Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2018/19:39 Kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning Prop. 2018/19:39 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 31 januari 2019 Stefan Löfven Tomas Eneroth (Näringsdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/352 av den 15 februari 2017 om inrättande av en ram för tillhandahållande av hamntjänster och gemensamma regler för finansiell insyn i hamnar (EU:s hamntjänstförordning) ska tillämpas från och med den 24 mars 2019. Förordningen reglerar bl.a. frågor om rätt till tillträde till en hamn för att utföra hamntjänster och villkoren för detta samt frågor om finansiell insyn i hamnens verksamhet. Regeringen föreslår en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om skyldigheter för hamnledningen. En hamnledning som inte har följt vissa av bestämmelserna i hamntjänstförordningen ska ersätta den skada som därigenom har uppkommit för en hamntjänsteleverantör. Hamnledningen ska vidare se till att en hamninfrastrukturavgift tas ut. Hamnledningar och hamntjänsteleverantörer ska vara skyldiga att lämna den information och de handlingar som är nödvändiga för en prövning av klagomål om huruvida hamntjänstförordningen har följts. Prövningsmyndigheten ska få besluta de förelägganden som behövs för prövningen och för att de som omfattas av prövningen ska fullgöra sina skyldigheter. Propositionen innehåller också förslag till ändring i lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn. Den nya lagen och lagändringarna föreslås träda i kraft den 24 mars 2019. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Lagtext 5 2.1 Förslag till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning 5 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn 7 3 Ärendet och dess beredning 8 4 Hamnverksamhet i EU och Sverige 8 4.1 Hamnverksamheten i EU 8 4.2 Hamnverksamheten i Sverige 9 5 EU:s hamntjänstförordning 10 5.1 Syfte 10 5.2 Tillämpningsområde 11 5.3 Förhållandet till unionens upphandlingsregler 11 5.4 Hamntjänstförordningens aktörer 11 5.5 Hamn och vattenväg 12 5.6 Tillhandahållande av hamntjänster 12 5.6.1 Minimikrav för tillhandahållande av hamntjänster 13 5.6.2 Begränsning av antalet leverantörer 14 5.6.3 Allmännyttiga skyldigheter 14 5.6.4 Intern operatör 14 5.7 Skyldighet att fatta motiverade och överklagbara beslut 15 5.8 Skydd av arbetstagarnas rättigheter och utbildning av personal 15 5.9 Finansiell insyn och oberoende 15 5.9.1 Insyn i de finansiella förbindelserna 16 5.9.2 Hamnavgifter och hamninfrastrukturavgifter 16 5.10 Samråd och information 17 5.11 Klagomål, överklagande och sanktioner 17 5.12 Tillämpning och övergångsbestämmelser 17 6 Komplettering av hamntjänstförordningen 18 6.1 En ny lag ska komplettera hamntjänstförordningen 18 6.1.1 Hänvisningar till EU:s hamntjänstförordning 24 6.1.2 Skadestånd 25 6.1.3 Skyldighet att ta ut hamninfrastrukturavgift 31 6.1.4 Prövning av klagomål m.m. 32 6.1.5 Överklagande av prövningsmyndighetens beslut m.m. 38 6.2 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 39 7 Kostnader och andra konsekvenser 41 7.1 Konsekvenser för hamnarna och konkurrensen mellan hamnarna 41 7.1.1 Allmänt 41 7.1.2 Skadestånd 42 7.1.3 Medverkan i prövning av klagomål och överklaganden 42 7.2 Konsekvenser för det allmänna 43 7.2.1 Prövande myndighet 43 7.2.2 Sjöfartsverket 43 7.2.3 Domstolarna 44 7.2.4 Kommunerna 44 7.3 Konsekvenser för hamntjänsteleverantörerna 45 8 Författningskommentar 46 8.1 Förslaget till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s hamnförordning 46 8.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn 48 Bilaga 1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/352 av den 15 februari 2017 om inrättande av en ram för tillhandahållande av hamntjänster och gemensamma regler för finansiell insyn i hamnar 50 Bilaga 2 Promemorians lagförslag 68 Bilaga 3 Remissinstanserna 73 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 74 Bilaga 5 Lagrådets yttrande 77 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 januari 2019 80 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringens förslag: 1. Riksdagen antar regeringens förslag till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning. 2. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn. 2 Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1 Förslag till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning Härigenom föreskrivs följande. Allmänna bestämmelser 1 § Denna lag innehåller kompletterande bestämmelser till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/352 av den 15 februari 2017 om inrättande av en ram för tillhandahållande av hamntjänster och gemensamma regler för finansiell insyn i hamnar (EU:s hamntjänstförordning). 2 § Termerna hamnledning, hamntjänsteleverantör och hamninfrastrukturavgift har samma betydelse som i EU:s hamntjänstförordning. Skadestånd 3 § En hamnledning som inte har följt artikel 3.3, 4.2, 4.4 a, 4.5, 4.6, 5, 6.1-6.4, 6.6, 8.1 eller 8.3 i EU:s hamntjänstförordning ska ersätta den skada som därigenom har uppkommit för en hamntjänsteleverantör. Hamninfrastrukturavgift 4 § Hamnledningen ska se till att en hamninfrastrukturavgift tas ut. Klagomål m.m. 5 § Regeringen bestämmer vilken myndighet som prövar frågor enligt artiklarna 16 och 18 i EU:s hamntjänstförordning (prövningsmyndigheten). 6 § En hamnledning eller en hamntjänsteleverantör ska på begäran av prövningsmyndigheten lämna den information och de handlingar som behövs för prövningen. Om brådska, materialets omfång eller något annat förhållande föranleder det, får informationen eller handlingarna inhämtas genom besök hos hamnledningen eller hamntjänsteleverantören. 7 § Prövningsmyndigheten får besluta de förelägganden som behövs 1. för prövningen, och 2. för att de som omfattas av prövningen ska fullgöra sina skyldigheter enligt EU:s hamntjänstförordning eller enligt 4 §. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Överklagande till domstol 8 § Prövningsmyndighetens beslut enligt 7 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut enligt denna lag får inte överklagas. När ett beslut överklagas, är prövningsmyndigheten motpart i domstolen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 1. Denna lag träder i kraft den 24 mars 2019. 2. För hamntjänstekontrakt som har ingåtts före den 15 februari 2017 och som inte är tidsbegränsade gäller lagen från och med den 1 juli 2025. 3. Lagen gäller inte för tidsbegränsade kontrakt som har ingåtts före den 15 februari 2017. 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn dels att lagen ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 2 §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Den som innehar en allmän hamn får ta ut avgifter, utan att hamninnehavaren tillhörig kaj, brygga eller liknande anordning inom hamnens område anlöps eller nyttjas, 1. för fartyg som anlöper kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör någon annan än hamninnehavaren men som ligger inom hamnens område, 2. för fartyg som passerar hamnens vattenområde, 3. för gods som lastas eller lossas över kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör någon annan än hamninnehavaren men som ligger inom hamnens område. Rätten att ta ut avgift enligt första stycket 2. gäller endast inom det område där trafiken enligt vad sjöfartsverket fastställt kan anses ha nytta av hamninnehavarens anordningar och tjänster. Ansökan om fastställelse görs av hamninne-havaren. 1 § Den som innehar en allmän hamn får ta ut avgifter, utan att en kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör hamninnehavaren inom hamnens område anlöps eller nyttjas, 1. för fartyg som anlöper en kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör någon annan än hamninnehavaren men som ligger inom hamnens område, 2. för fartyg som passerar hamnens vattenområde, 3. för gods som lastas eller lossas över en kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör någon annan än hamninnehavaren men som ligger inom hamnens område. Rätten att ta ut avgift enligt första stycket 2 gäller endast inom det område där trafiken enligt vad Sjöfartsverket fastställt kan anses ha nytta av hamninnehavarens anordningar och tjänster. Ansökan om fastställelse görs av hamninnehavaren. 2 § Bestämmelserna i 1 § ska inte tillämpas på avgifter som ska tas ut enligt lagen (2019:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning. Denna lag träder i kraft den 24 mars 2019. 3 Ärendet och dess beredning Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/352 av den 15 februari 2017 om inrättande av en ram för tillhandahållande av hamntjänster och gemensamma regler för finansiell insyn i hamnar trädde (hamntjänstförordningen) i kraft den 23 mars 2017 och ska tillämpas fr.o.m. den 24 mars 2019. Förordningen finns som bilaga 1. Den 1 maj 2017 slöts en överenskommelse mellan Näringsdepartementet och Stockholms universitet om att låta utreda behovet av kompletterande bestämmelser till förordningen. Utredningen redovisades den 30 november 2017 i en promemoria med titeln Vissa farleds- och hamnfrågor. Utredaren samrådde med Transportstyrelsen, Sjöfartsverket och Sveriges hamnar. Uppdraget omfattade även andra frågor som rör hamn- och farledsverksamheten och som också redovisades i promemorian. Denna proposition omfattar endast promemorians förslag i de delar som avser kompletteringar till EU:s hamnförordning. Promemorians lagförslag i de delarna finns som bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Näringsdepartementet (dnr N2017/03200/SUBT). Lagrådet Regeringen beslutade den 12 december 2018 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har delvis följt Lagrådets synpunkter som behandlas i avsnitt 6.1, 6.1.4, 6.1.5 och författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen har vissa redaktionella och språkliga ändringar gjorts. 4 Hamnverksamhet i EU och Sverige 4.1 Hamnverksamheten i EU De europeiska hamnbolagen har i mycket hög grad offentliga ägare i form av huvudsakligen stat eller kommun. Det finns ett fåtal hamnar som har ett kombinerat ägarskap som inkluderar olika nivåer av offentlig förvaltning på regional eller kommunal nivå. Det är ovanligt med privat ägande. I de fall hamnen har ett delat ägande är det privata inslaget ofta relativt begränsat. Den europeiska hamnsektorn går dock mot en ökad autonomi när det gäller hamnens relation till en offentlig ägare. Det tar sig bland annat uttryck i att en ökande andel av hamnbolagen struktureras som aktiebolag och drivs på affärsmässiga grunder. De flesta av de återstående hamnarna är oberoende offentliga aktörer och egna juridiska personer som dock i varierande grad har kvar ett finansiellt och operationellt beroendeförhållande till den offentliga förvaltningen. I Norden finns exempel på transnationella hamnbolag som Copenhagen Malmö Port AB som har både svenska och danska ägare. Ett annat exempel är Kvarken Ports som driver hamnarna i Umeå och Vasa. Bolaget ägs gemensamt av Umeå kommun och Vasa Stad. De flesta hamnar i Europa lyder under privaträttsliga lagar. Endast en liten andel av hamnarna lyder helt under offentligrättslig lagstiftning. I många länder regleras även hamnarnas verksamhet av en specifik hamnlagstiftning. Exempelvis har Danmark, Finland och Norge en särskild hamnlagstiftning som innebär att hamnarna vanligtvis är befriade från att betala skatt på verksamheten och att vinsten ska behållas inom verksamheten. Inga vinstmedel får alltså föras över till ägaren av en hamn, utan medlen ska i första hand användas till investeringar och i andra hand till serviceförbättringsåtgärder. Hamnförvaltaren får inte heller på grund av främst skattebefrielsen konkurrera med privata aktörer när det gäller vissa hamnrelaterade tjänster. Huvudregeln för de europeiska hamnarna är att de hamntjänster som erbjuds till fartygen såsom lossning och lastning av gods och lagerhållning tillhandahålls av privata företag. Lotsningstjänsten är dock ett undantag, då den tjänsten i nästan alla europeiska länder kontrolleras av ett offentligt organ och innebär att ett fartyg måste använda sig av en lots för att anlöpa eller lämna en hamn. Förhållandet mellan företaget som står för godshanteringen och den hamnmyndighet som agerar hyresvärd sker normalt genom ett arrende- eller koncessionsavtal. I de flesta länder är det hamnen, oftast i form av en hamnmyndighet, som ansvarar för förvaltning av hamnområdet och tillhörande infrastruktur. När det gäller ägandet av marken är det normala att hamnmyndigheten antingen äger marken själv eller så har hamnmyndigheten ett avtal med markägaren, vanligtvis staten eller en kommun, om att driva hamnverksamhet på platsen. Det kan röra sig om arrendeavtal, koncessionsavtal eller andra landspecifika överenskommelser. 4.2 Hamnverksamheten i Sverige I Sverige finns uppskattningsvis ett hundratal hamnar. Av dessa är ungefär hälften s.k. allmänna hamnar. Enligt lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn får en allmän hamn inrättas, om hamnen är av väsentlig betydelse för den allmänna samfärdseln. Den rättsliga innebörden av att vara allmän hamn är bl.a. att hamninnehavaren får viss rådighet över området inom hamnen även om hamninnehavaren inte äger hela området. Hamninnehavaren får t.ex. vidta åtgärder i vattnet och ta ut avgifter av fartyg som passerar genom hamnen utan att angöra hamnens anläggningar. Beslut om att inrätta en allmän hamn fattas av Sjöfartsverket, jämför förordningen (1998:898) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. De flesta allmänna hamnar ägs av kommuner. Ungefär hälften av de allmänna hamnarna är helt kommunalt ägda medan resterande även har privata ägarintressen i varierande grad. Det finns också helt privatägda allmänna hamnar. Utöver de allmänna hamnarna finns det ett stort antal industrihamnar som i första hand är knutna till industriföretag. De hamnar som är helt kommunalt ägda drivs i nästan samtliga fall som självständiga kommunala bolag. Det finns dock några hamnar som drivs som en del av den kommunala förvaltningen. När det gäller ägande av marken i hamnen finns två huvudmodeller, antingen står hamnbolaget själv som ägare av marken eller så arrenderar hamnbolaget marken av kommunen. De kommunala hamnarna tillåts, i motsats till förhållandena i t.ex. Danmark, Finland och Norge, att använda avkastningen från hamnverksamheten även till andra kommunala verksamheter. I Sverige har de kommunala hamnbolagen samma rättigheter och skyldigheter som övriga svenska företag. Sverige har ingen särskild reglering om t.ex. ansvaret för och driften av hamnar. Den klart vanligaste organisationsformen i den svenska hamnsektorn är s.k. integrerade hamnar där hamnbolaget står för såväl hamnledning och hamninfrastruktur som godshantering. Under senare år har tendensen dock varit att godshanteringen privatiseras och att hamnverksamheten organisatoriskt anpassas till den klassiska europeiska hamnmodellen med en offentlig hamnmyndighet och privata hamnoperatörer. Exempel på sådana verksamhetsformer är driften av containerhamnarna i Gävle och Göteborg. Den ledningsfunktion som i dessa hamnar ibland kallas hamnmyndighet motsvarar dock inte den särskilda myndighet som finns i många andra länder där myndigheten har en egen offentligrättslig ställning. Begreppet hamnmyndighet har i Sverige ingen särskild rättslig innebörd, utan denna ledningsfunktion är en del av den kommunala förvaltningen eller det kommunala hamnbolaget. 5 EU:s hamntjänstförordning Någon särskild reglering av hamnverksamheten har inte tidigare funnits inom EU. EU-kommissionen har vid flera tidigare tillfällen lagt fram förslag till direktiv om tillgång till hamntjänstmarknaden (jfr KOM(2001) 35 slutlig, KOM(2002) 101 slutlig och KOM(2004) 654 slutlig). Inget av förslagen ledde till lagstiftning. Kommissionen lade 2013 fram ytterligare ett förslag till reglering av hamnsektorn, till stora delar baserat på de tidigare förslagen, jfr COM(2013) 295 final. I slutet av 2016 antogs Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/352 av den 15 februari 2017 om inrättande av en ram för tillhandahållande av hamntjänster och gemensamma regler för finansiell insyn i hamnar (i denna proposition kallad EU:s hamntjänstförordning, hamntjänstförordningen eller bara förordningen). Hamntjänstförordningen reglerar i huvudsak två aspekter av hamnverksamheten, dels frågor om rätt till tillträde till hamnen för att utföra hamntjänster och villkoren för detta, dels frågor om finansiell insyn i hamnens verksamhet. Förordningen ska tillämpas från och med den 24 mars 2019. 5.1 Syfte Enligt artikel 1.1 fastställs i förordningen dels en ram för tillhandahållande av hamntjänster, dels gemensamma regler för finansiell insyn och för hamnavgifter och hamninfrastrukturavgifter. Enligt skäl 4 kommer genom förenklat tillträde till marknaden för hamntjänster tillsammans med ett system för finansiell insyn och oberoende för kusthamnar kvaliteten och effektiviteten att förbättras i de tjänster som erbjuds hamnanvändarna samt bidra till ett gynnsammare investeringsklimat i hamnarna. 5.2 Tillämpningsområde Hamntjänstförordningen ska enligt artikel 1.4 tillämpas på alla kusthamnar inom det transeuropeiska transportnätet, enligt förteckningen i bilaga II till förordning (EG) nr 1315/2013. Medlemsstaterna får enligt artikel 1.6 tillämpa förordningen även på andra kusthamnar. I avsnitt 6.1 redovisas vilka svenska hamnar som förordningen ska tillämpas på. Enligt artikel 1.2 tillämpas förordningen på följande typer av hamntjänster antingen inom ett hamnområde eller på en vattenväg till en hamn: a) bunkring, b) lasthantering, c) förtöjning, d) passagerartjänster, e) uppsamling av fartygsgenererat avfall och lastrester, f) lotsning, och g) bogsering. Bestämmelserna i förordningen om tillhandahållande av hamntjänster tillämpas enligt artikel 10.1 inte på lasthanteringstjänster, passagerartjänster eller lotsning. Medlemsstaterna får enligt artikel 10.2 besluta att tillämpa förordningen på lotsning. Av definitionen i artikel 2.2 på lasthantering framgår att medlemsstaterna har möjlighet att fastställa att även s.k. mervärdestjänster ska anses utgöra lasthantering och därmed omfattas av förordningen. Därutöver tillämpas vissa bestämmelser i förordningen om insyn i de finansiella förbindelserna även för muddringstjänster. 5.3 Förhållandet till unionens upphandlingsregler Enligt artikel 1.7 påverkar förordningen inte tillämpningen av EU-direktiven om tilldelning av koncessioner (direktiv 2014/23/EU), eller offentlig upphandling (direktiven 2014/24/EU och 2014/25/EU). Dessa direktiv är i Sverige genomförda huvudsakligen genom lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner, lagen (2016:1145) om offentlig upphandling och lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna. I avsnitt 6.1 kommenteras förhållandet mellan hamntjänstförordningen och upphandlingsreglerna ytterligare. 5.4 Hamntjänstförordningens aktörer Hamntjänstförordningen reglerar bl.a. tillträdet till hamntjänster. För att klargöra vilka olika aktörer i hamnarna som förordningen reglerar finns definitioner på dessa aktörer i förordningen. Med hamntjänstekontrakt avses ett formellt och rättsligt bindande avtal eller en handling med motsvarande rättslig verkan mellan en hamntjänsteleverantör och en hamnledning eller en behörig myndighet, vilken avser tillhandahållande av en eller flera hamntjänster (artikel 2.12). Med hamntjänsteleverantör avses varje fysisk eller juridisk person som mot ersättning tillhandahåller eller önskar tillhandahålla en eller flera typer av hamntjänster (artikel 2.13). Med hamnledning avses ett offentligt eller privat organ som i enlighet med nationella lagar eller förordningar har till uppgift, eller som bemyndigats genom dessa lagar eller förordningar, att på lokal nivå, i samband med annan verksamhet eller inte, administrera och sköta hamnens infrastruktur samt en eller flera av följande uppgifter i den berörda hamnen: - samordning av hamntrafiken, - ledning av hamntrafiken, - samordning av den verksamhet som bedrivs av operatörerna i den berörda hamnen och kontrollen av den verksamhet som bedrivs av operatörerna i den berörda hamnen (artikel 2.5). Med behörig myndighet avses ett offentligt eller privat organ som på lokal, regional eller nationell nivå har rätt att i enlighet med nationella lagar eller förordningar bedriva sådan verksamhet som rör organisation och administration av hamnverksamhet, i samverkan med eller i stället för hamnledningen (artikel 2.3). I avsnitt 6.1 analyseras vissa av dessa begrepps tillämpning på svenska förhållanden. 5.5 Hamn och vattenväg Förordningen tillämpas på tillhandahållande av nämnda hamntjänster inom ett hamnområde eller på en vattenväg till en hamn. Förordningen innehåller därför även definitioner av begreppen kusthamn och vattenväg. Med kusthamn avses ett land- och vattenområde som består av sådan infrastruktur och utrustning som i första hand möjliggör mottagande av fartyg, lastning och lossning av fartyg, lagring av varor, mottagande och leverans av dessa varor, ombord- och landstigning av passagerare, besättning och andra personer samt annan infrastruktur som är nödvändig för transportoperatörer inom hamnområdet (artikel 2.16). Med vattenväg avses sjöväg till hamnen från öppet hav, t.ex. hamninlopp, farleder kanaler och fjordar, förutsatt att denna vattenväg omfattas av hamnledningens behörighet (artikel 2.18). 5.6 Tillhandahållande av hamntjänster Utgångspunkten enligt hamntjänstförordningen kan sägas vara att möjligheten att erbjuda hamntjänster ska vara fri och tillgänglig för alla. I skäl 11 sägs t.ex. att i enlighet med de allmänna principer som fastställs i fördragen bör hamntjänsteleverantörer ha frihet att tillhandahålla sina tjänster i de kusthamnar som omfattas av denna förordning. Enligt samma skäl bör det dock vara möjligt att fastställa vissa villkor för utövandet av denna frihet. I artikel 3 anges därför att tillträde till marknaden för tillhandahållande av hamntjänster i kusthamnar får göras föremål för a) minimikrav för tillhandahållande av leverantörer, b) begränsning av antalet leverantörer, c) allmännyttiga skyldigheter, d) inskränkningar med avseende på interna operatörer. Villkoren för tillträde till hamnens lokaler, anläggningar och utrustning ska enligt samma artikel vara rättvisa, skäliga och icke-diskriminerande. I de efterföljande artiklarna konkretiseras närmare punkterna a-d. 5.6.1 Minimikrav för tillhandahållande av hamntjänster I artikel 4 anges närmare vilka minimikrav som hamnledningen eller den behöriga myndigheten får kräva att hamntjänsteleverantörerna och deras underleverantörer uppfyller för att utföra de aktuella hamntjänsterna. Hamnledningen eller den behöriga myndigheten får dock inte ställa vilka minimikrav som helst. Minimikraven får enligt artikel 4.2 endast gälla a) yrkeskvalifikationer hos hamntjänsteleverantörerna, b) hamntjänsteleverantörens ekonomiska förmåga, c) den utrustning som behövs för att tillhandahålla de relevanta hamntjänsterna, d) tillgängligheten till den relevanta hamntjänsten, för samtliga användare, vid samtliga kajplatser, utan avbrott, dygnet runt, året om, e) efterlevnaden av sjösäkerhetskrav eller krav i fråga om säkerhet och skydd med avseende på hamnen och tillträde till den, dess anläggningar, utrustning, arbetstagare och övriga personer, f) efterlevnaden av lokala, nationella, unionsspecifika och internationella miljökrav, g) efterlevnaden av social- och arbetsrättsliga skyldigheter som är tillämpliga i den berörda hamnen, inbegripet villkoren i tillämpliga kollektivavtal, bemanningskrav och krav rörande sjöfolks arbetstid och vilotid och tillämpliga regler om yrkesinspektioner, h) hamntjänsteleverantörens goda anseende, som fastställts i enlighet med tillämplig nationell rätt om gott anseende. Av punkt 3 i samma artikel framgår att en medlemsstat har en möjlighet att införa flaggkrav för fartyg som huvudsakligen används för bogsering eller förtöjning i hamnar på dess territorium om medlemsstaten anser ett flaggkrav nödvändigt i syfte att säkerställa fullständig efterlevnad av de nämnda social- och arbetsrättsliga skyldigheterna i punkt g. Vidare gäller att minimikraven ska vara öppet redovisade, icke-diskriminerande, proportionella och relevanta för den kategori och typ av hamntjänster som berörs. Kraven ska naturligtvis också uppfyllas till dess att rätten att tillhandahålla en hamntjänst upphör, jfr artikel 4.4 b. Om minimikraven omfattar särskild kännedom om lokala förhållanden (t.ex. kännedom om farledsdjup och strömförhållanden för det fall lotsning omfattas), ska hamnledningen, eller den behöriga myndigheten, på ett öppet och icke-diskriminerande sätt säkerställa att det finns tillfredsställande tillgång till information. Den hamnledning eller myndighet som vill tillämpa minimikrav ska offentliggöra dessa antingen senast den 24 mars 2019 eller minst tre månader före den dag då kraven blir tillämpliga. 5.6.2 Begränsning av antalet leverantörer Enligt artikel 6 får hamnledningen eller den behöriga myndigheten begränsa antalet leverantörer av en viss hamntjänst av ett eller flera av följande skäl: a) brist på reserverad användning av mark eller vattennära plats, förutsatt att begränsningen är förenlig med de beslut eller planer som antagits av hamnledningen och i förekommande fall eventuella andra myndigheter som är behöriga i enlighet med nationell rätt, b) avsaknaden av en sådan begränsning förhindrar fullgörandet av en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, inbegripet när denna avsaknad leder till alltför höga kostnader i anslutning till fullgörandet av dessa skyldigheter för hamnledningen, den behöriga myndigheten eller hamnanvändarna, c) avsaknaden av en sådan begränsning strider mot behovet att säkerställa en säker, skyddad och miljömässigt hållbar hamnverksamhet, d) hamninfrastrukturens karaktär eller hamntrafikens art är sådan att den gör det omöjligt för flera hamntjänsteleverantörer att vara verksamma i hamnen, e) det har enligt artikel 35 i direktivet om upphandling inom försörjningssektorerna fastställts att en hamnsektor eller hamnundersektor med sina hamntjänster inom en medlemsstat utför verksamhet som är direkt konkurrensutsatt i enlighet med artikel 34 i det direktivet. Om hamnledningen eller den behöriga myndigheten beslutar att begränsa antalet hamntjänsteleverantörer ska detta ske i enlighet med ett urvalsförfarande som är öppet för alla berörda parter, icke-diskriminerande och insynsvänligt. Förfarandet ska ge intresserade parter minst 30 dagar på sig att utvärdera och utarbeta ansökningar. 5.6.3 Allmännyttiga skyldigheter Enligt artikel 7 får medlemsstaterna besluta att ålägga leverantörer av hamntjänster skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som har koppling till hamntjänster och får anförtro rätten att införa dessa skyldigheter åt hamnledningen, eller en behörig myndighet, för att säkerställa t.ex. att hamntjänsten blir tillgänglig på lika villkor för samtliga hamnanvändare året om, att tjänsten blir tillgänglig till ett överkomligt pris för vissa kategorier av användare eller att lämpliga transporttjänster tillhandahålls för allmänheten. 5.6.4 Intern operatör Enligt artikel 8 får hamnledningen eller den behöriga myndigheten antingen besluta att själv tillhandahålla en hamntjänst eller att tillhandahålla den genom en i rättsligt hänseende fristående enhet över vilken den utövar kontroll på ett liknande sätt som över sina egna avdelningar, under förutsättning att aktuella minimikrav på utövandet av tjänsten tillämpas i lika grad på alla leverantörer som tillhandahåller den aktuella hamntjänsten. I sådana fall ska hamntjänsteleverantören anses vara en intern operatör. 5.7 Skyldighet att fatta motiverade och överklagbara beslut För att säkerställa att hamntjänstförordningen tillämpas korrekt gäller enligt artikel 5 att hamnledningen eller den behöriga myndigheten senast inom fyra månader från det att ansökan och nödvändiga handlingar har inkommit, ska bevilja eller förvägra en leverantör rätten att tillhandahålla hamntjänster enligt minimikraven. En förvägran, begränsning eller uppsägning av rätten att tillhandahålla hamntjänster ska motiveras. Eventuella förslag om att begränsa antalet hamntjänsteleverantörer enligt artikel 6 ska offentliggöras av hamnledningen eller den behöriga myndigheten tillsammans med en motivering för detta minst tre månader innan ett beslut att göra en begränsning fattas. Hamnledningen eller den behöriga myndigheten ska offentliggöra det antagna beslutet att begränsa antalet hamntjänsteleverantörer. Av artikel 18 framgår att besluten ska kunna överklagas. Instansen för överklagande ska vara oberoende av de inblandade parterna och får vara en domstol. 5.8 Skydd av arbetstagarnas rättigheter och utbildning av personal Enligt artikel 9 ska förordningen inte påverka tillämpningen av socialskydds- och arbetsrättsreglerna i medlemsstaterna. Vidare anges att hamnledningen eller den behöriga myndigheten ska begära att den hamntjänsteleverantör som har utsetts tillförsäkrar personalen arbetsvillkor i enlighet med tillämpliga social- och arbetsrättsliga skyldigheter och följer socialskyddsnormer som har fastställts i unionsrätten, nationell rätt eller kollektivavtal. Enligt artikel 14 ska hamntjänsteleverantörer säkerställa att arbetstagare erhåller nödvändig utbildning för att förvärva den kunskap som krävs för deras arbete. Utbildningskraven ska uppdateras regelbundet för att möta de utmaningar som den tekniska innovationen medför. 5.9 Finansiell insyn och oberoende I kapitel III i förordningen finns bestämmelser om insyn i hamnarnas finansiella förbindelser, hamnavgifter och hamninfrastrukturavgifter. 5.9.1 Insyn i de finansiella förbindelserna Enligt artikel 11 ska de finansiella förbindelserna mellan myndigheterna och en hamnledning eller annan enhet som tillhandahåller hamntjänster för dess räkning och som erhåller offentliga medel på ett öppet sätt kunna avläsas i räkenskapssystemet för att tydligt visa vilka offentliga medel som myndigheterna ställer till hamnens förfogande, antingen direkt eller genom offentliga företags eller offentliga finansinstituts förmedling, och för att visa vilket användningsområde som medlen har anvisats för. Medel för offentligt finansierade hamntjänster eller muddringstjänster ska redovisas skilt från hamnens övriga verksamhet. Uppgifterna ska sparas av hamnledningen i minst fem år. 5.9.2 Hamnavgifter och hamninfrastrukturavgifter Artiklarna 12 och 13 innehåller bestämmelser om hur hamnavgifter och hamninfrastrukturavgifter ska sättas. Med hamnavgift avses en avgift som tas ut till förmån för hamntjänsteleverantören och som betalas av den som utnyttjar den berörda tjänsten. Med hamninfrastrukturavgift avses en avgift som tas ut direkt eller indirekt till förmån för hamnledningen eller den behöriga myndigheten för utnyttjande av infrastruktur, anläggningar och tjänster, samt för tillgång till tjänster för hantering av passagerare och last, men exklusive arrendeavgifter och avgifter med motsvarande verkan. Avgifter för vissa tjänster (dvs. hamnavgifter), däribland tjänster som tillhandahålls av en intern operatör inom ramen för en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och avgifter för lotstjänster som inte är konkurrensutsatta ska enligt artikel 12 fastställas på ett öppet, objektivt och icke-diskriminerande sätt och stå i proportion till kostnaden för tjänsten. Enligt artikel 13 ska medlemsstaterna se till att en hamninfrastrukturavgift tas ut. Avgiften ska fastställas i enlighet med hamnens egna affärsstrategi och investeringsplaner, vara förenlig med konkurrensreglerna och i förekommande fall fastställas inom ramen för den berörda medlemsstatens allmänna hamnpolitik. Avgifterna får variera i enlighet med hamnens egna ekonomiska strategi och policy. Kriterierna för dessa variationer ska vara öppna, objektiva och icke-diskriminerande samt förenliga med konkurrensrätten, inbegripet reglerna för statligt stöd. Avgifterna får beakta externa kostnader och får variera beroende på kommersiell praxis. Hamnanvändarna ska underrättas om avgifternas art och nivå och om ändringar i dessa. Skillnader i avgifterna som är resultat av individuella förhandlingar är tillåtna och behöver inte redovisas. Vid klagomål på hamnavgiften eller hamninfrastrukturavgiften ska hamntjänsteleverantören respektive hamnledningen förse den berörda myndigheten i den berörda medlemsstaten med alla relevanta uppgifter om beräkningsgrunden för att fastställa strukturen och nivån på avgifterna. Betalning av hamnavgiften får integreras med betalning av hamninfrastrukturavgiften. I sådant fall ska de respektive avgiftsbeloppen lätt kunna utläsas av användaren. 5.10 Samråd och information Enligt artikel 15 ska hamnledningen samråda med hamnanvändarna om sin avgiftspolitik. Samråd ska även ske med hamnanvändarna och övriga berörda parter om andra väsentliga frågor, t.ex. samordningen av hamntjänsterna inom hamnen, miljöfrågor och fysisk planering. Hamntjänsteleverantörerna ska göra lämplig information om hamnavgifternas art och nivå tillgänglig för hamnanvändarna. 5.11 Klagomål, överklagande och sanktioner Enligt artikel 16 ska varje medlemsstat säkerställa att det finns ett effektivt förfarande för att hantera klagomål som uppstår i samband med tillämpningen av förordningen. Hanteringen av klagomålen ska ske på ett sätt som utesluter intressekonflikter och som är funktionellt oberoende av varje hamnledningsorgan eller hamntjänsteleverantör. Hanteringen ska vara opartisk och öppen. Enligt artikel 18 har varje part med ett legitimt intresse rätt att överklaga de beslut eller enskilda åtgärder som fattats eller vidtagits enligt förordningen av hamnledningen, den behöriga myndigheten eller någon annan berörd nationell myndighet. Enligt artikel 19 ska medlemsstaterna fastställa bestämmelser om sanktioner för överträdelser av förordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att sanktionerna genomförs. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. 5.12 Tillämpning och övergångsbestämmelser Enligt artikel 21 ska förordningen inte tillämpas för hamntjänstekontrakt som har ingåtts före den 15 februari 2017 och som är tidsbegränsade. Hamntjänstekontrakt som har ingåtts före samma datum men som inte är tidsbegränsade ska ändras för att överensstämma med denna förordning senast den 1 juli 2025. Enligt artikel 22 ska förordningen tillämpas från och med den 24 mars 2019. 6 Komplettering av hamntjänstförordningen EU-förordningar är till alla delar bindande och direkt tillämpliga i alla medlemsstater (jfr artikel 288 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). En EU-förordning får inte införlivas i eller transformeras till nationell rätt. Medlemsstaterna får således inte utfärda bestämmelser i sådana frågor som regleras i förordningen och regeringen kan inte heller skriva egna förarbeten eller andra typer av förtydliganden om hur en EU-förordning ska tillämpas eller hur begrepp i förordningen ska förstås. Dessa frågor kan endast tillämpande myndigheter och i förekommande fall domstolar ta ställning till. Nationella bestämmelser får inte heller införas för att komplettera en EU-förordning inom förordningens tillämpningsområde. Endast om förordningen uttryckligen lämnar till medlemsstaterna att t.ex. utvidga förordningens tillämpningsområde eller på annat sätt reglera förhållanden i förordningen har medlemsstaterna en möjlighet att införa bestämmelser och kan då klargöra dessa reglers innebörd och tillämpning. En EU-förordning hindrar dock inte att en medlemsstat inför regler av verkställande karaktär, bl.a. för att bestämmelserna i förordningen ska kunna tillämpas. Exempelvis kan det behöva pekas ut vilka nationella myndigheter som ska ansvara för att fatta beslut enligt förordningens bestämmelser. Det kan också behöva införas bestämmelser om överklagande eller andra processuella bestämmelser. Sådana verkställande bestämmelser får dock inte ges en lydelse eller innebörd som avviker från EU-förordningens. 6.1 En ny lag ska komplettera hamntjänstförordningen Regeringens förslag: En ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning ska införas. Termerna hamnledning, hamntjänsteleverantör och hamninfrastrukturavgift ska ha samma betydelse som i EU:s hamntjänstförordning. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag, men rubriken på lagen är något annorlunda. Promemorian innehåller inte någon bestämmelse om att vissa termer i lagen ska ha samma betydelse som i hamntjänstförordningen. Remissinstanserna har inga åsikter om förslaget att hamntjänstförordningen ska kompletteras med en ny lag. Länsstyrelsen i Norrbottens län, Föreningen Svensk sjöfart, Sveriges hamnar, Gävle Hamn AB, Göteborgs hamn AB, Hallands hamnar AB, Karlshamns hamn AB, Luleå hamn AB, Stockholms hamn AB, Trelleborgs Hamn AB, Halmstads kommun, Karlshamns kommun och Varbergs kommun anser att hamntjänstförordningen ska tillämpas på samtliga allmänna hamnar i Sverige. Stockholms kommun anser att hamntjänstförordningen ska tillämpas på alla kusthamnar i Sverige. Trelleborgs kommun anser att hamntjänstförordningen ska tillämpas på alla svenska hamnar med gods- och passagerartrafik. Konkurrensverket ställer sig tveksamt till att inte tillämpa förordningen på samtliga svenska allmänna hamnar. Göteborgs tingsrätt, Sjöfartsverket, Trafikverket, Sveriges kommuner och landsting, Vänerhamn AB, Åhus Hamn & Stuveri AB, Gullspångs kommun och Skellefteå kommun stöder promemorians förslag att hamntjänstförordningen ska gälla endast för de hamnar som följer av förordningen. Sjöfartsverket anser att de hamnar som förordningen ska tillämpas på är felprioriterade. Trafikverket anser att det är viktigt att tydliggöra hur tillhandahållandet av el i hamnarna ska hanteras i hamntjänstförordningen. Föreningen Svensk sjöfart undrar om endast bunkring vid kaj omfattas. Sjöfartsverket anser att den föreslagna lagen, alternativt en kommande förordning, bör innehålla en entydig definition av vad som ska anses som hamnområde. Även Trafikverket efterfrågar förtydliganden av förordningens definition av hamnområde och anser vidare att andra grunder för gränsdragningen av hamnområdena än de föreslagna hamnskyddsplanerna bör övervägas. Sveriges hamnar, Gävle hamn AB, Hallands hamnar AB, Luleå hamn AB, Trelleborgs hamn AB, Gullspångs kommun och Varbergs kommun efterlyser förtydligande av begreppet hamnledning, bl.a. vid utarrendering och koncessionsavtal. Norrköpings kommun och Norrköpings hamn AB efterlyser generellt en definition av begreppet hamnmyndighet. Även Stockholms hamn AB tar upp frågor om begreppet hamnledning. Oxelösunds hamn AB anser att hamntjänster i förhållande till utövare och dess ansvar bör förtydligas. Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket efterfrågar ett förtydligande av hamntjänstförordningens förhållande till upphandlingsregelverket. Skälen för regeringens förslag En ny lag I promemorian föreslås att de kompletterande bestämmelser som bedöms behöva införas till följd av hamntjänstförordningen ska införas i en ny lag. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på detta. De frågor som regleras i hamntjänstförordningen är i dag i princip oreglerade i svensk rätt. Svensk rätt innehåller dock liknande allmänna bestämmelser som i princip är tillämpliga även på hamnverksamhet och som innebär att hamnverksamhet i Sverige ska utövas på ett sätt som i många hänseenden motsvarar hamntjänstförordningens krav. Hamntjänstförordningen innehåller dock bestämmelser om bl.a. rätt att framföra klagomål på hur förordningen tillämpas i hamnarna, om överklagande och om krav att införa sanktioner vid överträdelser av hamntjänstförordningen. Detta kräver att kompletterande bestämmelser införs i lag. Någon befintlig lagstiftning där sådana bestämmelser lämpligen skulle kunna föras in finns inte. Det bör därför i enlighet med promemorians förslag införas en ny lag som ska innehålla de nödvändiga kompletterande bestämmelserna till hamntjänstförordningen. Promemorians förslag på lagens rubrik bör dock justeras något för att bättre motsvara lagens innehåll. Vilka hamnar omfattas? Enligt artikel 1.4 tillämpas hamntjänstförordningen på alla kusthamnar inom det transeuropeiska transportnätet, enligt förteckningen i bilaga II till förordning (EU) nr 1315/2013. De svenska hamnar som därmed omfattas är Gävle, Göteborg, Grisslehamn, Halmstad, Helsingborg, Kapellskär, Karlshamn, Karlskrona, Köping, Luleå, Malmö, Norrköping, Oskarshamn, Oxelösund, Stenungsund, Stockholm (inkl. Nynäshamn), Strömstad, Sundsvall, Trelleborg, Umeå, Varberg, Västerås, Visby och Ystad. Motiveringen till detta sätt att bestämma tillämpningsområdet framgår av skäl 7 i hamntjänstförordningen. I det skälet anges att den absolut största delen av unionens sjötrafik går genom kusthamnar i det transeuropeiska transportnätet och att förordningen bör gälla de kusthamnar som var för sig hanterar över 0,1 procent av EU:s totala frakt- eller passagerarvolymer för att uppnå målet med [hamntjänst]förordningen på ett proportionellt sätt utan att det leder till onödiga bördor för andra hamnar. Enligt artikel 1.6 i förordningen får medlemsstaterna tillämpa förordningen på andra kusthamnar. I promemorian analyseras frågan om en utökning av tillämpningsområdet, men slutligen bedöms att Sverige inte bör tillämpa hamntjänstförordningen på ytterligare hamnar. Många remissinstanser har synpunkter på huruvida Sverige ska utöka tillämpningsområdet för förordningen till fler hamnar. Oenigheten i frågan är dock stor bland remissinstanserna. Regeringen delar den bedömning som görs i promemorian och konstaterar att det inte finns tillräckliga skäl att avvika från det tillämpningsområde som gäller enligt EU-förordningen. Önskemål om förtydliganden av hamntjänstförordningen kan inte tillgodoses Flera remissinstanser har efterfrågat att innebörden av vissa begrepp i hamntjänstförordningen ska förtydligas i lagen eller på annat sätt av regeringen. Som inledningsvis har nämnts i detta avsnitt finns dock inte någon möjlighet för regeringen att i författning eller på annat sätt ange hur begrepp i förordningen ska tolkas eller vad begreppen ska anses omfatta. Eftersom lagens syfte är att komplettera hamntjänstförordningen får termer och begrepp i lagen inte ges någon annan innebörd än den som gäller enligt hamntjänstförordningen. I lagrådsremissen föreslogs därför att det i lagen ska anges att termer och uttryck i lagen ska ha samma betydelse som i EU:s hamntjänstförordning. Lagrådet har uppgett att en sådan bestämmelse i princip kan avvaras men att det av tydlighetsskäl kan finnas anledning att i lagen ange att åtminstone begrepp som inte är självförklarande förklaras i hamntjänstförordningen. Enligt Lagrådet skulle begreppen hamnledning, hamntjänsteleverantör och hamninfrastrukturavgift kunna vara sådana begrepp som kan anges i en sådan upplysande bestämmelse. Regeringen delar Lagrådets uppfattning och föreslår att det i lagen anges att termerna hamnledning, hamntjänsteleverantör och hamninfrastrukturavgift ska ha samma betydelse som i EU:s hamntjänstförordning. Några av de begrepp som remissinstanserna har ställt frågor om motiverar en kortare redovisning. Hamntjänster När det gäller Trafikverkets önskemål om förtydligande av i vilken omfattning tillhandahållande av el i hamn utgör bunkring kan det upplysas om att med bunkring avses enligt artikel 2.1 tillhandahållande av fast, flytande eller gasformigt bränsle eller annan energikälla som används till såväl framdrivning av fartyg som till den allmänna och särskilda energiförsörjningen ombord på fartyg vid kaj. El är otvivelaktigt en energikälla som kan användas för såväl framdrivning av fartyg som annan energiförsörjning. Definitionen medger uttryckligen att försörjningen kan avse tid när fartyget ligger vid kaj. Några ytterligare krav ställs inte i artikeln för att ett tillhandahållande ska anses vara bunkring enligt förordningen. Vad gäller Föreningen Svensk sjöfarts fråga om endast bunkring vid kaj omfattas konstaterar regeringen att artikel 2.1 inte nämner något om var bunkringen ska ske för att omfattas. Dock bör det upplysas om att artikel 1.2 innebär att endast tjänster inom ett hamnområde eller på en vattenväg till en hamn omfattas. Definitionerna av begreppen kusthamn och vattenväg i artiklarna 2.16 och 2.18 är därför av betydelse för att avgöra om t.ex. en bunkringstjänst omfattas. Vilka typer av hamntjänster som omfattas, definitioner av dessa och vad som avses med en hamntjänsteleverantör och ett hamntjänstekontrakt anges också i hamntjänstförordningen. Någon möjlighet att efterkomma Oxelösunds hamns önskan om förtydligande av ansvarsförhållandena för utövare av hamntjänster finns därför inte. Hamnområde Artikel 2.16 i hamntjänstförordningen anger vad som avses med begreppet kusthamn. Någon möjlighet för regeringen att ytterligare definiera hamnområdet finns inte. Sjöfartsverkets önskemål om en sådan definition kan således inte uppfyllas. För att hamntjänstförordningen ska kunna tillämpas kan hamnarnas gränser dock behöva anges rent konkret genom geografiska angivelser. Ett bestämmande av en hamns faktiska gräns, helt eller delvis, kan t.ex. behöva göras av en myndighet i samband med att myndigheten prövar ett klagomål eller ett överklagande (se avsnitt 6.1.4) för att möjliggöra en prövning i det enskilda ärendet. Gränserna skulle också kunna anges i verkställighetsföreskrifter. Det finns inte någon för alla sammanhang gällande gränsdragning i fråga om de svenska hamnarna. Däremot sätts mer eller mindre konkreta gränser för hamnarna, eller delar av hamnarna, med stöd av olika regelverk, t.ex. lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, lagen (2004:487) om sjöfartsskydd, lagen (2006:1209) om hamnskydd och plan- och bygglagen (2010:900). Gränsdragningen är ofta olika i de skilda regelverken eftersom syftet med regelverken skiljer sig åt. Enligt vissa av dessa regelverk sätts endast en gräns i hamnens vattenområde, i andra fall endast på land. Svårigheterna att hitta en definition av begreppet hamnområde som kan användas i flera sammanhang framgår med tydlighet redan i betänkandet Förslag till hamnlag (SOU 1974:24 s. 22-25. När hamnarnas gränser bestäms enligt hamntjänstförordningen finns det inget som hindrar att den gränsdragning av hamn- och hamnanläggningsområden som sker med stöd av t.ex. av något av de ovan nämnda regelverken beaktas. Oavsett om ett befintligt regelverk används som utgångspunkt eller om en ny gränsdragning görs måste de konkreta gränserna för hamnarna naturligtvis stämma överens med den definition som finns i hamntjänstförordningen. Behörig myndighet, hamnledning och hamnmyndighet Något behov att definiera begreppet hamnmyndighet finns enligt regeringen inte eftersom hamntjänstförordningen inte ger några uppgifter till ett sådant subjekt. I artikel 2.3 och 2.5 anges vad som avses med begreppen behörig myndighet och hamnledning. Definitionerna är mycket lika. Anledningen är att hamnarna i EU:s medlemsländer är mycket olika organiserade. Ägarförhållandena kan variera från statsägda hamnar till helt privata hamnar, med ett mycket stort antal varianter i ägarskap däremellan. Hamntjänstförordningen erkänner alla dessa olika typer av hamnar, jfr t.ex. skäl 9, 10 och 24. Det har därför varit nödvändigt att i hamntjänstförordningen hitta mycket breda definitioner för de subjekt som har skyldigheter enligt förordningen. Många av bestämmelserna i förordningen pekar dessutom ut såväl hamnledningen som den behöriga myndigheten som alternativt ansvariga subjekt av den anledningen att ansvaret för den aktuella frågan i vissa länder kan vara placerad på myndighetsnivå och i andra länder hos en offentlig eller privat hamnledning. Det kan inte ens uteslutas att det förekommer olika ansvarsuppdelning mellan hamnledning och behörig myndighet inom samma land. Mot bakgrund av att förordningen inte kräver att de nationella organisationsmodellerna ändras till följd av förordningen, behöver det inte heller finnas både en hamnmyndighet och en hamnledning för en hamn. Hamntjänstförordningen kräver dock oftast att något av dessa subjekt uppfyller de aktuella kraven eller uppgifterna. För svensk del får begreppen hamnledning och behörig myndighet i avgörande avseenden olika betydelse. Det torde knappast vara möjligt att i Sverige hitta en behörig myndighet, däremot bör det i alla svenska hamnar alltid kunna identifieras en hamnledning enligt definitionen i artikel 2.5, även om det i vissa hamnar kan vara svårt att direkt identifiera detta subjekt. I många hamnar finns flera olika verksamheter med egen ägare eller ledning. Det bör emellertid alltid finns något subjekt som i hamnen har någon eller några av de överordnade funktioner som nämns i definitionen. I de många kommunalt ägda hamnarna i Sverige torde det enligt promemorian normalt vara det kommunala hamnbolaget som utgör hamnledning. Det behöver dock inte alltid vara fallet utan detta kräver en analys av varje enskild hamns organisation och ägarförhållanden. För det fall de berörda hamnarna inte gör en sådan analys och en hamnledning inte utkristalliseras i praktiken, kan den myndighet som prövar klagomål (se avsnitt 6.1.4) eller den domstol som ska ta ställning till ett ersättningsanspråk (se avsnitt 6.1.2) som ett led i prövningen behöva ta ställning till vilket subjekt som utgör hamnledning. Flera remissinstanser har särskilt efterfrågat förtydligande av vilket subjekt som utgör hamnledning vid utarrendering eller koncessionsavtal. Regeringen kan dock inte heller när det gäller hamnar där verksamheten mer eller mindre omfattas av t.ex. koncessions- eller arrendeavtal avgöra vilket subjekt som i ett konkret fall utgör hamnledning enligt hamntjänstförordningen. Regeringen konstaterar att hamntjänstförordningen ålägger skyldigheter för en hamnledning i samtliga de hamnar som omfattas av hamntjänstförordningen. I enlighet med det ovan sagda måste i varje hamn de organisatoriska och avtalsrättsliga förhållandena granskas särskilt för att avgöra vilket subjekt som uppfyller kraven i förordningen på att utgöra hamnledning. Definitionen i artikel 2.5 synes faktiskt inte heller utesluta att det kan finnas flera organ som uppfyller kraven för att utgöra hamnledning eller t.o.m. att det i en hamn kan finnas flera hamnledningar. Inte heller synes bestämmelsen hindra att flera hamnar kan ha samma hamnledning, vilket skulle kunna vara fallet t.ex. om ett bolag äger fler än en hamn. Huruvida detta är möjligt eller lämpligt är dock en fråga som rättstillämpningen slutligt måste avgöra. Förhållandet till bestämmelserna om upphandling Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket har efterfrågat ett förtydligande av hur hamntjänstförordningen förhåller sig till upphandlingsregelverket. Konkurrensverket har särskilt pekat på förhållandet mellan hamntjänstförordningen och de upphandlingsregler som inte är styrda av EU-direktiv och har också uppgett att förhållandet sannolikt behöver författningsregleras. Artikel 1.7 i hamntjänstförordningen anger att förordningen inte påverkar tillämpningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU, 2014/24/EU och 2014/25/EU, dvs. direktiven om tilldelning av koncessioner, om offentlig upphandling och om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Dessa direktiv är i Sverige genomförda huvudsakligen genom lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner, lagen (2016:1145) om offentlig upphandling och lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna. Några bindande förtydliganden av förhållandet mellan hamntjänstförordningen och bestämmelserna om upphandling kan inte ges av regeringen. Av artikel 1.7 torde dock följa att i en situation som omfattas av såväl hamntjänstförordningen som det direktivstyrda regelverket om upphandling, har bestämmelserna om upphandling företräde om de och hamntjänstförordningen inte kan tillämpas samtidigt. Om det är fråga om en situation som omfattas av de nationella reglerna om upphandling, dvs. de bestämmelser som inte är styrda av EU-rätten, bör hamntjänstförordningen i egenskap av direkt tillämplig ha företräde om inte både regelverket om upphandling och hamntjänstförordningen kan tillämpas samtidigt. Vad denna principiella utgångspunkt får för betydelse i olika organisationsmodeller, avtalsförhållanden eller i en konkret hamn kan regeringen inte avgöra utan är en fråga för rättstillämpningen att ta ställning till i det enskilda fallet. Upphandlingsmyndigheten har vidare särskilt efterfrågat ett förtydligande av förhållandet mellan de föreslagna reglerna om skadestånd och upphandlingsregelverkets bestämmelser. Detta behandlas i avsnitt 6.1.2. 6.1.1 Hänvisningar till EU:s hamntjänstförordning Regeringens förslag: Hänvisningar till EU:s hamntjänstförordning i de bestämmelser som föreslås ska vara dynamiska, dvs. avse förordningen i den vid varje tidpunkt gällande lydelsen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inga synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Hänvisningar till EU-rättsakter kan göras antingen statiska eller dynamiska. En statisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i en viss angiven lydelse. En dynamisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i den vid varje tidpunkt gällande lydelsen. I avsnitt 6.1.2 förslås att en hamnledning ska ersätta den skada som uppstår om hamnledningen inte följer vissa angivna artiklar i EU:s hamntjänstförordning. Förslaget är avsett att bl.a. uppfylla hamntjänstförordningens krav på sanktioner vid överträdelser av förordningen. Om hänvisningen till förordningen vore statisk skulle det, vid en ändring av förordningen, kunna uppstå oklarheter vad som omfattas av skadeståndsskyldigheten och riskera att överträdelser inte leder till ersättning. I avsnitt 6.1.4 föreslås att den myndighet som ska pröva bl.a. klagomål rörande förordningens tillämpning ska få besluta de förelägganden som behövs för prövningen och för att de som omfattas av prövningen fullgör sina skyldigheter enligt hamntjänstförordningen. Myndighetens befogenheter i detta avseende bör vara desamma oavsett innehållet i förordningen. En statisk hänvisning skulle kunna riskera att myndigheten inte kan ingripa vid vissa överträdelser. Dessa hänvisningar bör därför vara dynamiska. Det gäller också den bestämmelse med ett begränsat materiellt innehåll som hänvisar till hamntjänstförordningen (se 2 § i den föreslagna lagen om kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning). Det är också den lagstiftningsteknik som har använts i senare tids lagstiftningsärenden (se t.ex. prop. 2018/19:4 s. 40 f. och prop. 2018/19:7 s. 17 f.). 6.1.2 Skadestånd Regeringens förslag: En hamnledning som inte uppfyller kraven i EU:s hamntjänstförordning när det gäller - rättvisa, skäliga och icke-diskriminerande villkor för leverantörers tillträde till hamnens lokaler, anläggningar och utrustning, - ställande, redovisning och offentliggörande av minimikrav för att leverantörer ska få utföra tjänster i hamnen, - behandling av leverantörer på ett öppet, objektivt, icke-diskriminerande och proportionellt sätt, - motivering av åtgärder, - villkor för begränsning av antalet leverantörer, - villkor för hamnledningen att själv tillhandahålla en hamntjänst, ska ersätta den skada som därigenom har uppkommit för en hamntjänsteleverantör. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås särskilda bestämmelser om preskription av skadeståndstalan. I promemorian föreslås även en forumregel. Remissinstanserna: Upphandlingsmyndigheten efterfrågar förtydliganden om hur de föreslagna skadeståndsreglerna förhåller sig till skadeståndsreglerna enligt upphandlingsregelverket. Upphandlingsmyndigheten saknar vidare en analys av vilka för- och nackdelar det innebär att införa sanktioner som efterliknar upphandlingsregelverkets sanktioner. Upphandlingsmyndigheten undrar slutligen om andra sanktioner har övervägts och i så fall en analys av varför dessa inte har ansetts lämpliga att införa i stället för skadestånd. Övriga remissinstanser tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkten för EU:s hamntjänstförordning är att i enlighet med de allmänna principer som fastställs i fördragen bör hamntjänsteleverantörer ha frihet att tillhandahålla sina tjänster i de hamnar som omfattas av förordningen (jfr skäl 11 i förordningen). Hamntjänstförordningen har därför som syfte att bl.a. förenkla tillträdet till marknaden för hamntjänster och öka insynen i hamnarnas finansiering och avgiftssättning (jfr skäl 3 och 4). Hamntjänstförordningen tillåter dock att en hamnledning fastställer villkor för utövandet av denna frihet. Det är också tillåtet att under vissa förhållanden inskränka antalet hamntjänsteleverantörer i en hamn. Sådana villkor eller begränsningar måste uppfylla krav i förordningen på t.ex. icke-diskriminering av intresserade leverantörer och även i övrigt vara skäliga och rättvisa. Detta ska bidra till att uppfylla det övergripande målet att utveckla hamnarna i linje med nuvarande och framtida transport- och logistikkrav, bidra till den europeiska industrins långsiktiga konkurrenskraft och skapa sysselsättning i unionens alla kustregioner (skäl 1 och 2). Det är angeläget att hamntjänstförordningens ändamål uppnås. En förbättrad tillgång för leverantörerna till hamntjänstmarknaden ökar konkurrensen i och mellan hamnarna, vilket i sin tur bör öka effektiviteten i hela transportsystemet och också kan bidra till regeringens mål att öka andelen sjöburna transporter. Frågan är vilka konkreta verktyg EU-förordningen innehåller eller ger medlemsstaterna möjlighet att införa för att säkerställa en effektiv efterlevnad av förordningen. EU-förordningens bestämmelser om rätt att framföra klagomål på tillämpningen av förordningen i artikel 16 och rätten att överklaga t.ex. hamnledningens beslut och åtgärder i artikel 18 utgör viktiga delar i kontrollen av förordningens tillämpning. I avsnitt 6.1.4 föreslår regeringen att den myndighet som ska göra prövningen ska ha rätt att besluta de förelägganden som behövs för att skyldigheterna enligt hamntjänstförordningen uppfylls. Prövningen och möjligheten att besluta förelägganden torde dock inte alltid vara tillräckliga för att säkerställa att förordningen följs. Även om det står klart att en hamnledning har tillämpat hamntjänstförordningen fel kan det i vissa fall vara omöjligt eller åtminstone mycket olämpligt att återställa situationen så att en korrekt tillämpning kan ske. Det bör därför finnas någon annan sanktion utöver prövningen enligt artiklarna 16 och 18 för överträdelser av åtminstone de mer grundläggande skyldigheterna i hamntjänstförordningen för att förhindra att överträdelser sker. Av artikel 19 framgår också att medlemsstaterna ska fastställa bestämmelser om sanktioner som är tillämpliga på överträdelser av förordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att sanktionerna genomförs. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. En hamnledning bör ersätta skador som uppkommit för en leverantör vid överträdelser av hamntjänstförordningen Mot bakgrund av att hamntjänstförordningen syftar till att underlätta för hamntjänsteleverantörer att utöva sina tjänster i hamnarna och att utövandet ska kunna ske på rättvisa, icke-diskriminerande villkor, innehåller förordningen i huvudsak bestämmelser med skyldigheter för de subjekt som ansvarar för samordning och drift av hamnarna, dvs. hamnledningar eller myndigheter, beroende på vilken ägandestruktur hamnarna har. Hamntjänstförordningen innehåller ett förhållandevis litet antal bestämmelser med skyldigheter för hamntjänsteleverantörerna och medlemsstaterna. Hamntjänstförordningen kan således i första hand sägas utgöra en skyddslagstiftning till förmån för hamntjänsteleverantörerna. En sanktion bör således ta sikte på att tillgodose hamntjänsteleverantörernas rättigheter för det fall hamnledningar inte uppfyller sina skyldigheter enligt förordningen. Även om de flesta av de svenska hamnar som omfattas av hamntjänstförordningen på något sätt ägs eller drivs av en kommun, är förhållandet mellan en hamn och dess leverantörer av hamntjänster i huvudsak rent privaträttsligt. I ett sådant fall bör en lämplig sanktion vara en ersättningsskyldighet för en hamnledning gentemot den leverantör som har skadats ekonomiskt till följd av hamnledningens överträdelse av bestämmelserna. En jämförelse kan göras med möjligheten för leverantörer att i upphandlingsförhållanden få ersättning för skador som uppstår till följd av att upphandlande enheter inte följer upphandlingsregelverket, en jämförelse som också görs i promemorian. Risken att få betala skadestånd vid felaktiga beteenden, särskilt om skadestånd kan utdömas redan på strikta grunder oavsett uppsåt eller oaktsamhet, kan i många fall vara ett effektivare rättsmedel för att avhålla från felaktiga beteenden jämfört med t.ex. straffrättsliga eller administrativa sanktioner. Regeringen anser därför i likhet med förslaget i promemorian att en hamnledning som inte har följt bestämmelserna i hamntjänstförordningen ska ersätta den skada som uppkommit för en hamntjänsteleverantör till följd av överträdelsen. Ingen remissinstans har invänt mot förslaget i promemorian. Hamntjänstförordningens bestämmelser omfattar skyldigheter för hamnledningarna både innan en leverantör har utsetts och efter att ett sådant utpekande har skett och avtal har ingåtts. Skyldigheter för hamnledningarna finns således i både inom- och utomkontraktuella förhållanden. Med leverantör avses också enligt artikel 2.13 i hamntjänstförordningen varje fysisk eller juridisk person som mot ersättning tillhandahåller eller önskar tillhandahålla en eller flera typer av hamntjänster. En rätt till skadestånd bör således finnas oavsett om det föreligger ett avtalsförhållande mellan hamnledningen och leverantören eller inte. Närmare om vilka överträdelser som bör kunna leda till ersättningsskyldighet I promemorian föreslås att överträdelser av artiklarna 3-9 ska kunna leda till skadestånd. Ingen remissinstans har haft någon åsikt om detta. Det kan enligt regeringen emellertid ifrågasättas om samtliga bestämmelser i de nämnda artiklarna är lämpliga eller ens möjliga att förena med en skadeståndsskyldighet vid överträdelser. Bland artiklarna 3-9 finns vidare bestämmelser som inte innehåller några skyldigheter för hamnledningarna utan för medlemsstaterna eller hamntjänsteleverantörerna. Detta innebär att överträdelser av artiklarna 7 och 9 över huvud taget inte bör omfattas av någon ersättningsskyldighet. I de övriga artiklarna finns följande bestämmelser med skyldigheter som ska uppfyllas av en hamnledning. Enligt artikel 3.3 ska villkoren för tillträde till hamnens lokaler, anläggningar och utrustning vara rättvisa, skäliga och icke-diskriminerande. Artikel 4 anger vilka minimikrav som en hamnledning får ålägga en leverantör, hur kraven ska redovisas, att tillgång till information om vissa minimikrav ska säkerställas och att minimikraven ska offentliggöras. Artikel 5 anger att hamntjänsteleverantörerna ska behandlas på ett öppet, objektivt, icke-diskriminerande och proportionellt sätt och att hamnledningens åtgärder ska motiveras. I artikel 6 anges på vilka grunder en hamnledning får begränsa antalet leverantörer, att begränsningar ska offentliggöras i förväg och att ett öppet urvalsförfarande ska ske om hamnen utnyttjar möjligheten till begränsning. Slutligen finns i artikel 8.1 och 8.3 möjligheter för en hamnledning att själv tillhandahålla en hamntjänst om vissa villkor är uppfyllda. En överträdelse av någon av de artiklarna behöver inte nödvändigtvis alltid leda till en ekonomisk skada för en leverantör (detta gäller kanske särskilt artiklarna 4.6, 5.2-4 och 6.3). Det kan dock inte uteslutas att ekonomisk skada skulle kunna uppkomma vid överträdelser av vilken som helst av dessa artiklar. Överträdelser av vilken som helst av dessa artiklar bör därför omfattas av rätten till ersättning. De allmänna bestämmelserna om skadestånd är inte tillräckliga I promemorian föreslås att rätten till ersättning ska regleras genom att det i den föreslagna lagen ska införas särskilda bestämmelser om ersättning för skador till följd av överträdelser av hamntjänstförordningen. En förutsättning för att införa en särskild bestämmelse om ersättning är att bestämmelserna i skadeståndslagen (1972:207) och allmänna skadeståndsrättsliga principer inte är tillräckliga för de nu aktuella ändamålen. Denna fråga är inte belyst i promemorian. De skador som kan uppstå genom att de ovan nämnda artiklarna i hamntjänstförordningen tillämpas felaktigt består i huvudsak av ekonomiska skador för en leverantör som felaktigt inte får tillträde till en hamn för att utföra sina tjänster eller som får tillträde men på villkor som strider mot förordningen. Det kan inte uteslutas att även överträdelser av hamntjänstförordningens mer administrativa skyldigheter, t.ex. kraven på en hamnledning att informera om kommande eller vidtagna åtgärder, att fatta motiverade beslut m.m., kan leda till något slags ekonomisk skada för en leverantör. Den skada som kan uppstå är alltså vad som i skadeståndslagen betecknas som ren förmögenhetsskada. Beträffande ren förmögenhetsskada utom avtalsförhållanden gäller enligt 2 kap. 2 § skadeståndslagen att den som vållar sådan skada genom brott ska ersätta den. I denna proposition föreslås inga straffrättsliga sanktioner för överträdelser av hamntjänstförordningen. Bestämmelsen om rätt till ersättning för ren förmögenhetsskada i 2 kap. 2 § skadeståndslagen är därför inte tillämplig. Det står emellertid klart att ersättningsansvar beträffande den aktuella skadetypen kan föreligga också under andra förhållanden (jfr prop. 1972:5 s. 568). Skadeståndsrätten är nämligen till stor del grundad och utvecklad i praxis. Utan lagstöd har ansvar för ren förmögenhetsskada utanför avtalsförhållanden ansetts föreligga i främst två typsituationer. Det är dels när det har förelegat en så kallad kvalificerad tillitssituation, dels då någon har agerat kvalificerat otillbörligt (se t.ex. NJA 2015 s. 899 p. 34). Dessa principer om rätten till ersättning för ren förmögenhetsskada i utomobligatoriska förhållanden kan knappast anses ge en heltäckande reglering för de fall som nu behöver regleras. Vid sidan om den bestämmelse och de principer som anges ovan, finns självfallet goda möjligheter att få ren förmögenhetsskada ersatt i avtalsförhållanden. I och med att en rätt till skadestånd i de nu aktuella fallen även måste föreligga utanför avtalsförhållanden, kan knappast heller principerna om skadestånd i inomobligatoriska förhållanden anses vara tillräckliga för att uppfylla kraven på sanktioner enligt artikel 19. Ett fåtal av de hamnar som omfattas av hamntjänstförordningen är kommunala hamnar, dvs. de drivs i förvaltningsform och besluten fattas av en kommunal nämnd. Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska en kommun ersätta ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande kommunen svarar. Hamntjänstsförordningen innebär i praktiken att hamnarna som utgångspunkt ska vara öppna för leverantörer att fritt erbjuda sina tjänster, men att tillträdet till hamnen får begränsas eller att villkor för tjänsternas utövande får införas. Beroende på omständigheterna kan det inte uteslutas att ett förfarande när en hamnledning utser hamntjänsteleverantörer enligt hamntjänstförordningen skulle kunna utgöra myndighetsutövning. Bestämmelserna om skadeståndsskyldighet för kommuner i skadeståndslagen skulle i så fall kunna vara tillämpliga på vissa överträdelser av hamntjänstförordningen, men skulle knappast ge en heltäckande reglering för alla överträdelser. Därtill kommer att det bör tillskapas en reglering som gäller även för de privatägda hamnarna. Särskilda bestämmelser om skadestånd bör införas i den nya lagen Eftersom allmänna skadeståndsrättsliga principer och bestämmelser inte kan anses vara tillräckliga, bör det införas särskilda bestämmelser om skadestånd som gäller för alla hamnar och tillgodoser samtliga överträdelser av hamntjänstförordningen som bör kunna leda till ersättning. Bestämmelserna bör lämpligen placeras i den nya föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till hamntjänstförordningen. Skadeståndsbestämmelsen bör utformas på så sätt att en hamnledning som inte har följt artikel 3.3, 4.2, 4.4 a, 4.5, 4.6, 5, 6.1-6.4, 6.6, 8.1 eller 8.3 i EU:s hamntjänstförordning ska ersätta den skada som därigenom har uppkommit för en hamntjänsteleverantör. Strikt ansvar Skadeståndet avser att bl.a. uppfylla hamntjänstförordningens krav på sanktioner. I ett sådant fall bör inte skadeståndsansvaret göras beroende av om hamnledningen har handlat uppsåtligt eller oaktsamt om det kan konstateras att en överträdelse av regelverket har skett. Skyldigheten att betala skadestånd bör således grundas på ett strikt ansvar. Ersättningsgill skada Den ersättningsgilla skadan får bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. De överträdelser som regeringen har föreslagit ska omfattas av en rätt till ersättning varierar till sin karaktär. Vissa överträdelser kan innebära att en leverantör går miste om möjligheten att utföra sina tjänster i en hamn. Andra överträdelser kan innebära att en utsedd hamntjänsteleverantör får utföra sina tjänster på mer ofördelaktiga villkor än som gäller vid en korrekt tillämpning av hamntjänstförordningen. Vissa överträdelser av bestämmelser av mer administrativ karaktär, t.ex. tidsfrister, informationslämnande eller motivering av beslut, leder kanske inte alltid till någon ekonomisk skada, men kan inte heller uteslutas. Utgångspunkten bör i samtliga fall vara att hela den ekonomiska skadan är ersättningsgill. Såväl nerlagda kostnader (det negativa kontraktsintresset) som utebliven vinst (det positiva kontraktsintresset) bör som utgångspunkt kunna omfattas av rätten till ersättning i de fall det blir relevant att föra sådana resonemang. Denna utgångspunkt innebär dock inte att det alltid är rimligt att utebliven vinst ska vara ersättningsgill. Till exempel bör sannolikheten av att den leverantör som väckt talan till slut skulle ha fått rätt att utföra sina tjänster i hamnen kunna beaktas. Det kan tänkas att även leverantörer som inte har väckt talan om skadestånd skulle ha fått rätten att utföra tjänsten före den leverantör som väckt talan, om en korrekt tillämpning av reglerna hade skett. I ett sådant fall kan det vara mest rimligt att den som har väckt talan får ersättning för nedlagda kostnader men inte för utebliven vinst. Å andra sidan bör det inte krävas att en leverantör har haft kostnader för att kunna få ersättning för utebliven vinst. Det kan t.ex. tänkas att en leverantör på grund av att en hamnledning inte har följt hamntjänstförordningen över huvud taget inte har känt till att en hamnledning har begärt anbud från leverantörer, eller att en leverantör i och för sig känt till att ett anbudsförfarande pågår, men att hamnledningen felaktigt har ställt sådana villkor som har lett till att leverantören inte sett det som lönt att delta i förfarandet. Det kan i sådana fall inte uteslutas att leverantören hade kunnat få ett kontrakt om denne hade deltagit i förfarandet. I sådant fall bör det vara möjligt att få ersättning för den uteblivna vinst som har uppstått. Någon anvisning för hur ersättningen ska beräknas bör dock inte anges i den föreslagna lagen. Därigenom finns möjlighet att få ersättning i samtliga situationer där en leverantör kan visa att en skada har uppstått till följd av hamnledningens överträdelse. Forum och preskription Enligt allmänna bestämmelser gäller att talan som huvudregel ska väckas där svaranden har sin hemvist (10 kap. 1 § rättegångsbalken). I promemorian föreslås en forumregel som innebär att talan om skadestånd ska väckas vid allmän domstol inom vars domkrets hamnen är belägen. Regeringen anser att det saknas skäl att införa en särskild forumbestämmelse i lagen. I promemorian föreslås att talan om skadestånd ska väckas inom ett år från den tidpunkt då förfarandet avseende tilldelningen av hamntjänsten avslutades eller då avtalet eller överenskommelsen ogiltigförklarades. Promemorians förslag om rätt till skadestånd innebär dock att skadan inte nödvändigtvis behöver vara kopplad till ett förfarande om tilldelning av en hamntjänst. Det framstår därför inte som att den i promemorian föreslagna tidsgränsen för talan om skadestånd kommer att omfatta samtliga typer av överträdelser av hamntjänstförordningen som enligt regeringens bedömning bör omfattas av rätten till ersättning. Det är inte lämpligt att det för vissa överträdelser finns en särskild tidsgräns för att väcka talan om skadestånd medan skador för andra överträdelser kan ersättas utan någon sådan begränsning vid sidan av vad som följer av preskriptionslagens (1981:130) bestämmelser. Den i promemorian föreslagna bestämmelsen bör därför enligt regeringens mening inte ligga till grund för reglering i den föreslagna lagen. Förhållandet till bestämmelserna om upphandling Upphandlingsmyndigheten har efterfrågat att förhållandet till skadestånd enligt bestämmelserna om upphandling berörs. Enligt artikel 1.7 i hamntjänstförordningen påverkar förordningen inte tillämpningen av EU-direktiven om upphandling. I avsnitt 6.1 har regeringen lämnat en redogörelse för vilken innebörd artikel 1.7 generellt torde ha när det gäller vilka regelverk som ska tillämpas eller ha företräde. Utgångspunkten torde dock vara att båda regelverken kan tillämpas parallellt. Det skulle alltså kunna röra sig om skadeståndsskyldighet enligt båda regelverken. Att på förhand ange exakt i vilka situationer respektive regelverk ska ha företräde synes dock inte vara möjligt. Regeringen anser således att det i den föreslagna lagen inte bör införas någon bestämmelse om relationen mellan de nu föreslagna skadeståndsbestämmelserna och de bestämmelser om skadestånd som följer av upphandlingsregleringen. Regeringen konstaterar att promemorians förslag om skadestånd i vissa delar har använt bestämmelserna om upphandling som förebild. Den slutliga utformningen av bestämmelserna i denna proposition har dock gjorts utifrån de krav som hamntjänstförordningen ställer. Någon anledning att göra ytterligare analyser av likheter och skillnader mellan regelverken finns enligt regeringen inte. De här föreslagna reglerna ska tillämpas mot bakgrund av de syften som finns med hamntjänstförordningen och vad som i övrigt följer av denna proposition. Övrigt Upphandlingsmyndigheten har slutligen frågat om andra sanktioner har övervägts. I promemorian övervägs om en avgift motsvarande den upphandlingsskadeavgift som kan påföras vid felaktig upphandling skulle kunna vara en sanktion som är lämplig för överträdelser av hamntjänstförordningen. I promemorian görs dock bedömningen att en sådan avgift inte är lämplig. Ingen remissinstans har invänt mot denna bedömning eller föreslagit att någon annan sanktion bör införas. Några ytterligare överväganden i denna fråga är mot denna bakgrund inte aktuella i detta lagstiftningsärende. 6.1.3 Skyldighet att ta ut hamninfrastrukturavgift Regeringens förslag: Hamnledningen ska se till att en hamninfrastrukturavgift tas ut. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens men har en annorlunda lagteknisk utformning. Remissinstanserna: Sjöfartsverket anser att hela lagen om vissa avgifter i allmän hamn kan upphävas och i stället ingå i den föreslagna nya lagen om allmän farled och allmän hamn. Göteborgs hamn AB anser att förslaget innehåller oklarheter och anser att nuvarande lagtext är tydligare. Övriga remissinstanser tillstyrker eller har inga synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 13.1 ska medlemsstaterna se till att en hamninfrastrukturavgift tas ut. I artikel 2.9 anges vad som avses med infrastrukturavgift. Skyldigheten att ta ut en avgift följer således inte direkt av hamntjänstförordningen utan innebär att medlemsstaterna måste vidta åtgärder för att avgiften tas ut. I promemorian föreslås att skyldigheten för medlemsstaten bör uppfyllas genom att det i lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn införs en skyldighet för hamnledningen att ta ut en hamninfrastrukturavgift när det är fråga om de allmänna hamnar som omfattas av hamntjänstförordningen. För det fåtal hamnar som omfattas av hamntjänstförordningen men som inte är allmänna hamnar, och därmed inte omfattas av den nämnda lagen, föreslås det i promemorian att tillsynsmyndigheten ska få till uppgift att se till att avgiften tas ut. Regeringen delar promemorians bedömning att det bör införas en lagstadgad skyldighet att ta ut en hamninfrastrukturavgift för de hamnar som omfattas av hamntjänstförordningen. Skyldigheten bör dock regleras på samma sätt för alla hamnar som omfattas av hamntjänstförordningen. Om skyldigheten ska införas genom användande av lagen om vissa avgifter i allmän hamn, krävs i så fall att den lagen görs tillämplig även på andra hamnar än allmänna. Dessutom måste då bestämmelser om rätt att framföra klagomål införas i den lagen, eftersom hamntjänstförordningen innehåller en rätt att framföra klagomål, se avsnitt 6.1.4. Det är enligt regeringen mindre lämpligt med en sådan lösning, särskilt eftersom det inte är utrett vilka andra följder en sådan utvidgning av lagens tillämpningsområde kan medföra. Skyldigheten att ta ut en hamninfrastrukturavgift bör därför i stället föras in i den nu föreslagna kompletterande lagen. En sådan lösning innebär vidare att 1981 års lag kan ha kvar sin utformning och tillämpas som tidigare i de delar som avser avgifter som inte omfattas av skyldigheten att ta ut hamninfrastrukturavgift enligt hamntjänstförordningen, något som har efterfrågats av Göteborgs hamn AB. I 1981 års lag bör det dock anges att den lagen inte ska tillämpas på avgifter som ska tas ut enligt den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning. Sjöfartsverkets synpunkt att 1981 års lag kan upphävas är en fråga som är relevant först vid överväganden om införandet en ny lag om allmänna farleder och allmänna hamnar. Promemorians förslag om en sådan lag omfattas inte av denna proposition. Språkliga frågor I lagrådsremissen föreslogs att det i den befintliga paragrafen i lagen om vissa avgifter i allmän hamn skulle göras vissa språkliga förändringar, bl.a. genom att en obestämd artikel lades till före ordet kaj vid tre ställen. Lagrådet har väckt frågan om den obestämda artikeln bör utgå på ett eller flera ställen. I sjöfartssammanhang förekommer visserligen uttryck som t.ex. "lasta eller lossa över kaj" utan att någon obestämd artikel används. Några motsvarande uttryck torde dock inte finnas i fråga om brygga eller likande anordning. Den konstruktion som paragrafen har hindrar därför enligt regeringen inte att en obestämd artikel förs in före ordet kaj. 6.1.4 Prövning av klagomål m.m. Regeringens förslag: I lagen ska det upplysas om att regeringen bestämmer vilken myndighet som prövar frågor enligt hamntjänstförordningen. Myndigheten ska benämnas prövningsmyndighet. En hamnledning eller en hamntjänsteleverantör ska på begäran av prövningsmyndigheten lämna den information och de handlingar som behövs för prövningen. Om brådska, materialets omfång eller något annat förhållande föranleder det, ska informationen eller handlingarna få inhämtas genom besök hos hamnledningen eller hamntjänsteleverantören. Prövningsmyndigheten ska få besluta de förelägganden som behövs för prövningen och för att de som omfattas av prövningen fullgör sina skyldigheter enligt EU:s hamntjänstförordning eller den föreslagna lagen. Ett beslut om föreläggande ska få förenas med vite. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens men har en annorlunda lagteknisk utformning. Remissinstanserna: Konkurrensverket anser att det är tillräckligt med en rätt att överklaga beslut till en förvaltningsrätt för att uppfylla hamntjänstförordningens krav på en effektiv prövning av klagomål. Konkurrensverket anser vidare att det är rimligt med en möjlighet till föreläggande förenat med vite vid överträdelser av konkurrensfrågor och hamnavgifter. När det gäller frågor om tilldelningar av hamntjänster framstår föreläggande och vite enligt Konkurrensverket som mindre lämpligt. Konkurrensverket saknar uppgifter om vilka befogenheter som myndigheten ska ha och anser att det är tveksamt om myndigheten bör ha möjlighet att förelägga en hamnledning att vid vite avsluta ett kontrakt eller upphäva en tilldelning. Konkurrensverket anser slutligen att det är olämpligt att inte ha någon preskriptionstid för de åtgärder som myndigheten ska kunna vidta. Övriga remissinstanser tillstyrker promemorians förslag eller har inga synpunkter. Skälen för regeringens förslag Rätt enligt hamntjänstförordningen att få en hamnlednings beslut och åtgärder prövade Hamntjänstförordningen kräver enligt artikel 16 att varje medlemsstat säkerställer att det finns ett effektivt förfarande för att hantera klagomål som uppstår i samband med tillämpningen av förordningen. Därutöver finns särskilda skyldigheter att hantera information vid klagomål enligt artiklarna 11-13. Enligt artikel 17 ska medlemsstaterna säkerställa att hamnanvändare och övriga berörda parter informeras om de berörda myndigheterna i artiklarna 11.5, 12.3 och 13.6. Medlemsstaterna ska även informera kommissionen om dessa myndigheter. Slutligen ska det enligt artikel 18 finnas en möjlighet att överklaga de beslut eller åtgärder som fattas eller vidtas av bl.a. hamnledning eller behörig myndighet. Termen överklagande i artikel 18 i hamntjänstförordningen är missvisande för svenska förhållanden. Regleringen i hamntjänstförordningen är avsedd att tillgodose alla medlemsländers former av organisation av deras hamnar, varför det kan antas att det i vissa länder finns skäl att dela upp dessa frågor i klagomål och överklaganden på det sätt som följer av artiklarna 16 och 18. Ett överklagande kan således antas fylla en funktion t.ex. i de länder där det i hamnarna finns en särskilt reglerad hamnmyndighet som ägnar sig åt myndighetsutövning vars beslut typiskt sett lämpar sig för ett överklagande till domstol. Svenska hamnar saknar sådana hamnmyndigheter. De leds för det mesta av ett kommunalt bolag som fattar privaträttsliga beslut eller vidtar andra åtgärder som inte manifesteras i form av förvaltningsrättsliga beslut. Dessa beslut eller åtgärder ska dock vara möjliga att överklaga enligt hamntjänstförordningen. Någon avgörande skillnad mellan den prövning som ska ske enligt artikel 18 och den prövning av klagomål som ska ske enligt artikel 16 kan dock inte anses finnas vid en tillämpning av dessa på svenska förhållanden. Artiklarna överlappar dessutom varandra när det gäller de frågor som kan komma att prövas. Av artikel 18 framgår dessutom att överklagandet inte måste ske direkt till domstol utan först kan prövas av en myndighet. För svensk del finns därför ingen anledning att skilja förfarandena enligt artiklarna 16 och 18 åt så länge som hamntjänstförordningens syfte uppnås, dvs. att den enskilde kan få frågor om tillämpningen av hela hamntjänstförordningen prövade, inbegripet en rätt till domstolsprövning. Regeringen hanterar därför kraven på prövning enligt artiklarna 16 och 18 i denna proposition genom samma åtgärd. Eftersom regeringen således inte behandlar hamntjänstförordningens begrepp överklagande som ett överklagande till domstol, bör i den kompletterande lagen inte heller begreppet överklagande användas i detta sammanhang. Själva rätten att få framställa klagomål enligt artikel 16 och att överklaga enligt artikel 18 följer direkt av hamntjänstförordningen och kräver ingen ytterligare nationell reglering. Däremot behöver det införas nationella förfaranden för att en prövning ska kunna ske enligt kraven i artiklarna 16 och 18. I promemorian föreslås att dessa krav ska uppfyllas genom dels ett överprövningsförfarande som sker direkt i domstol, dels prövning av en tillsynsmyndighet. Enligt regeringen är det dock tillräckligt att kraven uppfylls genom en rätt till prövning hos en annan myndighet än domstol, kompletterat med en rätt att överklaga den myndighetens beslut till domstol. Även Konkurrensverket anser att detta är tillräckligt. En sådan lösning är i överensstämmelse med förordningen och innebär ett renodlat förfarande där tvistiga frågor först prövas av en myndighet innan en domstol prövar frågorna. Den i promemorian föreslagna lösningen skulle dessutom innebära att en fråga hade riskerat att hamna såväl i ett överprövningsförfarande som i ett tillsynsförfarande samtidigt, vilket inte är en lyckad lösning. Regeringen avser således att i förordning bestämma vilken myndighet som ska pröva frågor enligt artiklarna 16 och 18 i hamntjänstförordningen. Myndighetens beslut bör sedan kunna överklagas enligt sedvanliga principer, se avsnitt 6.1.5. Därmed är hamntjänstförordningens krav uppfyllda. Artikel 18 kräver även att beslut som fattas av den berörda myndigheten kan överklagas. Med berörd myndighet avses den myndighet som gör prövningar enligt artiklarna 11-13, vilket alltså är den myndighet som i detta avsnitt föreslås benämnas prövningsmyndighet. Rätten att överklaga den berörda myndighetens beslut behandlas i avsnitt 6.1.5. Ingen tidsfrist att framföra klagomål eller överklaga en hamnlednings beslut eller åtgärder Av hamntjänstförordningen framgår inte att det finns någon tidsmässig gräns för den enskildes rätt att framföra klagomål eller överklaga en hamnlednings beslut eller åtgärder. I promemorian föreslås inte heller någon sådan tidsfrist för att få ett klagomål prövat. Konkurrensverket har ifrågasatt om detta är en lämplig ordning. Någon sådan tidsfrist bör dock enligt regeringen inte införas eftersom den skulle inskränka den enskildes rätt enligt hamntjänstförordningen. I praktiken kan dock ett klagomål eller ett överklagande som kommer till myndigheten långt efter det att t.ex. ett avtal har slutits eller någon annan åtgärd har vidtagits av hamnen innebära att myndighetens prövning blir såväl svår ur ett rent praktiskt perspektiv och när det gäller bevisfrågor, som faktiskt meningslös. Detta gäller t.ex. kravet i artikel 11.4 att spara visst material om hamnens finansiella förbindelser i fem år. I andra fall kan en prövning inte vara meningsfull eftersom prövningen ändå inte kan leda till att situationen återställs. I ett sådant fall får den enskilde hänvisas till den möjlighet till skadestånd som föreslås i avsnitt 6.1.2. Det ska dock upplysas om att hamntjänstförordningen innehåller flera bestämmelser med innebörden att hamnledningen före vidtagandet av åtgärder ofta ska samråda eller på annat sätt informera om den kommande åtgärden. Den enskilde har då möjlighet att få information om beslut och åtgärder som kan vara av betydelse för den enskildes övervägande om att klaga. Som ett led i tillgodoseendet av den enskildes möjligheter att ta tillvara sina intressen framstår det därför som extra viktigt att hamntjänstförordningens bestämmelser om information och samråd verkligen uppfylls av hamnledningen. Rätt för den prövande myndigheten att ta del av information och handlingar En förutsättning för att myndighetens uppgift att pröva klagomål och överklaganden kan ske effektivt är att myndigheten har möjlighet att få tillgång till information och de handlingar som finns hos hamnledningen eller en hamntjänsteleverantör och som behövs för en effektiv prövning. I lagrådsremissen föreslogs att en hamnledning eller en hamntjänsteleverantör därför på begäran av den myndighet som prövar klagomål ska lämna den information och de handlingar som är nödvändiga för att klagomålet ska kunna prövas. Lagrådet har ansett att rätten att erhålla information och handlingar bör finnas om dessa behövs för prövningen, inte om de är nödvändiga. Av artikel 16.5 i hamntjänstförordningen framgår att de myndigheter som ansvarar för hanteringen av klagomål ska ha rätt att, i enlighet med nationell rätt, få information som är relevant för prövningen. Förslaget i lagrådsremissen att kravet att få tillgång till information och handlingar är att dessa ska vara nödvändiga för prövningen framstår därmed som för högt ställt. Befogenhet för tillsynsmyndigheter att få tillgång till t.ex. handlingar om dessa behövs för tillsynen finns också i flera senare lagstiftningar, se t.ex. 24 § lagen (2018:1174) om informationssäkerhet för samhällsviktiga och digitala tjänster och 35 § lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Regeringen följer därför Lagrådets förslag. Om brådska, materialets omfång eller något annat förhållande föranleder det, ska informationen eller handlingarna få inhämtas genom besök hos hamnledningen eller hamntjänsteleverantören. En bestämmelse om detta bör tas in i den föreslagna lagen. Förelägganden En annan förutsättning för att myndighetens uppgift att pröva klagomål och överklaganden ska kunna ske effektivt är att det finns en möjlighet för myndigheten att vidta åtgärder t.ex. om en hamnledning inte lämnar ut den information som krävs för att en prövning ska kunna ske. En sådan befogenhet för myndigheten förutsätts också finnas enligt artikel 16.5 i hamntjänstförordningen. Sådana åtgärder består i svensk rätt normalt i att en myndighet kan meddela t.ex. förelägganden om att lämna ut handlingar, och förena föreläggandet med vite. Det bör därför i likhet med förslaget i promemorian införas en möjlighet för myndigheten att meddela de förelägganden som behövs för prövningen. Förelägganden bör också kunna användas som en följd av en avslutad prövning där myndigheten har funnit att bestämmelserna i hamntjänstförordningen eller den i avsnitt 6.1.3 föreslagna skyldigheten inte har följts. Myndigheten bör då t.ex. kunna förelägga en hamnledning att vidta rättelser så att skyldigheterna följs. En möjlighet att meddela förelägganden är också ett nödvändigt komplement till skadestånd för att uppfylla hamntjänstförordningens krav i artikel 19 på effektiva sanktioner. Förelägganden anses förvisso inte som sanktioner i den traditionella betydelsen, men utgör i praktiken effektiva institut för att få ett subjekt som inte följer ett regelverk att vidta rättelse. Möjligheten att myndigheten kan besluta om förelägganden som påverkar hamnens verksamhet bör vara tillräckligt effektiv och avskräckande i det avseende som avses i artikel 19. I förhållande till det som ska uppnås bör förelägganden också anses vara proportionerliga på det sätt som avses i artikel 19. Som Konkurrensverket har påpekat kan dock förelägganden kombinerat med vite inte alltid anses vara en lämplig åtgärd, t.ex. vid avslutade förfaranden som kan vara svåra eller omöjliga att återställa. Det är dock inte möjligt att i denna proposition ta ställning till i vilka situationer som förelägganden bör användas. Det måste lämnas till myndigheten att i det enskilda fallet ta ställning till om det är lämpligt med ett föreläggande. I lagrådsremissen föreslogs att bestämmelserna om föreläggande ska föras in i ett och samma stycke i en paragraf. Lagrådet har ansett att denna lösning innebär att de förelägganden som prövningsmyndigheten meddelar för att se till att hamntjänstförordningen och den föreslagna 4 § i lagen följs ges en alltför undanskymd plats. Lagrådet förordar därför att bestämmelserna om de olika typerna av förelägganden skiljs åt i olika stycken eller paragrafer. Regeringen delar Lagrådets mening att de olika typerna av förelägganden bör åtskiljas. Enligt regeringens mening är det dock tillräckligt att detta sker genom en punktuppställning. Vite Ett föreläggande bör i likhet med förslaget i promemorian kunna förenas med vite för att säkerställa att föreläggandet följs. De hamnar som omfattas av hamntjänstförordningen och den föreslagna lagen drivs nästan uteslutande av kommunala bolag. Ett par av hamnarna drivs i kommunal förvaltningsform och ytterligare ett par är rent privatägda. Förelägganden kan således enligt förslaget i detta avsnitt komma att riktas mot kommuner. Frågan är om det bör vara möjligt att rikta ett vitesföreläggande mot en hamn som drivs i förvaltningsform. Frågan om möjligheten att rikta ett vitesföreläggande mot en offentligrättslig juridisk person i form av t.ex. en kommun diskuterades i förarbetena till lagen (1985:206) om viten, jämför prop. 1984/85:96 s. 98-100. Något generellt hinder mot att rikta ett vitesföreläggande mot en offentligrättslig juridisk person infördes inte. Det framhölls att, även om det fick anses uppenbart att staten inte kan föreläggas vite med avseende på dess offentligrättsliga verksamhet, så kunde det särskilt på det marknadsrättsliga området tänkas uppkomma situationer där staten i så utpräglad grad uppträder som privaträttsligt subjekt att det skulle te sig onaturligt om möjligheten att förelägga vite inte stod till buds. Bland annat lyftes det exemplet fram att ett organ som ingår i den statliga organisationen bedriver affärsverksamhet i konkurrens med och på liknande sätt som privata företag, mot vilka viten kan riktas enligt de marknadsrättsliga reglerna. I ett enskilt fall kunde det, med hänsyn till särskilda omständigheter, därför framstå som obefogat att särbehandla ett sådant organ genom att inte tillåta att vitesföreläggande riktas mot detta. Utanför det marknadsrättsliga området borde det dock krävas ett helt speciellt undantagsfall för att ett vitesföreläggande mot staten skulle komma i fråga. En kommun som bedriver hamnverksamhet, oavsett om det sker i förvaltningsform eller i form av ett kommunalt bolag, uppträder i detta avseende på motsvarande sätt som ett privaträttsligt subjekt som bedriver affärsverksamhet, inte sällan i konkurrens med andra hamnar. Det skulle därför inte vara lämpligt att särbehandla de få kommuner som bedriver hamnverksamheten i förvaltningsform genom att inte tillåta vitesförelägganden riktade mot dem, samtidigt som vite kan föreläggas en hamn som drivs av ett kommunalt bolag eller rent privat. Vitesförelägganden bör således vara möjliga att rikta mot samtliga hamnar som omfattas av EU-förordningen, dvs. även mot en kommun som bedriver hamnverksamheten i förvaltningsform. Närmare om myndighetens befogenheter Eftersom klagomål torde komma att uppstå i första hand efter det att en hamnledning har avtalat med en tjänsteleverantör om att utföra tjänster i hamnen, uppstår frågan om hur långt myndighetens befogenheter sträcker sig för att få hamnledningen att efterkomma hamntjänstförordningens krav. Det kan t.ex. tänkas att en hamnledning har begränsat antalet tjänsteleverantörer i en hamn på ett otillåtet sätt och att detta har fått följden att en tjänsteleverantör inte har fått möjligheten att tillhandahålla sina tjänster. Kan myndigheten i ett sådant fall efter klagomål från leverantören förelägga hamnledningen att upphäva befintliga avtal med sina tjänsteleverantörer och göra om förfarandet så att den klagande parten kan få möjlighet att utföra tjänster i hamnen? Ett sådant ingripande från myndigheten kan påverka hamnledningens och befintliga leverantörers privaträttsliga förhållanden i mycket stor utsträckning. Konkurrensverket har ifrågasatt om detta är en lämplig ordning. Inledningsvis ska det sägas att hamntjänstförordningen inte sätter några gränser för vilka effekter en prövning av klagomål eller ett överklagande kan få. Det får tvärtom antas att förordningen - liksom EU-rättsliga åligganden i övrigt - förutsätter att medlemsstaterna vidtar de åtgärder som krävs för att förordningens skyldigheter och rättigheter får effekt i praktiken. Att hamnledningen och en leverantör är privaträttsligt bundna av ett avtal som har uppkommit till följd av att hamnledningen inte har följt hamntjänstförordningen, kan alltså inte innebära att åtgärder som ingriper i detta privaträttsliga förhållande inte får vidtas av myndigheten. Den myndighet som ska pröva klagomål och överklaganden enligt hamntjänstförordningen måste därför ha så långtgående befogenheter att överträdelser av förordningen helt kan korrigeras. Detta kan innebära att myndigheten i vissa fall kan behöva utforma ett föreläggande på ett sådant sätt att det enda sättet för en hamnledning att följa föreläggandet är att i princip häva avtalet med sin tjänsteleverantör. Befogenheter för en myndighet att vidta åtgärder som i praktiken ingriper i parters privaträttsliga förhållanden förekommer redan i svensk rätt, jämför t.ex. tillsynsmyndighetens befogenheter enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, se prop. 2002/03:110 s. 301-304. Det kan nämnas att dessa befogenheter har utformats bl.a. mot bakgrund av EU-rättens krav på en effektiv prövning. Även befogenheterna för tillsynsmyndigheten enligt ellagen (1997:857) är sådana att förelägganden kan innebära ingripanden i parters privaträttsliga förhållanden. Även om myndigheten inte ges rätt att upphäva t.ex. ett ingånget avtal, kan myndighetens åtgärder således i praktiken innebära att parterna tvingas att ändra villkoren i ett avtal eller t.o.m. upphäva avtalet. Myndighetens föreläggande kan dock begränsas till att ange att hamnledningen t.ex. ska följa hamntjänstförordningen på visst sätt. 6.1.5 Överklagande av prövningsmyndighetens beslut m.m. Regeringens förslag: Prövningsmyndighetens beslut ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. När ett beslut överklagas, ska prövningsmyndigheten vara motpart i domstolen. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås en särskild forumregel. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Av avsnitt 6.1.4 framgår att kraven i artiklarna 16 och 18 i hamntjänstförordningen om rätt att framföra klagomål och överklaga hamnledningars beslut och åtgärder kommer att omhändertas genom en prövning hos myndighet. De beslut som myndigheten fattar inom ramen för en sådan process bör i sedvanlig ordning vara möjliga att överklaga till allmän förvaltningsdomstol. Hamntjänstförordningen kräver också enligt artikel 18 att bl.a. varje part med ett legitimt intresse ska ha rätt att överklaga bl.a. beslut som fattas av berörd nationell myndighet. Berörd nationell myndighet är i detta fall just den myndighet som regeringen kommer att utse för att göra prövningarna. Det bör därför föras in bestämmelser i den föreslagna lagen om att prövningsmyndighetens beslut om föreläggande, som alltså regleras i den föreslagna lagen, får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I lagrådsremissen föreslogs att det i lagen också ska anges att övriga beslut enligt lagen inte får överklagas. Lagrådet anser att eftersom det inte synes finnas några sådana andra beslut bör bestämmelsen utgå. Bestämmelsen om vilka beslut som får överklagas är uttömmande. Den efterföljande bestämmelsen om att andra beslut enligt lagen inte får överklagas tydliggör detta, vilket enligt regeringens mening har ett värde för tillämparen. Regeringen följer därför inte Lagrådets förslag. Slutligen bör prövningstillstånd krävas vid överklagande till kammarrätten. De beslut som prövningsmyndigheten fattar enligt hamntjänstförordningen kan överklagas på det sätt och i den omfattning som framgår av förvaltningslagen (2017:900). Det kan förekomma att prövningsmyndighetens beslut överklagas av en part som företräder det allmänna, t.ex. en kommun. Av tydlighetsskäl bör det av bestämmelsen om överklagande därför framgå att prövningsmyndigheten har ställning som motpart i domstol (jfr 22 kap. 5 § lagen om offentlig upphandling). Enligt 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar gäller att ett beslut ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. I promemorian föreslås en särskild forumregel som innebär att beslut ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets hamnen är belägen. Det saknas emellertid en reglering av vilken domstol som ska vara behörig när ett beslut rör flera hamnar och dessa inte är belägna inom samma domkrets. Promemorians förslag innebär också att en ansökan om utdömande av vite kan komma att prövas av en annan förvaltningsrätt än den som prövat ett överklagande av det aktuella föreläggandet, vilket framstår som en mindre lämplig ordning (jfr 6 § lagen om viten). Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det i detta fall saknas skäl att införa ett undantag från den allmänna forumregeln. Ett fåtal av de hamnar som omfattas av hamntjänstförordningen ägs av kommuner och drivs i förvaltningsform, dvs. de flesta beslut som rör hamnen fattas av en kommunal nämnd. Kommunala beslut som inte kan överklagas på annat sätt kan överklagas genom laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725). Beslut och andra åtgärder som omfattas av hamntjänstförordningen ska som framgår av avsnitt 6.1.4 kunna bli föremål för prövning av den myndighet som regeringen bestämmer. Prövningsmyndighetens beslut kan sedan enligt förslaget i detta avsnitt överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Eftersom det således finns särskilda bestämmelser om överklagande gäller inte bestämmelserna om laglighetsprövning i 13 kap. kommunallagen (jfr 13 kap. 3 § kommunallagen). 6.2 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: De föreslagna lagarna ska träda i kraft den 24 mars 2019. För hamntjänstekontrakt som har ingåtts före den 15 februari 2017 och som inte är tidsbegränsade ska lagen gälla från och med den 1 juli 2025. Lagen ska inte gälla för tidsbegränsade kontrakt som har ingåtts före den 15 februari 2017. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens men har en annorlunda lagteknisk utformning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 22 i hamntjänstförordningen ska förordningen tillämpas från och med den 24 mars 2019. Förordningen ska enligt artikel 21.1 inte gälla för tidsbegränsade hamntjänstekontrakt som har ingåtts före den 15 februari 2017. Hamntjänstekontrakt som har ingåtts före den 15 februari 2017 och som inte är tidsbegränsade eller har motsvarande verkan, ska enligt artikel 21.2 ändras för att överensstämma med förordningen senast den 1 juli 2025. I den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning bör det införas ikraftträdande- och övergångsbestämmelser med motsvarande innehåll. Den föreslagna ändringen i lagen om vissa avgifter i allmän hamn bör träda i kraft samma datum, dvs. den 24 mars 2019. Några övergångsbestämmelser till den lagändringen behövs inte. I avsnitt 6.1.2 föreslås en rätt till skadestånd för en hamntjänsteleverantör för skada som uppstår till följd av att en hamnledning inte följt vissa bestämmelser i hamntjänstförordningen. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer gäller att nya bestämmelser om rätt till skadestånd ska tillämpas på skadefall som inträffar efter ikraftträdandet (se prop. 1972:5 s. 593). 7 Kostnader och andra konsekvenser Förslagen i denna proposition har inga konsekvenser för statens budget, jämställdheten eller miljön. 7.1 Konsekvenser för hamnarna och konkurrensen mellan hamnarna 7.1.1 Allmänt Hamntjänstförordningen och de förslag som lämnas i denna proposition innebär att ett antal förpliktelser införs för de hamnar som omfattas av bestämmelserna. Hamntjänstförordningen, och därmed även de kompletterande svenska bestämmelserna, ska tillämpas av alla kusthamnar inom det transeuropeiska transportnätet enligt förteckningen i bilaga II till förordning (EU) nr 1315/2013, dvs. hamnarna Gävle, Göteborg, Grisslehamn, Halmstad, Helsingborg, Kapellskär, Karlshamn, Karlskrona, Köping, Luleå, Malmö, Norrköping, Oskarshamn, Oxelösund, Stenungsund, Stockholm (inkl. Nynäshamn), Strömstad, Sundsvall, Trelleborg, Umeå, Varberg, Västerås, Visby och Ystad. Detta innebär att det aktuella regelverket med hamntjänstförordningen och de föreslagna kompletterande författningarna ska tillämpas av endast en del av de svenska hamnarna. I promemorian bedöms att införandet av hamntjänstförordningen inte medför annat än marginella administrativa och ekonomiska kostnader för de berörda hamnarna och att konkurrensen mellan de hamnar som omfattas och de som inte omfattas inte påverkas. Promemorian grundar denna bedömning på att den svenska modellen med i huvudsak kommunalt ägda hamnar innebär att de berörda hamnarna redan i dag omfattas av bestämmelser som i stora delar motsvarar hamntjänstförordningen. Till exempel omfattas enligt promemorian hamnar som drivs antingen direkt av kommunala förvaltningar eller i form av kommunalt ägda hamnbolag av bestämmelser om offentlig upphandling och statsstöd. Vidare måste dessa hamnar följa de allmänna bestämmelserna om och principerna för ekonomisk redovisning och bokföring med de krav på transparens avseende intäkter och kostnader som finns i de regelverken. Promemorian pekar på att hamntjänstförordningen uttryckligen anger att förordningen inte påverkar tillämpningen av EU-direktiven om upphandling. Promemorian anger att detta innebär att upphandlingslagstiftningen gäller i stället t.ex. för tjänster som inte omfattas av hamntjänstförordningen. Länsstyrelsen i Norrbottens län, Sveriges hamnar, Gävle hamn, Hallands hamnar, Luleå hamn AB, Trelleborgs hamn, Gotlands kommun, Skellefteå kommun och Varbergs kommun instämmer i promemorians bedömning att hamntjänstförordningen kommer att få relativt små konsekvenser för svenska hamnar eller för den egna hamnen. Upphandlingsmyndigheten efterfrågar ytterligare analyser av förhållandet mellan hamntjänstförordningen och upphandlingsregelverket och om konsekvenserna av hamntjänstförordningen bl.a. för industrihamnar, men även för de allmänna hamnarna. Upphandlingsmyndigheten efterfrågar särskilt en fördjupad analys av förhållandet mellan hamntjänstförordningens bestämmelser om tillträde till hamntjänstmarknaden, allmännyttiga tjänster och de föreslagna sanktionerna till upphandlingsregelverkets motsvarande bestämmelser. Sjöfartsverket anser att promemorians bedömning att det för hamnarna är en obetydlig skillnad mellan att omfattas av förordningen och inte omfattas framstår som motsägelsefull eftersom syftet med hamntjänstförordningen delvis är att öppna för konkurrens. Av artikel 1.7 i hamntjänstförordningen framgår att förordningen inte påverkar tillämpningen av EU-direktiven om upphandling. I avsnitt 6.1 och 6.1.2 analyseras närmare förhållandet mellan hamntjänstförordningen och upphandlingsregelverket dels allmänt, dels när det gäller föreslagna sanktioner. I övrigt saknar regeringen anledning att närmare analysera de förhållanden som efterfrågas av Upphandslingsmyndigheten. Förslaget i avsnitt 6.1.3 om att det ska vara obligatoriskt att ta ut en s.k. hamninfrastrukturavgift bedöms inte medföra några större konsekvenser i praktiken. I dag finns en lagstadgad rättighet att ta ut sådana avgifter, och alla hamnar tar också ut en sådan avgift. Detta bekräftas av bl.a. Sveriges hamnar och Luleå hamn AB. 7.1.2 Skadestånd Förslaget i avsnitt 6.1.2 om att det ska vara möjligt för en hamntjänsteleverantör att få ersättning av en hamnledning om hamnledningen inte har följt bestämmelserna i hamntjänstförordningen kan innebära kostnader för en hamn. Det är dock svårt att säga i vilken omfattning talan om skadestånd kommer att föras. Det får förutsättas att hamnledningarna uppfyller hamntjänstförordningens bestämmelser. 7.1.3 Medverkan i prövning av klagomål och överklaganden Hamntjänstförordningen innehåller bestämmelser om rätt för en hamntjänsteleverantör att framställa klagomål och överklaganden för överträdelser av hamntjänstförordningen. I avsnitt 6.1.4 föreslås att den myndighet som ska pröva dessa ärenden ska ha rätt att meddela förelägganden och förbud och att dessa kan förenas med vite. För det fall en hamn inte har följt hamntjänstförordningens bestämmelser och inte följer ett föreläggande om vite kan naturligtvis kostnader uppstå. Även vissa kostnader för medverkan i prövningen kan uppstå, vilket Trelleborgs hamn instämmer i. 7.2 Konsekvenser för det allmänna 7.2.1 Prövande myndighet Av avsnitt 6.1.4 framgår att en myndighet ska utses som ska pröva klagomål och överklaganden. Artiklarna 16 och 18 i hamntjänstförordningen innebär att det inte finns någon begränsning av vilka typer av frågor som kan komma att prövas eftersom klagomålen får avse alla frågor som omfattas av förordningen. Myndigheten ska dock endast pröva frågor på ansökan. Någon allmän tillsynsfunktion föreslås inte. Det är svårt att bedöma i vilken omfattning myndigheten kan komma att pröva sådana klagomål och överklaganden. Hamntjänstmarknaden är i dag inte särskilt reglerad. Det har inte framkommit att det finns några problem inom de områden som regleras i hamntjänstförordningen som innebär att det nu när det införs en rätt få en rätt till prövning också kommer att uppstå en mängd ansökningar om prövning. Hamntjänstförordningens övergångsregler (jfr avsnitt 6.2) torde också innebära att det under en relativt lång tid inte bör uppkomma särskilt många klagomål som kan prövas. Oavsett mängden ärenden som kommer in måste den myndighet som utses till prövningsmyndighet, såväl inledningsvis som löpande, se till att ha tillräcklig kompetens och upprätthålla kunskap om det nya regelverket. Det saknas dock anledning att anta att detta kommer att kräva mer än 0,5-1 årsarbetskraft. De kostnader som kommer att uppstå bör därför kunna omfattas av befintliga anslag inom utgiftsområdet. 7.2.2 Sjöfartsverket Hamntjänstförordningen ska tillämpas på ett antal svenska allmänna hamnar. Hamntjänstförordningen innehåller en definition av begreppet kusthamn. Samtliga svenska allmänna hamnars geografiska utbredning finns angivna i Sjöfartsverkets tillkännagivande (SJÖFS 2013:4) av register över allmänna farleder och allmänna hamnar. Det är oklart i vilken mån de gränsdragningar av hamnar som finns i detta register kan användas vid en tillämpning av hamntjänstförordningen, t.ex. vid en prövning av ett klagomål eller ett överklagande (se avsnitt 6.1.4). Det kan inte uteslutas att uppgifterna i tillkännagivandet för någon eller flera hamnar kan behöva ändras till följd av hamntjänstförordningens bestämmelser. Det går dock i dag inte att med någon säkerhet säga att så bör ske. Det kan därför inte heller uppskattas om det kommer att uppstå några kostnader för Sjöfartsverket för att göra en sådan uppdatering av uppgifterna. Detta följer dock av hamntjänstförordningen och inte av de förslag som lämnas i denna proposition. Sjöfartsverket är vidare berört av själva gränsdragningen av hamnarna i egenskap av farledshållare, eftersom gränsdragningen av hamnar enligt tillkännagivandet påverkar en till hamnen angränsande farleds utbredning. Om en justering av uppgifterna måste göras i tillkännagivandet beträffande en eller flera hamnar till följd av hamntjänstförordningen, påverkas Sjöfartsverket i sin egenskap av farledshållare. Eftersom någon utredning inte har gjorts av vilka effekter hamntjänstförordningen får på gränsdragningen av hamnar och farleder enligt tillkännagivandet, går det inte att säga om och i så fall vilka effekter som uppstår för Sjöfartsverket. 7.2.3 Domstolarna Förslaget i avsnitt 6.1.2 innebär att allmänna domstolar ska pröva frågor om skadestånd vid överträdelser av hamntjänstförordningen. I avsnitt 6.1.5 föreslås att den prövande myndighetens beslut i sedvanlig ordning ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I avsnitt 7.2.1 anges att det inte är troligt att särskilt många mål kommer att uppkomma under åtminstone en inledningsperiod. Det ska nämnas att endast ett drygt tjugotal hamnar omfattas av hamntjänstförordningen. I de flesta av dessa hamnar förekommer mycket få leverantörer av hamntjänster. Det finns i dag inte heller någon stor marknad i övrigt för att utföra hamntjänster. Regeringen bedömer att förslagen inte kommer att innebära någon märkbar ökning av antalet mål i allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol och att eventuella merkostnader bör hanteras inom befintliga anslagsramar för Sveriges Domstolar. 7.2.4 Kommunerna EU:s hamntjänstförordning innebär att en reglering har införts för de kommuner som driver en hamn i antingen förvaltningsform eller i någon form av kommunalt bolag. Endast vissa hamnar omfattas dock av hamntjänstförordningen. En redovisning av vilka hamnar som omfattas finns i avsnitt 6.1. En genomgång av hamntjänstförordningens innehåll finns i avsnitt 5. Hamntjänstförordningen innebär t.ex. att kommunerna eller de kommunala hamnbolagen, när de avser att tillhandahålla hamntjänster, får ställa minimikrav på tjänsteleverantörerna för tillhandahållandet av hamntjänster, och att antalet leverantörer får begränsas, men att tillträdet till hamnen ska baseras på rättvisa, skäliga och icke-diskriminerande villkor. De villkor som får ställas på leverantörerna får endast vara de som anges i hamntjänstförordningen. Under vissa villkor får kommunerna eller de kommunala hamnbolagen tillhandahålla en hamntjänst själva. De finansiella förbindelserna mellan myndigheter och hamnledningar som får offentliga medel ska öppet kunna avläsas i räkenskapssystemet. Hamnledningarna ska vidare t.ex. förse berörd myndighet med uppgifter om beräkningsgrunderna för hamnavgifter och hamninfrastrukturavgifter. Alla beslut eller åtgärder som en hamnledning fattar eller vidtar och som omfattas av hamntjänstförordningen, t.ex. om att bevilja eller förvägra en leverantör rätten att tillhandahålla hamntjänster eller om att begränsa antalet leverantörer, kan enligt förordningen överklagas. Hamnledningarna kan därmed bli underkastade en prövning av huruvida de har följt hamntjänstförordningens bestämmelser. Förordningen innebär därmed en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen. När det gäller lagstiftning som inskränker kommunernas självbestämmande ska enligt 14 kap. 3 § regeringsformen en avvägning göras mellan de kommunala självstyrelseintressena och de nationella intressen som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose. Förslagen i denna proposition innebär en skyldighet för kommuner eller kommunala bolag att lämna upplysningar om hamnen inom ramen för den prövning som en enskild har rätt att påkalla (avsnitt 6.1.4). Kommunerna kan också komma att påverkas av förslagen om hamnledningarna åläggs att betala skadestånd därför att hamnledningen inte har följt bestämmelserna i hamntjänstförordningen (avsnitt 6.1.2). Frågan är om syftet med den föreslagna regleringen tillgodoser ett sådant nationellt intresse att inskränkningen i den kommunala självstyrelsen kan anses godtagbar. Av avsnitt 6.1.4 framgår att enligt hamntjänstförordningen har hamntjänsteleverantörer en obestridlig rätt att framföra klagomål och överklaga hamnars beslut eller andra åtgärder. Ett nationellt prövningsförfarande är således nödvändigt för att hamntjänstförordningen ska kunna tillämpas. Den myndighet som ska göra prövningen måste vidare enligt avsnitt 6.1.4 ha vissa befogenheter, däribland möjlighet att begära att hamnledningar lämnar uppgifter och information, för att prövningen inte ska bli meningslös. Förslagen i denna proposition avser således att i första hand tillgodose det EU-rättsliga kravet på ett effektivt genomförande av hamntjänstförordningen. Hamntjänstförordningens syfte är att öka tillgängligheten och konkurrensen i hamnarna och öka insynen i hamnarnas finansiering. Detta är enligt regeringen angelägna nationella intressen. Sammanfattningsvis går de inskränkningar i den kommunala självstyrelsen som förslaget medför inte utöver vad som får anses vara nödvändigt. Som framgår av avsnitt 7.1.1 gör regeringen bedömningen att förslagen i denna proposition och regleringen i hamntjänstförordningen inte kommer att leda till annat än marginella kostnadsökningar för kommunerna. 7.3 Konsekvenser för hamntjänsteleverantörerna Förslaget i avsnitt 6.1.4 innebär en rätt för hamntjänsteleverantörer att få frågor om tillämpningen av hamntjänstförordningen prövade av myndighet och domstol. Förslaget i avsnitt 6.1.2 innebär att hamntjänsteleverantörerna kan ha rätt till skadestånd om en hamnledning inte följer hamntjänstförordningen. Båda dessa förslag är från ett generellt perspektiv positiva ur leverantörernas synpunkt. 8 Författningskommentar 8.1 Förslaget till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s hamnförordning Allmänna bestämmelser 1 § Denna lag innehåller kompletterande bestämmelser till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/352 av den 15 februari 2017 om inrättande av en ram för tillhandahållande av hamntjänster och gemensamma regler för finansiell insyn i hamnar (EU:s hamntjänstförordning). I paragrafen finns en upplysning om att lagen innehåller kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning. Av artikel 1.4 följer vilka hamnar som EU-förordningen ska tillämpas på, förutsatt att medlemsstaten inte har beslutat annat. Regeringen har inte föreslagit att Sverige ska tillämpa EU-förordningen på några fler hamnar än som följer av artikel 1.4. Lagen ska således tillämpas på sådana hamnar som omfattas av EU-förordningen. Hänvisningen till hamntjänstförordningen i denna paragraf, liksom i övrigt i lagen, är utformad på så sätt att den avser förordningen i den vid varje tidpunkt gällande lydelsen, s.k. dynamisk hänvisning. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 6.1. 2 § Termerna hamnledning, hamntjänsteleverantör och hamninfrastrukturavgift har samma betydelse som i EU:s hamntjänstförordning. I paragrafen anges att termerna hamnledning, hamntjänsteleverantör och hamninfrastrukturavgift har samma betydelse som i EU:s hamntjänstförordning. Bestämmelsen, som har utformats enligt Lagrådets förslag, behandlas även i avsnitt 6.1 och 6.1.1. Skadestånd 3 § En hamnledning som inte har följt artikel 3.3, 4.2, 4.4 a, 4.5, 4.6, 5, 6.1-6.4, 6.6, 8.1 eller 8.3 i EU:s hamntjänstförordning ska ersätta den skada som därigenom har uppkommit för en hamntjänsteleverantör. Paragrafen innehåller bestämmelser om att en hamntjänsteleverantör har rätt till ersättning om en hamnledning inte har följt vissa uppräknade artiklar i hamntjänstförordningen. Skadeståndsskyldigheten innebär bl.a. att leverantörer som har fått rätt att utföra tjänster i hamnen men som exempelvis inte har fått tillgång till anläggningar i hamnen på samma villkor som andra leverantörer i hamnen kan få rätt till ersättning för den skada som har uppstått. Vidare kan leverantörer som önskat men som inte har fått möjlighet att utföra sina tjänster i hamnen på grund av att hamnledningen t.ex. har begränsat antalet leverantörer i hamnen på ett felaktigt sätt också kunna få ersättning för den skada som har uppstått på grund av överträdelsen. Ansvaret är strikt, dvs. det krävs inte att hamnledningen haft uppsåt eller varit oaktsam för att ersättning ska kunna utgå. Om överträdelsen innebär att en leverantör felaktigt inte får utföra tjänster i en hamn innebär bestämmelsen att såväl det negativa som det positiva kontraktsintresset kan omfattas av ersättningsskyldigheten. Detta utesluter inte att ersättningen i vissa situationer i stället får bestämmas till ett skäligt belopp med hänsyn till bl.a. överträdelsens karaktär, nedlagda kostnader och utsikter till vinst (jfr den rättspraxis som har utvecklats i fråga om skadeståndets bestämmande vid offentlig upphandling, t.ex. NJA 2007 s. 349 med hänvisning till även tidigare praxis). Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 6.1.1 och 6.1.2. Hamninfrastrukturavgift 4 § Hamnledningen ska se till att en hamninfrastrukturavgift tas ut. Paragrafen innehåller en bestämmelse om att en hamnledning ska se till att en hamninfrastrukturavgift tas ut. Det är obligatoriskt att ta ut en sådan avgift. Bestämmelsen innebär inte att det är hamnledningen själv som behöver ta ut avgiften. Avgiften kan tas ut av någon annan på hamnledningens vägnar, och kan också ingå i t.ex. en hamnavgift, jfr artiklarna 2.16 och 13.2 i hamntjänstförordningen. Även i övrigt finns bestämmelser om avgiften i artikel 13 i hamntjänstförordningen. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 6.1.3. Klagomål m.m. 5 § Regeringen bestämmer vilken myndighet som prövar frågor enligt artiklarna 16 och 18 i EU:s hamntjänstförordning (prövningsmyndigheten). Paragrafen innehåller en upplysning om att regeringen bestämmer vilken myndighet som ska pröva frågor som regleras i artiklarna 16 och 18 i hamntjänstförordningen. I förordningen används beteckningen klagomål i artikel 16 och beteckningen överklagande i artikel 18. I denna proposition hanteras artikel 18 dock inte som ett överklagande enligt traditionell svensk rätt, utan som ett prövningsförfarande som ska ske hos myndighet. Myndigheten benämns prövningsmyndighet. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 6.1.4. 6 § En hamnledning eller en hamntjänsteleverantör ska på begäran av prövningsmyndigheten lämna den information och de handlingar som behövs för prövningen. Om brådska, materialets omfång eller något annat förhållande föranleder det, får informationen eller handlingarna inhämtas genom besök hos hamnledningen eller hamntjänsteleverantören. Paragrafen innehåller bestämmelser om skyldigheter för hamnledningar och hamntjänsteleverantörer att lämna information och andra handlingar till prövningsmyndigheten. Någon begränsning av vilken information och vilka handlingar som kan begäras in finns inte. Det krävs dock att uppgifterna behövs för en prövning av klagomålet. Bestämmelsen, som har utformats enligt Lagrådets förslag, behandlas även i avsnitt 6.1.4. 7 § Prövningsmyndigheten får besluta de förelägganden som behövs 1. för prövningen, och 2. för att de som omfattas av prövningen ska fullgöra sina skyldigheter enligt EU:s hamntjänstförordning eller enligt 4 §. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Paragrafen innehåller i första stycket bestämmelser om rätt för prövningsmyndigheten att meddela förelägganden. Begreppet föreläggande innefattar även förelägganden som innebär ett förbud att vidta en åtgärd. Förelägganden kan beslutas dels som ett led i själva prövningen av t.ex. ett klagomål (första stycket 1), dels som ett påtryckningsmedel för att de materiella kraven i hamnskyddsförordningen eller 4 § i lagen följs (första stycket 2). En prövning kan omfatta t.ex. frågan huruvida en hamnledning har gett en leverantör av hamntjänster rätten att utföra tjänsterna på de villkor som anges i hamntjänstförordningen. Myndighetens prövning kan därmed i praktiken ingripa i parternas privaträttsliga förhållanden. Inget hindrar att prövningsmyndigheten t.ex. förelägger en hamnledning att vidta sådana åtgärder att hamnledningen i praktiken kan behöva ingå nytt avtal med en hamntjänsteleverantör. Myndigheten kan också förelägga parterna att ta in villkor i avtal för att bestämmelserna i hamntjänstförordningen ska uppfyllas. I andra stycket finns bestämmelser om rätt att förena ett föreläggande med vite. Allmänna bestämmelser om vite finns i lagen (1985:206) om viten. Bestämmelsen, som i huvudsak har utformats enligt Lagrådets synpunkter, behandlas även i avsnitt 6.1.1 och 6.1.4. Överklagande till domstol 8 § Prövningsmyndighetens beslut enligt 7 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut enligt denna lag får inte överklagas. När ett beslut överklagas, är prövningsmyndigheten motpart i domstolen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Paragrafen innehåller bestämmelser om överklagande och partsställning för prövningsmyndigheten i domstol. Paragrafen reglerar överklagande av de beslut som fattas enligt lagen. De beslut som prövningsmyndigheten fattar enligt hamntjänstförordningen kan överklagas på det sätt och i den omfattning som framgår av bestämmelserna i förvaltningslagen (2017:900). Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 6.1.5. 8.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn 1 § Den som innehar en allmän hamn får ta ut avgifter, utan att en kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör hamninnehavaren inom hamnens område anlöps eller nyttjas, 1. för fartyg som anlöper en kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör någon annan än hamninnehavaren men som ligger inom hamnens område, 2. för fartyg som passerar hamnens vattenområde, 3. för gods som lastas eller lossas över en kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör någon annan än hamninnehavaren men som ligger inom hamnens område. Rätten att ta ut avgift enligt första stycket 2 gäller endast inom det område där trafiken enligt vad Sjöfartsverket fastställt kan anses ha nytta av hamninnehavarens anordningar och tjänster. Ansökan om fastställelse görs av hamninnehavaren. Lagen har tillförts en paragrafnumrering. Innehållet i paragrafen är i sak oförändrat men har ändrats redaktionellt. 2 § Bestämmelserna i 1 § ska inte tillämpas på avgifter som ska tas ut enligt lagen (2019:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning. Paragrafen är ny och innehåller en bestämmelse om att 1 § inte ska tillämpas på avgifter som ska tas ut enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning. EU:s hamntjänstförordning ska dock tillämpas endast av vissa av Sveriges hamnar. Vidare täcker den hamninfrastrukturavgift som ska tas ut enligt den kompletterande lagen inte samma kostnader som täcks av de avgifter som får tas ut enligt 1 §. Detta innebär att 1 § fortfarande ska tillämpas dels av de hamnar som inte omfattas av EU:s hamntjänstförordning och den nämnda lagen, dels på avgifter som inte omfattas av hamntjänstförordningen och den kompletterande lagen även om hamnen i sig omfattas av hamntjänstförordningen. Bestämmelsen behandlas även i avsnitt 6.1.3. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/352 av den 15 februari 2017 om inrättande av en ram för tillhandahållande av hamntjänster och gemensamma regler för finansiell insyn i hamnar Promemorians lagförslag Förslag till lag (0000:000) med kompletterande bestämmelser till hamnförordningen Enligt riksdagens beslut föreskrivs följande. Tillämpningsområde 1 § Denna lag innehåller kompletterande bestämmelser till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/352 av den 15 februari 2017 om inrättande av en ram för tillhandahållande av hamntjänster och gemensamma regler för finansiell tillsyn i hamnar (hamnförordningen). Överprövning av tilldelning av hamntjänster 2 § Efter ansökan av en hamntjänsteleverantör som anser sig ha lidit eller kunna komma att lida skada får allmän förvaltningsdomstol överpröva 1. ett förfarande avseende rätten att tillhandahålla en hamntjänst, 2. giltigheten av ett avtal eller en överenskommelse om tillhandahållande av hamntjänster. 3 § En ansökan om överprövning ska göras hos den förvaltningsrätt inom vars domkrets hamnen är belägen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 4 § En ansökan om överprövning ska ha inkommit till förvaltningsrätten inom sex månader från det att avtalet eller överenskommelsen slöts. 5 § Om hamnledningen brutit mot de grundläggande principerna i artiklarna 3-9 i hamnförordningen och detta har medfört att hamntjänsteleverantören har lidit eller kan komma att lida skada, ska rätten besluta att förfarandet ska göras om eller avslutas först sedan rättelse har gjorts. Rätten kan i sådana fall även besluta att ett avtal eller en överenskommelse är ogiltig. Om det motiveras av hänsyn till ett tvingande allmänintresse, kan rätten besluta att avtalet eller överenskommelsen helt eller delvis ska bestå trots att förutsättningarna för ogiltighet är uppfyllda. Avtalets eller överenskommelsens bestånd kan begränsas till viss tid. Skadestånd 6 § En hamnledning som inte har följt art. 3-9 i hamnförordningen ska ersätta den skada som därigenom har uppkommit för en hamntjänsteleverantör. Rätten till skadestånd inbegriper ersättning till en hamntjänsteleverantör för att förbereda och delta i tilldelningsförfarandet om åsidosättandet av bestämmelserna i förordningen har menligt påverkat leverantörens möjligheter att få leverera hamntjänsten. 7 § Talan om skadestånd ska väckas vid allmän domstol i den domkrets inom vars område hamnen är belägen inom ett år från den tidpunkt då förfarandet avseende tilldelningen av hamntjänsten avslutades eller då avtalet eller överenskommelsen förklarades ogiltig enligt 5 § genom beslut som har fått laga kraft. Väcks inte talan i tid är rätten till skadestånd förlorad. Överprövning av vissa hamnavgifter 8 § Efter ansökan av en hamnanvändare som anser sig ha lidit eller kunna komma att lida skada får allmän förvaltningsdomstol överpröva beräkningsgrunden för sådana hamnavgifter som avses i artikel 12 i hamnförordningen samt giltigheten av debiteringen av dessa. 9 § En ansökan om överprövning ska göras hos den förvaltningsrätt i vars domkrets hamnen är belägen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 10 § Står beräkningsgrunden i strid med artikel 12 i hamnförordningen ska rätten besluta om rättelse samt att felaktigt debiterade belopp ska återbetalas. Tillsyn 11 § Tillsynsmyndigheten ansvarar för tillsynen över att bestämmelserna i hamnförordningen följs. 12 § Tillsynsmyndigheten får från en hamnledning eller en hamntjänsteleverantör inhämta den information och de handlingar som är nödvändiga för tillsynsverksamheten. Om det behövs på grund av brådska, materialets omfång eller något annat förhållande, får informationen eller handlingarna inhämtas genom besök hos hamnledningen eller hamntjänsteleverantören. 13 § Om det behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna utöva tillsyn enligt denna lag, får myndigheten förelägga en hamnledning eller en hamntjänsteleverantör att lämna information, visa upp en handling eller lämna över en kopia av handlingen. Föreläggandet får förenas med vite. 14 § Tillsynsmyndigheten får förelägga en hamnledning eller hamntjänsteleverantör att vidta de rättelser och andra åtgärder som föranleds av tillsynen. Föreläggandet får förenas med vite. 15 § Tillsynsmyndighetens föreläggande får överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets hamnen är belägen. När ett föreläggande överklagas, är tillsynsmyndigheten motpart i domstolen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Bemyndigande 16 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter enligt denna lag om tillsyn. Övriga bestämmelser 17 § Ett beslut som denna lag är tillämplig på får inte överklagas med stöd av 13 kap. kommunallagen (2017:725). 1. Denna lag träder i kraft den 24 mars 2019. 2. Denna lag ska inte tillämpas i fråga om tidsbegränsade hamntjänstekontrakt som har ingåtts före den 15 februari 2017. 3. I fråga om hamntjänstekontrakt som ingåtts före den 15 februari 2017 och som inte är tidsbegränsade eller har motsvarande verkan, ska lagen tillämpas från och med den 1 juli 2025. Förslag till lag om ändring i lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn Enligt riksdagens beslut föreskrivs i fråga om lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn dels att 1 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 2 §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1 § Den som innehar en allmän hamn får ta ut avgifter, utan att hamn-innehavaren tillhörig kaj, brygga eller liknande anordning inom hamnens område anlöps eller nyttjas, 1. för fartyg som anlöper kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör någon annan än hamninnehavaren men som ligger inom hamnens område, 2. för fartyg som passerar hamnens vattenområde, 3. för gods som lastas eller lossas över kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör någon annan än hamninnehavaren men som ligger inom hamnens område. Rätten att ta ut avgift enligt första stycket 2. gäller endast inom det område där trafiken enligt vad sjöfartsverket fastställt kan anses ha nytta av hamninnehavarens anordningar och tjänster. Ansökan om fastställelse görs av hamn-innehavaren. Ledningen för en allmän hamn som omfattas av Europapar-lamentets och rådets förordning (EU) 2017/352 av den 15 februari 2017 om inrättande av en ram för tillhandahållande av hamntjänster och gemensamma regler för finansiell tillsyn i hamnar (hamnförordningen) ska ta ut avgifter för nyttjande av infrastruktur, anläggningar och tjänster, inklusive de vattenvägar som leder till den berörda hamnen, samt för tillgång till tjänster för hantering av passagerare och last (hamninfrastrukturavgifter). Ledningen för andra allmänna hamnar än de som omfattas av hamnförordningen får ta ut sådana avgifter. 2 § I fråga om fartyg som passerar hamnen tas avgift ut endast inom det vattenområde där trafiken enligt vad Sjöfartsverket fastställt kan anses ha nytta av hamninne-havarens anordningar och tjänster. Ansökan om fastställelse av sådant vattenområde görs av hamnledningen. Denna lag träder i kraft den 24 mars 2019. Remissinstanserna Efter remiss har yttranden lämnats av Justitiekanslern, Svea hovrätt, Göteborgs tingsrätt, Luleå tingsrätt, Kammarrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Härnösand, Förvaltningsrätten i Malmö, Kustbevakningen, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Länsstyrelsen i Västmanlands län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Upphandlingsmyndigheten, Havs- och vattenmyndigheten, Mark- och miljööverdomstolen, Naturvårdsverket, Lantmäteriet, Sjöfartsverket, Trafikverket, Transportstyrelsen, Konkurrensverket, Föreningen Svensk sjöfart, Sveriges hamnar, Sveriges kommuner och landsting, Gävle hamn AB, Göteborgs hamn AB, Hallands hamnar AB, Karlshamns hamn AB, Luleå hamn AB, Oxelösunds hamn AB, Skellefteå hamn, Stockholms hamnar AB, Trelleborgs hamn AB, Vänerhamn AB, Wallhamn AB Åhus Hamn och stuveri AB, Falkenbergs kommun, Gotlands kommun, Gullspångs kommun, Halmstads kommun, Helsingborgs kommun, Karlshamns kommun, Köpings kommun, Malmö kommun, Norrköpings kommun, Skellefteå kommun, Stockholms kommun, Trelleborgs kommun, Varbergs kommun och Östhammars kommun. Därutöver har Svenska Kryssarklubben inkommit med yttrande. Kalmar kommun, Landskrona kommun och Östhammars kommun har fått tillfälle att yttra sig men har avstått. Länsstyrelsen i Kalmar län, Sveriges skeppsmäklareförening, Skärgårdsredarna, Lotsförbundet, Svenskt näringsliv, Transportindustriförbundet, Skogsindustrierna, Transportarbetareförbundet, Hamnarbetareförbundet, Copenhagen Malmö Port AB, Falkenbergs Terminal AB, Gotlands hamnar, Grisslehamn, Hargs hamn AB, Helsingborgs hamn AB, Husums hamn, Kalix hamn, Kalmar hamn AB, Karlskrona hamn, Kvarkenhamnar AB, Lysekils hamn AB, Mälarhamnar AB, Mönsterås hamn, Piteå hamn AB, Preem Raff, Smålandshamnar AB, Strömstad hamn, Sundvalls hamn AB, Söderhamns stuveri och hamn AB, Södertälje hamn AB, Södra Norrlands hamn och logistik AB, Sölvesborgs stuveri och hamn AB, Uddevalla hamnterminal AB, Ystad hamn logistik AB, Örnsköldsviks hamn och logistik AB, Gävle kommun, Göteborgs kommun, Kalix kommun, Karlskrona kommun, Kristianstads kommun, Kristinehamns kommun, Köpings kommun, Luleå kommun, Lysekils kommun, Mönsterås kommun, Norrtälje kommun, Nynäshamns kommun, Oskarshamns kommun, Oxelösunds kommun, Piteå kommun, Stenungsunds kommun, Strömstads kommun, Sundsvalls kommun, Söderhamns kommun, Södertälje kommun, Sölvesborgs kommun, Tjörns kommun, Uddevalla kommun, Vänersborgs kommun, Umeå kommun, Västerås kommun, Ystad kommun och Örnsköldsviks kommun har fått tillfälle att yttra sig men har inte lämnat något yttrande. Lagrådsremissens lagförslag Lagtext Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning Härigenom föreskrivs följande. Allmänna bestämmelser 1 § Denna lag innehåller kompletterande bestämmelser till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/352 av den 15 februari 2017 om inrättande av en ram för tillhandahållande av hamntjänster och gemensamma regler för finansiell insyn i hamnar (EU:s hamntjänstförordning). 2 § Termer och uttryck i denna lag har samma betydelse som i EU:s hamntjänstförordning. Skadestånd 3 § En hamnledning som inte har följt artikel 3.3, 4.2, 4.4 a, 4.5, 4.6, 5, 6.1-6.4, 6.6, 8.1 eller 8.3 i EU:s hamntjänstförordning ska ersätta den skada som därigenom har uppkommit för en hamntjänsteleverantör. Hamninfrastrukturavgift 4 § Hamnledningen ska se till att en hamninfrastrukturavgift tas ut. Klagomål m.m. 5 § Regeringen bestämmer vilken myndighet som prövar frågor enligt artiklarna 16 och 18 i EU:s hamntjänstförordning (prövningsmyndighet). 6 § En hamnledning eller en hamntjänsteleverantör ska på begäran av prövningsmyndigheten lämna den information och de handlingar som är nödvändiga för prövningen. Om det behövs på grund av brådska, materialets omfång eller något annat förhållande, får informationen eller handlingarna inhämtas genom besök hos hamnledningen eller hamntjänsteleverantören. 7 § Prövningsmyndigheten får besluta de förelägganden som behövs för prövningen och för att de som omfattas av prövningen ska fullgöra sina skyldigheter enligt EU:s hamntjänstförordning eller enligt 4 §. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Överklagande till domstol 8 § Prövningsmyndighetens beslut enligt 7 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut enligt denna lag får inte överklagas. När ett beslut överklagas, är prövningsmyndigheten motpart i domstolen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 1. Denna lag träder i kraft den 24 mars 2019. 2. För hamntjänstekontrakt som har ingåtts före den 15 februari 2017 och som inte är tidsbegränsade gäller lagen från och med den 1 juli 2025. 3. Lagen gäller inte för tidsbegränsade kontrakt som har ingåtts före den 15 februari 2017. Förslag till lag om ändring i lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn dels att lagen ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 2 §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Den som innehar en allmän hamn får ta ut avgifter, utan att hamninnehavaren tillhörig kaj, brygga eller liknande anordning inom hamnens område anlöps eller nyttjas, 1. för fartyg som anlöper kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör någon annan än hamninnehavaren men som ligger inom hamnens område, 2. för fartyg som passerar hamnens vattenområde, 3. för gods som lastas eller lossas över kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör någon annan än hamninnehavaren men som ligger inom hamnens område. Rätten att ta ut avgift enligt första stycket 2. gäller endast inom det område där trafiken enligt vad sjöfartsverket fastställt kan anses ha nytta av hamninnehavarens anordningar och tjänster. Ansökan om fastställelse görs av hamninnehavaren. 1 § Den som innehar en allmän hamn får ta ut avgifter, utan att en kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör hamninnehavaren inom hamnens område anlöps eller nyttjas, 1. för fartyg som anlöper en kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör någon annan än hamninnehavaren men som ligger inom hamnens område, 2. för fartyg som passerar hamnens vattenområde, 3. för gods som lastas eller lossas över en kaj, brygga eller liknande anordning som tillhör någon annan än hamninnehavaren men som ligger inom hamnens område. Rätten att ta ut avgift enligt första stycket 2 gäller endast inom det område där trafiken enligt vad Sjöfartsverket fastställt kan anses ha nytta av hamninnehavarens anordningar och tjänster. Ansökan om fastställelse görs av hamninnehavaren. 2 § Bestämmelserna i 1 § ska inte tillämpas på avgifter som ska tas ut enligt lagen (2019:000) med kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning. Denna lag träder i kraft den 24 mars 2019. Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2018-12-19 Närvarande: F.d. justitieråden Gustaf Sandström och Severin Blomstrand samt justitierådet Erik Nymansson Kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning Enligt en lagrådsremiss den 12 december 2018 har regeringen (Näringsdepartementet) beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till 1. lag med kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning, 2. lag om ändring i lagen (1981:655) om vissa avgifter i allmän hamn. Förslagen har inför Lagrådet föredragits av ämnesrådet Per Håvik. Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet: Förslaget till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning 2 § I paragrafen anges att termer och uttryck i lagen har samma betydelse som i EU:s hamntjänstförordning. En motsvarande bestämmelse finns regelmässigt i andra lagar som innehåller kompletterade bestämmelser till EU-förordningar. Vid föredragningen har anförts att även andra termer och uttryck i en EU-förordning än sådana som finns i en särskild definitionsartikel kan vara styrande vid tolkningen av motsvarande termer eller uttryck i en lag som kompletterar förordningen. I sammanhanget har hänvisats till uttalanden i propositionen om en ny dataskyddslag (prop. 2017/18:105 s. 24 och 183). Vid en föredragning i Lagrådet av en annan kompletteringslag uppmärksammades att en bestämmelse av det aktuella slaget i det fallet inte fyllde någon funktion; lagen hade ett fåtal paragrafer med ett allmänt innehåll. Bestämmelsen utgick i propositionen (prop. 2018/19:7). I övrigt synes behovet, utformningen och tolkningen av en sådan bestämmelse inte ha fått någon särskild uppmärksamhet. En EU-förordning gäller som svensk lag. Termer och uttryck i en lag som kompletterar förordningen kan inte ha en egen, och från förordningen självständig, betydelse om inte förordningen i sig öppnar för det. Och detta oavsett om termen eller uttrycket finns med i en definitionsartikel eller ej. Fullföljs resonemanget skulle en bestämmelse av det aktuella slaget egentligen kunna avvaras. Samtidigt kan tydlighetsskäl tala för att det i lagen markeras att termer och uttryck som används där ska tolkas på ett sätt som harmonierar med en EU-förordning om begreppen inte är självförklarande eller om de har en annan innebörd än enligt svensk rätt. Ibland kan det vara en grannlaga uppgift att göra en sådan avgränsning. I det aktuella fallet är tre uttryck inte självförklarande, nämligen hamnledning, hamnstrukturavgift och hamntjänsteleverantör. En upplysning i lagen om att dessa termer förklaras i EU-förordningen bör underlätta för tillämparen och skapar inte utrymme för att tolka lagen i övrigt på ett sätt som är oförenligt med förordningen. Används denna teknik får den lag som kompletterar en förordning byggas ut om den skulle tillföras ytterligare begrepp som bör ha en motsvarighet i lagen. De här berörda frågorna bör övervägas, om det inte kan ske i den fortsatta beredningen av det aktuella lagstiftningsärendet så i annat lämpligt sammanhang. 6 § I paragrafens första mening bör "de handlingar som är nödvändiga ..." ersättas med "de handlingar som behövs". Även den andra meningen får då justeras, t.ex. så att den första delen av meningen inleds med "Om brådska, materialets omfattning eller något annat förhållande föranleder det, ...". 7 § I paragrafen föreskrivs att prövningsmyndigheten får besluta de förelägganden som behövs för prövningen och för att de som omfattas av prövningen ska fullgöra sina skyldigheter enligt EU:s hamntjänstförordning eller enligt 4 §. I samma paragraf regleras alltså förelägganden av två skilda slag, dels förelägganden som syftar till att skaffa fram det underlag som behövs för prövningen, dels förelägganden som innefattar prövningsmyndighetens slutliga ställningstagande. När föreläggandena behandlas i samma mening blir det svårt att förstå regleringens struktur. Den del av regleringen som handlar om prövningsmyndighetens huvuduppgift bör inte ges en så undanskymd plats som blir följden av förslaget i remissen utan tas in i ett särskilt stycke eller rent av i en särskild paragraf. Förelägganden som gäller utredningsunderlaget har samband med 6 § och det kan övervägas att flytta den delen av bestämmelsen dit. Beroende på vilken lösning som väljs kan det bli aktuellt att föra bestämmelsen om vite till en egen paragraf. 8 § Enligt andra meningen i paragrafens första stycke får andra beslut enligt lagen än enligt 7 § inte överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Eftersom det inte synes finnas några sådana andra beslut bör meningen utgå. Alternativt kan första och andra meningarna ersättas med "Prövningsmyndighetens beslut enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol". Förslaget till lag om ändring i lagen om vissa avgifter i allmän hamn 1 § I paragrafen föreslås redaktionella ändringar. En ändring avser första stycket 3. Enligt den bestämmelsen får avgifter tas ut "för gods som lastas eller lossas över kaj, brygga eller liknande anordning...". Ändringen innebär att ordet "en" läggs till omedelbart före "kaj, brygga eller liknande anordning". Motsvarande tillägg har gjorts på två andra ställen i paragrafen. Sedan länge gäller att s.k. nakna substantiv undviks i författningar. Om nakna substantiv används i det allmänna språkbruket ska de enligt riktlinjer för författningsskrivning (Gröna boken, Ds 2014:1, avsnitt 5.5.3) användas också i författningstext; i riktlinjerna ges som exempel på sådant allmänt språkbruk köra bil, jaga älg och kalla till förhör. När det är fråga om inarbetade fackuttryck bör rimligen särskild försiktighet iakttas. Lagrådet har ibland reagerat när en obestämd artikel har tillförts författningstext på ett okänsligt sätt (jfr t.ex. prop. 2016/17:68 s. 164 och 175 angående "ett åtal har beslutats"). Lagrådet, som har föga kännedom om hamnterminologi, vill med detta väcka frågan om inte det tillagda ordet "en" bör utgå i första stycket 3 och kanske också på övriga ställen i paragrafen. Näringsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 januari 2019 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Hallengren, Andersson, Bolund, Damberg, Strandhäll, Shekarabi, Ygeman, Eriksson, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind Föredragande: statsrådet Eneroth Regeringen beslutar proposition 2018/19:39 Kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning