Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2018/19:117 Riksrevisionens rapport om regeringens styrning av länsstyrelserna Skr. 2018/19:117 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 9 maj 2019 Margot Wallström Ardalan Shekarabi (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i rapporten Vanans makt - regeringens styrning av länsstyrelserna (RiR 2019:2). Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen inte har ett tillräckligt utvecklat helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna och att regeringens styrning av länsstyrelserna kan bli mer ändamålsenlig. För att styrningen av länsstyrelserna ska vara ändamålsenlig är det Riksrevisionens bedömning att respektive styrsignal behöver sättas in i ett större sammanhang av vad regeringen vill använda länsstyrelserna till och att det bör analyseras hur respektive styrsignal påverkar länsstyrelsernas möjlighet att bedriva en långsiktig och hållbar verksamhet. Vidare menar Riksrevisionen att såväl styrningen av länsstyrelserna som finansieringen av deras verksamhet är svår att överblicka. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och konstaterar att den utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet med att vidareutveckla regeringens styrning av länsstyrelserna. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 5 Bilaga Vanans makt - regeringens styrning av länsstyrelserna (RiR 2019:2) 7 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 maj 2019 72 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat regeringens styrning av länsstyrelserna. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Vanans makt - regeringens styrning av länsstyrelserna (RiR 2019:2), se bilaga. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 22 januari 2019. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat regeringens styrning av länsstyrelserna. Syftet med granskningen har varit att undersöka hur regeringens styrning av länsstyrelserna fungerar och om den är ändamålsenlig. Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen inte har ett tillräckligt utvecklat helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna och att regeringens styrning av länsstyrelserna kan bli mer ändamålsenlig. Enligt Riksrevisionen följer styrningen samma mall som för andra myndigheter. Detta trots att länsstyrelserna har ett betydligt bredare uppdrag än andra myndigheter och att de inte är en, utan tjugoen olika myndigheter. Styrningen blir därmed, enligt Riksrevisionen, sektoriserad och inte tillräckligt verksamhetsanpassad. Riksrevisionen anser att granskningen visar att respektive departement arbetar för att länsstyrelserna ska bedriva sin verksamhet enligt de nationella mål och prioriteringar som gäller inom ett avgränsat sektorsområde. Vidare menar Riksrevisionen att styrningen av länsstyrelserna i flera avseenden är otydlig. Det handlar dels om att styrningen enligt Riksrevisionen är svår att överblicka då den sker genom många uppdrag och förordningar, dels om att den är omfattande bl.a. genom ett betydande regleringsbrev. Riksrevisionen anser att även finansieringen är svår att överblicka eftersom den består av ett förhållandevis litet förvaltningsanslag och en mängd kompletterande finansieringskällor. Riksrevisionen anser dock att regeringen, genom att ge länsstyrelserna utökad dispositionsrätt på vissa sakanslag, har skapat bättre förutsättningar för länsstyrelserna att planera sin verksamhet. Riksrevisionen anser även att Regeringskansliet, som en del i arbetet med att avgöra vilken finansieringsform som är mest ändamålsenlig, noggrant bör följa upp vilka konsekvenser införandet av dispositionsrätterna har fått för länsstyrelserna. Enligt Riksrevisionens bedömning innebär den sammantagna styrningen svårigheter för länsstyrelserna att avläsa regeringens intentioner. Vidare anser Riksrevisionen att regeringens sätt att styra, på flera sätt, begränsar länsstyrelsernas möjligheter att bedriva en långsiktig, effektiv och hållbar verksamhet. Därtill uppges i rapporten att Regeringskansliet saknar en komplett och sammanhållen bild av vilka uppdrag länsstyrelserna har och hur dessa finansieras. Regleringsbrevet ger inte en bild av länsstyrelsernas samlade uppdrag och hur det finansieras. Enligt Riksrevisionen visar granskningen att det inte finns någon tydlig logik i vilka uppgifter länsstyrelserna ansvarar för. Den regionala komponenten, som är en av de tydligaste idéerna bakom länsstyrelseorganisationen, är t.ex. ofta helt frånvarande i vissa uppgifter. En förklaring till otydligheten är enligt Riksrevisionen att syftet med länsstyrelserna är att de ska kunna utföra en mängd olika uppgifter och att det därmed är svårt att uppnå en hög grad av tydlighet i styrningen. En annan förklaring som ges är att länsstyrelserna ibland används för att avlasta andra myndigheter. Det breda uppdraget bör dock enligt Riksrevisionen kunna kombineras med en tydligare roll för länsstyrelserna. För att styrningen av länsstyrelserna ska vara ändamålsenlig är det Riksrevisionens bedömning att respektive styrsignal behöver sättas in i ett större sammanhang av vad regeringen vill använda länsstyrelserna till och att det bör analyseras hur respektive styrsignal påverkar länsstyrelsernas möjlighet att bedriva en långsiktig och hållbar verksamhet. Riksrevisionen konstaterar, och ser positivt på, att det sker en viss samordning av styrningen av länsstyrelserna inom Regeringskansliet. Riksrevisionen bedömer dock att regeringen kan förbättra länsstyrelsernas förutsättningar att sköta sina åtaganden genom att utveckla sin myndighetsstyrning av länsstyrelserna och att det kan och bör göras oavsett om regeringen väljer att förändra länsstyrelseorganisationen eller inte. Riksrevisionen har med anledning av sina iakttagelser bl.a. lämnat en rekommendation till regeringen och ett antal ytterligare till Regeringskansliet. Rekommendationen till regeringen är att sträva efter att uppdragen till länsstyrelserna, i den mån det är möjligt, samlas i det gemensamma regleringsbrevet. Regleringsbrevet skulle då kompletteras med uppdrag till länsstyrelserna som i dag bara framgår av andra myndigheters regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut som berör länsstyrelserna. Vidare rekommenderas att Regeringskansliet fortsatt bör arbeta aktivt för att minska andelen bidragsfinansiering. Regeringskansliet rekommenderas även att formulera ett antal principer som blir vägledande för departementen vid en prövning av vilka uppgifter länsstyrelserna ska ansvara för och att ta fram riktlinjer för hur strategiska kontakter med länsstyrelserna ska hanteras och dokumenteras. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i flera av problemformuleringarna i Riksrevisionens granskningsrapport. Regeringens styrning av länsstyrelserna är komplex, något som både Riksrevisionens rapport och tidigare utredningar har konstaterat. En slutsats som Riksrevisionen drar är att regeringen inte har ett tillräckligt utvecklat helhetsperspektiv på styrningen av länsstyrelserna. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att sträva efter att uppdragen till länsstyrelserna, i den mån det är möjligt, samlas i det gemensamma regleringsbrevet. Regeringen delar Riksrevisionens syn på behovet av att stärka helhetsperspektivet i styrningen av länsstyrelserna. I den förvaltningspolitiska propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175 s. 72) gör regeringen bedömningen att specialiseringen och sektoriseringen inom förvaltningen inte får leda till fragmentering och bristande helhetssyn. Att hantera de negativa effekterna av en utbredd sektorisering är en fråga som kan anses beröra många inom statsförvaltningen. Sannolikt är de negativa effekterna av en utbredd sektorisering som tydligast i länsstyrelsernas verksamhet. Regeringen delar Riksrevisionens syn på finansieringens betydelse för att ge länsstyrelserna bättre förutsättningar för att bedriva sin verksamhet mer effektivt och hållbart. Därtill ser Riksrevisionen ett behov av att Regeringskansliet formulerar ett antal principer som blir vägledande för departementen vid en prövning av vilka uppgifter länsstyrelserna ska ansvara för. Regeringen konstaterar att den i den förvaltningspolitiska propositionen gjort bedömningen att principen om den samordnande länsförvaltningen ligger fast och innebär förutsättningar för en samordning av statlig sektorspolitik på regional nivå, att regional statlig verksamhet ska inordnas i länsstyrelserna i de fall då det är lämpligt, och att länsstyrelserna ska utgöra statens primära kontaktlänk gentemot kommunerna (s. 78). Riksrevisionens rapport visar dock på betydelsen av att dessa principer blir mer transparenta och kända. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och konstaterar att den utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet med att vidareutveckla regeringens styrning av länsstyrelserna. Myndighetsstyrningen ska vara långsiktig, strategisk, verksamhetsanpassad och utgå från ett helhetsperspektiv, med tillit och förtroende som grund (prop. 2017/18:1 utg.omr. 2 avsnitt 5.5). Regeringen avser därför att fortsätta arbetet med att minska antalet uppdrag och detaljeringsgraden i länsstyrelsernas regleringsbrev. Som ett led i detta kan Regeringskansliets interdepartementala arbetsgrupp för länsstyrelsefrågor användas i en högre utsträckning i syfte att stärka helhetsperspektivet i regeringens styrning av länsstyrelserna. Regeringen ser flera fördelar med att samla länsstyrelsernas uppdrag i regleringsbrevet. Samtidigt kan det finnas verksamhetsmässiga skäl som talar för att länsstyrelserna får uppdrag under året och i särskilda beslut. Regeringen har, som Riksrevisionen konstaterat, vidtagit åtgärder i syfte att bl.a. göra styrningen mer ändamålsenlig. Till exempel har regeringen ökat antalet sakanslag som länsstyrelsen har rätt att disponera. Regeringen delar Riksrevisionens analys när det gäller finansieringens betydelse för att ge länsstyrelserna bättre förutsättningar för att planera och bedriva en mer långsiktig, effektiv och hållbar verksamhet. En ökad direktfinansiering genom förvaltningsanslag och en ökad dispositionsrätt avseende sakanslag är två åtgärder regeringen avser att arbeta vidare med. Detta för att säkerställa en effektiv och hållbar verksamhet med goda planeringsförutsättningar hos länsstyrelserna. Riksrevisionens rapport visar på betydelsen av att tydliggöra ett antal principer som kan bli vägledande för prövning av vilka uppgifter länsstyrelserna ska ansvara för. Regeringen ser därför ett behov av att principerna som bör ligga till grund för styrningen av länsstyrelserna görs mer transparenta och kända. Regeringen anser i och med denna skrivelse att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 maj 2019 Närvarande: statsrådet Wallström, ordförande, och statsråden Lövin, M Johansson, Baylan, Hultqvist, Bolund, Damberg, Strandhäll, Shekarabi, Ygeman, Eriksson, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen Föredragande: statsrådet Ardalan Shekarabi Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om regeringens styrning av länsstyrelserna