Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2018/19:34 Riksrevisionens rapport om investeringsstödet till särskilda boenden för äldre Skr. 2018/19:34 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 10 januari 2019 Stefan Löfven Lena Hallengren (Socialdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Oklara effekter av investeringsstödet till byggande av särskilt boende för äldre (RiR 2018:24). Regeringen välkomnar granskningen av investeringsstödet. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att utvecklingen av behov och tillgång till särskilt boende behöver följas upp så att det finns en gemensam bild av läget med kommunerna. Det kan finnas behov av att analysera om det finns alternativa lösningar för att stimulera byggande av fler platser i särskilt boende. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens granskning och rekommendationer 4 2.1 Det granskade området 4 2.2 Riksrevisionens iakttagelser 4 2.3 Riksrevisionens slutsatser 5 2.4 Riksrevisionens rekommendationer 7 3 Regeringens bedömning och åtgärder 7 Bilaga Oklara effekter av investeringsstödet till byggande av särskilt boende för äldre RiR 2018:24 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 januari 2019 65 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat investeringsstödet 2007-2014 till byggande av särskilt boende för äldre. Resultatet av granskningen samt slutsatser och rekommendationer har redovisats i rapporten Oklara effekter av investeringsstödet till byggande av särskilt boende för äldre (RiR 2018:24), se bilaga. Riksrevisionens rapport överlämnades till regeringen den 18 september 2018. 2 Riksrevisionens granskning och rekommendationer 2.1 Det granskade området Riksrevisionen har granskat investeringsstödet som under åren 2007-2014 gick till byggherrar för att bygga särskilda boenden för äldre. Med särskilt boende menas boende enligt 5 kap. 5 § andra stycket socialtjänstlagen (2001:453) som anger att kommuner har ansvar för att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd. Riksrevisionen har undersökt om investeringsstödet var utformat på ett ändamålsenligt sätt, det vill säga om det stimulerade byggande av fler platser i särskilt boende för äldre och ledde till att antalet platser totalt sett blev fler. Riksrevisionen har inom ramen för granskningen bland annat undersökt hur den kommunala behovs- och byggplaneringen går till, vilka hinder som kommunerna kan stöta på och vilken roll investeringsstödet spelar som lösning för dessa hinder. Riksrevisionen har även granskat det nya investeringsstöd som infördes 2016 och lämnar också rekommendationer kring det. 2.2 Riksrevisionens iakttagelser Sammanfattande iakttagelser avseende beslutsunderlaget för utformningen av investeringsstödet Enligt Riksrevisionen var det vid tiden för investeringsstödets införande få kommuner som uppgav att de hade brist på boenden. Samtidigt avvecklades ett stort antal platser i särskilt boende och hälften av kommunerna kunde inte verkställa sina beslut om särskilt boende på grund av platsbrist. Riksrevisionen konstaterar att det inte var investeringskostnaden för byggandet som höll tillbaka utvecklingen av fler boendeplatser utan kostnaden för den långsiktiga driften. Riksrevisionen beskriver i sina iakttagelser att det är oklart om investeringsstödet fungerat utifrån dess syfte och anser att det är svårt att mäta stödformens effekter. Sammanfattande iakttagelser avseende kommunernas möjligheter att ta ansvar för planering och framförhållning När det gäller kommunernas möjligheter att ta ansvar för framförhållning och planering av byggande redovisar Riksrevisionen bland annat att det är svårt för kommunerna att göra en stabil prognos över situationen. Riksrevisionen beskriver att det finns problem med kommunernas bedömning både när det gäller de enskilda äldres behov och när det gäller kommunernas behov och bedömningen av huruvida särskilda boenden är rätt resurs för äldreomsorgen i framtiden. Riksrevisionen skriver i iakttagelserna att investeringsstödet var ett välkommet bidrag men att det inte var avgörande för att bygga boenden samt att stödet har olika betydelse för olika kommuner eftersom de utformar äldreomsorgen på olika sätt. Riksrevisionen beskriver även att kommunernas olika förvaltningar kan ha svårt att "mötas" och att problem med samarbete internt i kommunerna inte löses genom investeringsstödet. Riksrevisionen skriver vidare att särskilda boenden sannolikt möter ett unikt behov och att det kommer att finnas anledning att fortsätta bygga dem. Sammanfattande iakttagelser avseende byggprocessen Riksrevisionen konstaterar att tiden för planering och byggande är mellan ett och ett halvt och tre år. Tiden kan dock variera mycket och påverkas av olika faktorer som exempelvis överklagandeprocesser och brist på lämplig mark att bygga på. Det är byggherren som får del av investeringsstödet. Enligt Riksrevisionen varierar det mellan kommunerna vilka aktörer som är inblandade i byggande och drift, men att byggherren i de flesta fall har varit ett kommunalt eller privat bolag. Samtidigt är det kommunerna som ansvarar för driften av boendena, vilket indikerar att kommunerna inte nödvändigtvis har fått ta del av resurserna. 2.3 Riksrevisionens slutsatser Stödet var till största delen inte ändamålsenligt utformat Riksrevisionen konstaterar att investeringsstödet tekniskt sett var utformat så som man kan förvänta sig av ett sådant stöd. Riksrevisionen skriver att investeringsstödet även har syftat till att stärka äldreomsorgen, vilket gör att stödet får ytterligare en dimension. Riksrevisionen anser att regeringen har valt ett beprövat sätt att stötta byggherrar men lyft in investeringsstödet i en kontext där det inte fullt ut passade in. Skälet till detta är att ett särskilt boende inte enbart är ett boende utan även är ett sätt att organisera vård och omsorg för äldre. Riksrevisionen konstaterar att det inte går att fastställa nettotillgången på platser under tiden som stödet fanns, eftersom ingen vet hur många platser som samtidigt avvecklades. Det går inte heller att veta hur många av de platser i särskilt boende som byggdes under stödperioden som skulle ha byggts även utan investeringsstöd. Dock finns det enligt Riksrevisionen mycket som talar för att stödets utformning, precis som för andra investeringsstöd, lett till att stödet finansierat platser i särskilt boende som skulle ha byggts oavsett investeringsstödet, men som på grund av stödet har byggts med en större ekonomisk vinst för byggherren. Riksrevisionen drar slutsatsen att investeringsstödet till övervägande del inte var ändamålsenligt utformat. En splittrad problembild låg till grund för stödet Riksrevisionen har i granskningen identifierat två huvudsakliga skäl till att stödet infördes: att många platser i särskilt boende försvunnit efter ädelreformen och att antalet ej verkställda beslut om särskilt boende hade ökat. Trots att många platser har försvunnit var det få kommuner som rapporterade brist på platser i särskilt boende. Stödet innebar att staten subventionerade platser i särskilt boende, trots att många kommuner inte upplevde sig ha en brist på platser. Uppföljningar och utvärderingar av tidigare investeringsstöd har inte kunnat påvisa några klara effekter. Riksrevisionen anser att det således fanns kunskap om att effekterna var oklara, både när regeringen fattade beslut om stödets införande och vid stödets förlängning. Utifrån den samlade bilden drar Riksrevisionen slutsatsen att stödet inte var ändamålsenligt utformat utifrån tillgänglig kunskap om investeringsstöd och kommunernas behov. Riksrevisionen konstaterar att det investeringsstöd som har granskats ligger till grund för det nya nu gällande investeringsstödet, även om det nya stödet är förändrat när det exempelvis gäller beloppsgränser är de grundläggande dragen desamma. Det nya stödet är inte heller konstruerat så att det är möjligt att följa upp hur många fler platser det blir netto varje år. Trots olika behov stöttades en typ av insats Riksrevisionen skriver i rapporten att kommunerna löser sin äldreomsorg på olika sätt och att ett stöd som enbart ska gå till investeringar i särskilt boende medför att inte alla kommuner kan använda stödet för sin äldreomsorg. Drygt en tredjedel av landets kommuner har enligt Riksrevisionens granskning inte tagit del av stödet och det främsta skälet är att de inte har haft något behov av att bygga nya särskilda boenden. Kommuner som bygger särskilda boenden gör en investering som påverkar kommunens ekonomi i framtiden. Det är enligt Riksrevisionen svårt för kommunerna att göra en prognos över behovet, vilket innebär att beslutet om att bygga kan vara baserat på ett mycket osäkert underlag. Flera hinder för byggande som stödet inte kan avhjälpa Riksrevisionen drar slutsatsen att det, förutom svårigheterna att planera, även finns andra faktorer som är kopplade till byggande som investeringsstödet inte kan påverka, till exempel tillgången på mark, som varierar mellan kommunerna. Riksrevisionen skriver att det skett en ökning av antalet aktörer i byggprocessen och i driften av omsorgen vilket enligt Riksrevisionen i vissa fall har förändrat kommunens roll jämfört med tiden för stödets införande samtidigt som stödet i stort sett har samma utformning. Riksrevisionen anser att med en oförändrad utformning av investeringsstödet i ett förändrat sammanhang finns risk för att stödet ännu mindre än tidigare kan fungera som stimulans och att stödet därför blir mindre relevant. Riksrevisionen är kritisk till att binda upp pengar i ett stöd som inte nyttjas i särskilt hög grad. Riksrevisionen understryker i sina slutsatser att det fortfarande är kommunen som har ansvar för och skyldighet att bedriva äldreomsorg och tillhandahålla särskilt boende. 2.4 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen: - Överväg att tillföra medlen, som nu aviseras till investeringsstödet, som ett mer allmänt ekonomiskt stöd till kommunernas äldreomsorg och fördela dem utifrån antalet äldre, förslagsvis kronor per invånare 85 år och äldre i kommunerna. - Följ utvecklingen av särskilt boende och skapa en samsyn av läget med kommunerna. Även om möjligheterna att veta hur många platser som investeringsstödet bekostat går förlorad genom att stödet omvandlas till ett bredare riktat statsbidrag till äldreomsorgen anser Riksrevisionen att det är viktigt att regeringen följer utvecklingen av särskilt boende i kommuner och även mäter avvecklade boenden. Boverket följer redan upp kommunernas bostadssituation årligen genom Bostadsmarknadsenkäten (BME). Boverket bör därför ges i uppdrag att även följa upp antalet avvecklade platser. 3 Regeringens bedömning och åtgärder Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av investeringsstödet. Regeringen instämmer i den problemformulering som återges i rapporten och instämmer även i konstaterandet att den stora kostnaden återfinns i driften av boendena och inte i byggandet av dem. Utöver investeringsstödet, som sedan 2016 även omfattar ombyggnation, lämnat förslag om boendeformen biståndsbedömt trygghetsboende (prop. 2017/18:273) som riksdagen biföll den 7 november 2018 (rskr. 2018/19:11) samt genomfört andra satsningar på äldreomsorgen, som exempelvis bemanningssatsningen där sammanlagt sju miljarder kronor avsatts till kommunerna för åren 2015-2018. Det generella statsbidraget till kommunsektorn ökade med 10 miljarder kronor per år i statsbudgeten för 2017. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att utvecklingen av behovet och tillgången till särskilt boende behöver följas upp så att det finns en gemensam bild av läget med kommunerna. Det kan finnas behov av att analysera om det finns alternativa lösningar för att stimulera byggande av fler platser i särskilt boende. Regeringen anser att rapporten genom skrivelsen är slutbehandlad. Oklara effekter av investeringsstödet till byggande av särskilt boende för äldre RiR 2018:24 Socialdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 januari 2019 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Hellmark Knutsson, Bolund, Damberg, Bah Kuhnke, Strandhäll, Fridolin, Eriksson, Linde, Skog, Ekström, Fritzon, Eneroth Föredragande: statsrådet Lena Hallengren Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om investeringsstödet till särskilda boenden för äldre