Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2017/18:297 Riksrevisionens rapport om regeringens styrning av affärsverken Skr. 2017/18:297 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 23 augusti 2018 Stefan Löfven Tomas Eneroth (Näringsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de slutsatser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort i rapporten Regeringens styrning av affärsverken (RiR 2018:5). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som regeringen avser att vidta med anledning av rapporten. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer 6 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer 8 Bilaga 1 Regeringens styrning av affärsverken 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 augusti 2018. 58 1 Ärendet och dess beredning Statlig verksamhet bedrivs vanligtvis i myndighetsform. Vissa av dessa myndigheter är förvaltningsmyndigheter och andra är affärsverk. Därtill finns det statligt ägda bolag och stiftelser. Affärsverksformen tillkom i samband med 1911 års budgetreform och hade en viktig funktion under 1900-talet. Bakgrunden till affärsverksformen var att affärsverken, fortsatt inom myndighetsformen, skulle kunna bedriva affärsverksamhet på ett i förhållande till statsbudgeten självständigt sätt. Affärsverken är liksom förvaltningsmyndigheter del av den juridiska personen staten och styrs genom ett antal undantag från och tillägg till det regelverk som gäller för förvaltningsmyndigheter generellt. Under de senaste 20 åren har fem av affärsverken övergått till att drivas som statligt ägda bolag och några äldre affärsverk har lagts ned. Numera återstår tre affärsverk: Affärsverket Svenska kraftnät (Svenska kraftnät), Luftfartsverket och Sjöfartsverket. Inga nya affärsverk har bildats sedan 1992. Riksrevisionen har inom ramen för effektivitetsrevisionen granskat regeringens styrning av de tre kvarvarande affärsverken. Granskningen har utförts med avseende på om styrningen är utformad i förhållande till affärsverkens särart. Riksrevisionens rapport innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Regeringskansliet. Riksrevisionens sammanfattande slutsats är att regeringen inte i tillräcklig utsträckning har utvecklat och anpassat styrningen av affärsverken till verksamheten i dess nuvarande form och till dess framtida utmaningar. Enligt Riksrevisionen finns det behov av ställningstaganden för att göra styrningen av affärsverksformen mer tidsenlig och effektiv. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 8 mars 2018. 2 Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer Inledning Riksrevisionens sammanfattande slutsats är att regeringen inte i tillräcklig utsträckning har utvecklat och anpassat styrningen av affärsverken till verksamheten i dess nuvarande form och till dess framtida utmaningar. Det finns enligt Riksrevisionen behov av ställningstaganden för att göra styrningen av affärsverksformen mer tidsenlig och effektiv. Myndigheter har numera samma möjligheter som affärsverken De många undantag och tillägg som gäller för affärsverken innebär, enligt Riksrevisionen, att det är svårt att få en överblick över det regelverk som styr dem. Vissa undantag är som Riksrevisionen ser det inte tydligt motiverade och det finns exempel på undantag som inte används av de tre kvarvarande affärsverken. Riksrevisionen konstaterar att det ur ett styrningsperspektiv finns risker med många undantag från eller tillägg till det generella regelverket som bland annat beror på att det är problematiskt att tolka och administrativt hantera dessa. Det är enligt Riksrevisionen rimligt att de undantag och tillägg som görs för affärsverken är relevanta i förhållande till affärsverkens verksamhet samt är aktuella och tydligt motiverade. En gemensam och aktuell riktlinje för affärsverken, likt den ägarpolicy som finns för statligt ägda bolag, hade enligt Riksrevisionens bedömning bidragit till en bättre överblick och ökad tydlighet. Riksrevisionen konstaterar att det ekonomiadministrativa regelverk som generellt gäller för förvaltningsmyndigheter har utvecklats i en riktning som numera gör det möjligt för regeringen att låta en "vanlig" förvaltningsmyndighet fungera som ett affärsverk. Riksrevisionen bedömer därför att affärsverkens verksamheter borde kunna bedrivas i vanliga förvaltningsmyndigheter. Därmed finns det enligt Riksrevisionen anledning att se över rådande regelverk för affärsverken och tydligt motivera skälen till befintliga undantag eller tillägg. Det saknas kriterier för när affärsverk är en lämplig form Riksrevisionen konstaterar att enligt finansutskottet bör myndighet vara huvudregel för statlig verksamhetsform och valet av en annan organisationsform bör omprövas regelbundet. Givet affärsverkens särart anser Riksrevisionen att verksamheter som bedrivs i affärsverksform bör prövas. Riksrevisionen noterar att enskilda verk historiskt har prövats i samband med bolagiseringar. Riksrevisionen noterar vidare att några utredningar har behandlat verksamhetsformen för Luftfartsverket och Sjöfartsverket, men att det efter remisshantering inte lett till något förslag från regeringen till riksdagen. Riksrevisionen bedömer att en prövning av affärsverksformen hade underlättats om det hade funnits tydliga kriterier för när affärsverk är en lämplig verksamhetsform. Riksrevisionen konstaterar att sådana kriterier finns för att tydliggöra när bolag är en lämplig form för statlig verksamhet. Riksrevisionen anser att det är en brist att sådana kriterier inte finns trots affärsverkens specifika särdrag. Flera verksamhetslogiker kräver enligt Riksrevisionen tydlig styrning. Riksrevisionen konstaterar att den jämförelse som myndigheten har gjort mellan tre statliga verksamhetsformer visar att affärsverken har myndighetsliknande styrning men bolagsliknande krav på ekonomin och återrapporteringen till regeringen. Riksrevisionen bedömer därmed att förutsättningarna för styrningen av affärsverken är mer komplex än för de flesta andra myndigheter: affärsverken har getts större frihet än andra myndigheter, vilket ställer krav på olika kompetenser inom Regeringskansliet. Samtidigt medför den enligt Riksrevisionen större handlingsfriheten också högre krav på ansvarstagande för de statliga tillgångar som verken förvaltar. Därtill har som Riksrevisionen ser det affärsverken blandade verksamheter med olika logiker, affärsverksamhet och samhällsnytta. Riksrevisionen menar att styrningen inte har varit tillräckligt anpassad i dessa avseenden. De ekonomiska målen har sällan justerats Riksrevisionen bedömer sammantaget att de ekonomiska målen för affärsverken inte har justerats eller anpassats till verkens utveckling under en längre period. Riksrevisionen konstaterar att makroläget är ett annat än när målen fastställdes med bland annat en annan räntenivå, och affärsverken står inför stora framtida investeringsbehov. Det ökar enligt Riksrevisionen vikten av relevanta ekonomiska mål för verksamheterna. Om målen inte är aktuella och anpassade till verkens interna och externa förutsättningar, riskerar de som Riksrevisionen ser det antingen att styra fel eller ignoreras. Någon beskrivning av syftet med de ekonomiska målen för affärsverken har Riksrevisionen inte påträffat. Riksrevisionen bedömer att det skulle öka förståelsen för hur regeringen kommit fram till de nivåer som målen har. Riksrevisionen konstaterar att affärsverken har mål för kapitalstruktur samt låne- och kreditramar, men noterar samtidigt att det är oklart hur målen för låne- och kreditramarna förhåller sig till målen för kapitalstruktur. Riksrevisionen menar att båda faktorerna rimligtvis påverkar affärsverkens möjligheter att belåna sig och därmed påverkas den finansiella risk som verken (staten) tar. Dubbla mål för samma ändamål bör enligt Riksrevisionen undvikas. Riksrevisionen konstaterar att affärsverken, vid sidan av det affärsmässiga uppdraget, har viktiga uppgifter inom flera samhällssektorer vilket liknar statligt ägda bolag med särskilt beslutade samhällsuppdrag. Riksrevisionen konstaterar att förvaltningen av sådana bolag är delvis decentraliserad till respektive sakdepartement, men att Näringsdepartementet har ansvaret för övergripande frågor, exempelvis att fastställa och utvärdera ekonomiska mål samt regeringens återrapportering till riksdagen. Riksrevisionen bedömer att det finns ett behov av ökad fackmannamässighet i förvaltningen av affärsverken för att kunna analysera och sätta relevanta ekonomiska mål. Riksrevisionen anser att man med fördel kan dra lärdom av den kunskap som byggts upp inom Regeringskansliet när det gäller bolagsstyrning. Dokumentationen av regeringens styrning är bristfällig Riksrevisionen konstaterar att ansvaret för styrningen av affärsverken är fördelat på två departement. Riksrevisionen noterar att när konstitutionsutskottet granskade Regeringskansliets styrning av Luftfartsverket och Sjöfartsverket betonade utskottet vikten av dokumentation från myndighetsdialogerna (bet. 2016/17:KU10). Riksrevisionen är av samma uppfattning. Med bättre dokumentation förbättras enligt Riksrevisionen möjligheterna för de inblandade att följa upp myndighetsdialogerna och nå en gemensam bild. Fullgod dokumentation skulle också som Riksrevisionen ser det innebära att förutsättningar ges för att den grundlagsreglerade kontrollmakten kan fungera fullt ut. Riksrevisionen konstaterar att dokumentation också innebär en transparens och en möjlighet att i efterhand följa de diskussioner som förts mellan departement och affärsverk. Dokumentation är därför enligt Riksrevisionen av vikt, inte minst för att effektivisera överlämningen till nya nyckelpersoner vid Regeringskansliet eller affärsverket. Riksrevisionen noterar att myndighetsdialogerna mellan departementsledningen och Svenska kraftnäts ledning är bättre dokumenterade vilket underlättar riksdagens kontroll och ger förutsättningar för att följa diskussionernas innehåll över åren. Riksrevisionens rekommendationer Beaktat Riksrevisionens slutsatser lämnas följande rekommendationer: * Regeringen bör låta se över regelverket för affärsverken för att säkerställa att det är relevant och aktuellt. Undantag och tillägg som är specifika för affärsverken bör tydligt motiveras och kan med fördel samlas i riktlinjer för regeringens styrning av statliga affärsverk. * Regeringen bör, i likhet med de kriterier som finns för statligt ägda bolag, utarbeta generella kriterier för när affärsverksformen är en lämplig verksamhetsform. * Regeringen bör utveckla och redovisa motiven till affärsverkens ekonomiska mål, säkerställa att målen är aktuella och återkommande se över dem. Riksrevisionen noterar i detta sammanhang att regeringen har aviserat en översyn av de ekonomiska målen för Svenska kraftnät. * Regeringskansliet bör utveckla dokumentationen av myndighetsdialogerna mellan affärsverken och ansvarigt departement för att underlätta riksdagens kontroll och förbättra möjligheterna för de inblandade att nå en gemensam bild av diskussionens innehåll och resultat. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens sammanfattande slutsats att regeringen inte i tillräcklig utsträckning har utvecklat och anpassat styrningen av affärsverken till verksamheten i dess nuvarande form och till dess framtida utmaningar. Riksrevisionen drar därför slutsatsen att det finns behov av ställningstaganden för att göra styrningen av affärsverksformen mer tidsenlig och effektiv. Regeringen ser inte de behoven, även om styrningen hela tiden bör utvecklas för att vara tidsenlig och effektiv. Enligt regeringens uppfattning har styrningen för vart och ett av de berörda affärsverken anpassats och utvecklats för att möta de utmaningar som har uppkommit. Regeringen anser däremot att det är motiverat att fortsatt följa utvecklingen och att det är regeringens ansvar att vid behov föreslå åtgärder för att säkerställa fungerande verksamhetsförutsättningar och ändamålsenlig styrning av den verksamhet som i dag bedrivs i affärsverksform. Regeringen instämmer inte heller i Riksrevisionens slutsats att myndigheter numera har samma möjligheter som affärsverken. Regelverket för affärsverken medger något större befogenheter i vissa frågor än regelverket för andra myndigheter. Totalt finns ett tjugotal författningar där affärsverken regleras i särskild ordning eller där endast delar av bestämmelserna är tillämpliga på affärsverk. Enligt regeringens uppfattning utgör undantagen, främst från det ekonomiadministrativa regelverket, väsentliga förutsättningar för affärsverken att kunna bedriva affärsverksamhet. Regeringen menar dock att undantagen och tilläggen i regelverken är svåra att överblicka och att det riskerar att göra styrningen otydlig. Regeringen anser vidare att regelverket för samtliga myndigheter har utvecklats över tid och att förändringarna bl.a. inneburit att vanliga förvaltningsmyndigheter har bättre möjligheter än tidigare att hantera inslag av affärsverksamhet. Denna utveckling har lett till att skillnaden mellan vanliga förvaltningsmyndigheter och affärsverk har minskat. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens rekommendation att låta se över regelverket för affärsverken för att säkerställa att det är relevant och aktuellt. Det är angeläget att regelverket för myndigheterna är relevant och aktuellt. Det är regeringens uppdrag att vid behov ändra regler som berör en eller flera myndigheter. Förslag till förändringar grundas normalt på identifierade brister och hanteras inom ramen för regeringens beredningsprocess. Regeringen anser att relevansen för de undantag som finns för affärsverken bör ses över och en bedömning göras om undantagen krävs för den verksamhet affärsverken i dag bedriver. Riksrevisionen rekommenderar att undantag och tillägg som är specifika för affärsverken bör tydligt motiveras och att de med fördel kan samlas i riktlinjer för regeringens styrning av statliga affärsverk. Regeringen delar bilden att det kan finnas ett värde i att samla dessa undantag och tillägg i riktlinjer för regeringens styrning av affärsverk. Regeringen vill dock framhålla att det endast finns tre berörda affärsverk, varför regeringens bedömning är att frågan om motivering av undantag och tillägg hanteras inom ramen för beredningsprocessen av förslag till nya eller ändring av befintliga förordningar. Regeringen instämmer i Riksrevisionens slutsats att det saknas kriterier för när affärsverk är en lämplig form. Regeringen vill dock framhålla att frågan om kriterier framför allt är aktuell vid bildandet av ett nytt affärsverk eller analys av och förslag om ändrad verksamhetsform för en myndighet eller affärsverk. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens rekommendation att regeringen, i likhet med de kriterier som finns för statligt ägda bolag, bör utarbeta generella kriterier för när affärsverksformen är en lämplig verksamhetsform. Regeringens bedömning i dagsläget är dock att de kriterier som statsmakterna lagt fast om att myndighetsformen är det normala för statlig verksamhet och de kriterier som lagts fast för när en affärsverksamhet kan bedömas aktuell för ombildning till aktiebolagsform är tillräckliga. Regeringen delar Riksrevisionens slutsats att de ekonomiska målen sällan har justerats. Det ligger i sakens natur att målen bör vara rimligt stabila över tid i de fall inte verksamhet eller förutsättningar ändrats i väsentlig grad och att det är lämpligt att se över målen regelbundet. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens rekommendation att regeringen bör utveckla och redovisa motiven till affärsverkens ekonomiska mål, säkerställa att målen är aktuella och återkommande se över dem. Riksrevisionen noterar i detta sammanhang att regeringen har aviserat en översyn av de ekonomiska målen för Svenska kraftnät. De ekonomiska målen utgörs av ett räntabilitetskrav och ett soliditetskrav. Räntabilitetskravet och soliditetskravet gäller över en konjunkturcykel. Inom ramen för uppföljning av affärsverkens verksamhet följer regeringen löpande utvecklingen av dessa mål. Vidare redovisar regeringen årligen i budgetpropositionen utfallet och regeringens bedömning av resultatet där hänsyn även tas till nya makroekonomiska bedömningar. Vid behov lämnas kommentarer och förslag till åtgärder. Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens slutsats att dokumentationen av regeringens styrning är bristfällig. Regeringen instämmer därmed inte heller i Riksrevisionens rekommendation att Regeringskansliet bör utveckla dokumentationen av myndighetsdialogerna mellan affärsverken och ansvarigt departement för att underlätta riksdagens kontroll och förbättra möjligheterna för de inblandade att nå en gemensam bild av diskussionens innehåll och resultat. Regeringens bedömning är att de informella myndighetsdialogerna främst är inriktade på ömsesidigt utbyte av information och kunskap samt på att förtydliga regeringens styrning. De utgör inte i sig styrning av myndigheten. Det ligger i sakens natur att en informell dialog är just informell. Dialogmötena utgör alltså inga beslutsforum där några beslut fattas. Enligt Regeringskansliets riktlinjer är det dagordningen som ska diarieföras vid myndighetsdialogerna. Den information som framkommer i dialogen ska sammanställas på lämpligt sätt och dialogen ska följas upp med den politiska ledningen. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer Mot bakgrund av att regeringen inte delar Riksrevisionens sammanfattande slutsats, att regeringen inte i tillräcklig utsträckning har utvecklat och anpassat styrningen av affärsverken till verksamheten i dess nuvarande form och till dess framtida utmaningar, har regeringen inte för avsikt att vidta några åtgärder i särskild ordning med avseende på detta. Regeringen anser däremot att det är motiverat att fortsatt följa relevansen av affärsverksformen och vid behov föreslå åtgärder för att säkerställa fungerande verksamhetsförutsättningar och ändamålsenlig styrning av den verksamhet som i dag bedrivs i affärsverksform. Regeringen avser att, vid kommande förändringar av de förordningar som innehåller särregleringar eller undantag för affärsverken, i beredningen ta ställning till om det är aktuellt att förändra någon reglering och överväga om undantagen och tilläggen bör samlas för att bli mer överblickbara. Regeringen kan konstatera att förutsättningarna skiljer sig väsentligt åt mellan affärsverken. Regeringen avser därför att fortsatt i särskild ordning för vart och ett av affärsverken följa verksamhetens utveckling och vid behov återkomma med förslag till förändringar av verksamhetsform, mål, finansiering och befogenheter. Regeringen anser att Riksrevisionens iakttagelser, slutsatser och rekommendationer är värdefulla och kan komma att ingå i underlaget för framtida beslut. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens granskningsrapport är slutbehandlad. Regeringens styrning av affärsverken Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 augusti 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Hallengren, Bucht, Andersson, Hellmark Knutsson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, Eriksson, Linde, Skog, Fritzon, Eneroth Föredragande: statsrådet Eneroth Regeringen beslutar skrivelse 2017/18:297 Regeringens styrning av affärsverken