas. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen redogör i detta avsnitt för sin bedömning av de sammanfattande iakttagelser Riksrevisionen gör. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att kopplingen mellan mål och åtgärder blir otydlig eftersom insatserna är uppdelade i många små budgetar. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att programmets många små budgetar ökat komplexiteten i hanteringen av programmet, men konstaterar samtidigt att programmets övergripande målstruktur följer av det EU-gemensamma regelverket. Hur de valda åtgärderna hänger samman med de EU-gemensamma målen är ingenting som medlemsstaterna själva utformar. Regeringen valde att också koppla relevanta åtgärder i landsbygdsprogrammet till uppfyllandet av vissa nationella mål, exempelvis till de nationella miljökvalitetsmålen, eftersom landsbygdsprogrammet till sin natur är ett viktigt miljöekonomiskt styrmedel. Vidare konstaterar Riksrevisionen att det inledningsvis när programmet togs fram fanns en ambition att ta hänsyn till regionala förutsättningar. Riksrevisionen menar att detta inte uppfylldes. Regeringen konstaterar att regionala aspekter vägdes in vid framtagandet av programmet i enlighet med de riktlinjer som fanns. Dessutom tas regionala handlingsplaner årligen fram för det regionala genomförandet av programmet. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att den administrativa bördan för landsbygdsprogrammets genomförande för nuvarande programperiod är tung. Det finns därmed anledning enligt regeringen att uppmärksamma detta förhållande och verka för ytterligare förenkling nästa programperiod för att få på plats en tydligare och effektivare resultatstyrning. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att värdet av den information som samlas in för de EU-gemensamma indikatorerna ger begränsad information om programmets måluppfyllelse. Anledningen till att regeringen under nuvarande programperiod valt att begränsa indikatorerna till de EU-gemensamma var att hålla nere den administrativa bördan för stödsökande och i genomförandeorganisationen. I de nu pågående förhandlingarna inför perioden 2021-2027 är den svenska ståndpunkten att de EU-gemensamma indikatorer som ska rapporteras till kommissionen ska ha en hög relevans för att påvisa resultat och effekter av åtgärder både på nationell nivå och på EU-nivå. Trots de brister som Riksrevisionen har iakttagit gällande EU:s bestämmelser om uppföljning och utvärdering, så bedömer regeringen att den information som samlas in och som presenteras i de årliga genomföranderapporterna om hur programmet framskrider är användbar för att utveckla innevarande program. Informationen kompletteras löpande med nationella uppföljningar och utvärderingar för att ge en bild av programmets måluppfyllelse på nationell nivå. Att programmet blev försenat på EU-nivå och att en del åtgärder inte kunde öppnas för ansökningar förrän 2016 har, som Riksrevisionen konstaterar, påverkat uppföljningen och redovisningen och delvis försvårat möjligheterna till väl underbyggda ändringar av nuvarande program. Detta gäller särskilt i förhållande till de effektutvärderingar som pågår och som planeras, eftersom dessa tar längre tid att genomföra än den typ av resultatredovisning som rapporteras till kommissionen och som i hög grad hämtas från Jordbruksverkets it-system. Regeringens bedömning är att de uppföljningar och utvärderingar som trots allt har presenterats och som kommer att presenteras under 2019-2020, bl.a. den förordningsstyrda fördjupade årsrapporten 2019, kommer att bidra med information om både resultat och effekter och därmed ge förutsättningar för en bättre måluppfyllelse i kommande programperiod. Regeringen instämmer i huvudsak i Riksrevisionens iakttagelse att den komplexa programstrukturen med många olika åtgärder och insats-områden samt omfattande resultatrapportering gör att handläggningen av stödärenden tar lång tid och är resurskrävande, samt att bristerna i de nya it-system som Jordbruksverket utvecklat försvårat handläggningen för förvaltningsmyndigheterna. Med anledning av de ökade kostnaderna för administrationen av EU-stöd gav regeringen 2016 Statskontoret i uppdrag att analysera konsekvenser och utmaningar kopplade till Jordbruksverkets genomförande av EU-stödhanteringen. Riksrevisionen har tagit del av Statskontorets rapport. Det bör i detta sammanhang tilläggas att en stor del av digitaliseringen har förenklat och effektiviserat handläggningen. EU-reglerna ställer krav på it-system av en viss kvalitet för handläggning och uppföljning. Förseningar och brister i Jordbruksverkets interna utvecklingsarbete är också en förklaring till de långa handläggningstiderna under innevarande programperiod. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen lämnar två rekommendationer till regeringen. Regeringen redogör i detta avsnitt för pågående och planerade åtgärder med anledning av revisionen. Den första rekommendationen var att se till att ett underlag tas fram inför nästa programperiod som utgår från de nationella behoven av landsbygdsutveckling och som innefattar analys av vilka konsekvenser olika val i programutformningen kan få. Med en sådan strategisk analys ökar möjligheten att inrikta programmet mot prioriterade områden och därmed ökar även möjligheten att uppnå målen för de områden som prioriteras. Regeringen påbörjade redan hösten 2015 förberedelserna för kommande programperiod (2021-2027). Som ett första steg inför förhandlingarna på EU-nivå togs en departementspromemoria fram inom Regeringskansliet, EU:s framtida jordbrukspolitik (Ds 2018:10). I promemorian lämnas förslag till hur politiken bör förändras på sikt. Kommissionen lämnade sitt förslag till reform av den gemensamma jordbrukspolitiken i juni 2018. I kommissionens förslag öppnas det upp för ökad subsidiaritet (nationellt självbestämmande) i valet av åtgärder, utformning och genomförande av politiken. Utifrån detta förslag pågår nu på EU-nivå diskussioner och förhandlingar som ska leda fram till ett regelverk för den gemensamma jordbrukspolitiken för perioden 2021-2027. Detta regelverk kommer att, tillsammans med budgetbeslut, politiska prioriteringar och diverse omvärldsfaktorer, påverka förutsättningarna för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken i Sverige under den aktuella perioden. Möjligheterna till långtgående förenklingar går ännu inte att bedöma då beslut i EU om reform av den gemensamma jordbrukspolitiken förväntas fattas tidigast i slutet av 2019. Medlemsstaterna ska i en strategisk plan redovisa hur medlemsstaterna avser att bidra till EU:s gemensamma mål genom det nationella valet av åtgärder i den s.k. pelare 1 (inkomststöden), och i pelare 2 (landsbygdsprogrammet). Regeringen startade arbetet med framtagandet av en strategisk plan för Sverige och det nationella genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken under 2018. I dagsläget är det oklart när den strategiska planen ska vara klar, då det är avhängigt resultatet av förhandlingarna i EU. Hittills har i detta arbete centrala och strategiska frågeställningar identifierats, utifrån vilka ett antal kompletterande analyser kommer att genomföras och ligga till grund för en behovsanalys. Behovsanalysen är central för regeringens val av prioriteringar och därmed för valet av åtgärder och fördelningen av budgetmedlen. Landsbygdsministern bjöd i januari 2019 in till ett sakråd om utformningen av den gemensamma jordbrukspolitiken fr.o.m. 2021. Ett viktigt syfte var att aktivt inhämta synpunkter på och kompletteringar av det underlag om landsbygdernas förutsättningar som Jordbruksverket tagit fram. I detta sammanhang efterfrågades särskilt de regionala perspektiven. För att öka möjligheten att uppnå de politiska målsättningarna, analysera och bedöma administrationskostnader för olika stödformer samt i möjligaste mån säkerställa förenkling för stödmottagare och myndigheter har Jordbruksverket i regleringsbrevet för 2019 fått i uppdrag att bistå regeringen i arbetet med den strategiska planen. Jordbruksverket ska även redovisa behov av tillkommande utvecklingsarbete samt hur administrationen av EU-stöd kan göras mindre kostnadskrävande i kommande programperiod. Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2019. Regeringen har även förstärkt Jordbruksverkets organisation med en överdirektör och genom att tillsätta en styrelse för verket. Den andra rekommendationen var att säkerställa att den nationella uppföljningen och utvärderingen utvecklas så att relevanta underlag om programmets resultat finns tillgängliga inför planeringen av nästa programperiod. Ett otillräckligt underlag inför planeringen försvårar möjligheten att utforma ett förbättrat och mer effektivt program. Regeringen bedömer för närvarande att det inte behöver vidtas några nya åtgärder, utöver dem som regeringen planerat, med anledning av Riksrevisionens rekommendation att utveckla den nationella uppföljningen och utvärderingen inför planeringen av kommande programperiod. Vid Jordbruksverket finns ett utvärderingssekretariat med ansvar för att landsbygdsprogrammet följs upp och blir utvärderat enligt de krav som framgår av EU:s regelverk. De utvärderingar och fördjupade uppföljningar som sekretariatet löpande initierar och finansierar ligger till grund för beslut som syftar till att förbättra programmet och dess genomförande inför kommande program. Underlagen delges regeringen bl.a. genom sekretariatets årsrapporter. Jordbruksverket initierar och genomför dessutom särskilda utvärderingsdagar, där aktuella utvärderingsrapporter och resultat presenteras och diskuteras. Utöver de fördjupade uppföljningar och utvärderingar som utvärderingssekretariatet ansvarar för bistår Jordbruksverket regeringen med kompletterande analyser särskilt framtagna för kommande programperiod. Analyserna tas fram inom ramen för Jordbruksverkets uppdrag i regleringsbrevet för 2019 att bistå regeringen i arbetet med att förbereda och utarbeta en strategisk plan för perioden 2021 och framåt. De omfattar allt ifrån bredare frågeställningar om målstyrning och administration till tekniska detaljer kopplade till enskilda åtgärder. Även andra myndigheter och aktörer bidrar med underlag inför kommande programperiod, däribland Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Agrifood Economics Centre, Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. Riksrevisionen lämnar i sin granskningsrapport även rekommendationer till Jordbruksverket. Regeringen följer myndighetens arbete med att omhänderta Riksrevisionens rekommendationer. Med anledning av vad regeringen anfört ovan anser regeringen att Riksrevisionens granskningsrapport är slutbehandlad. Landsbygdsprogrammet 2014-2020 - utformning och genomförande (RiR 2018:26) Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 februari 2019 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Y Johansson, Baylan, Hultqvist, Andersson, Bolund, Damberg, Strandhäll, Ygeman, Eriksson, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind Föredragande: statsrådet Nilsson Regeringen beslutar skrivelse 2018/19:52 Riksrevisionens rapport om Landsbygdsprogrammet 2014-2020