Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2024/25:35 Riksrevisionens rapport om bildandet av Svevia och Infranord Skr. 2024/25:35 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 21 november 2024 Ulf Kristersson Elisabeth Svantesson (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har i rapporten Bildandet av Svevia och Infranord – bristfälligt infriade intentioner (RiR 2024:10) granskat konsekvenserna av bildandet av bolagen Svevia AB (publ) och Infranord AB. Huvudsyftet med granskningen har varit att bedöma om riksdagens intentioner med bolagiseringarna har uppfyllts. Riksrevisionens övergripande slutsats av granskningen är att riksdagens intentioner har uppnåtts till viss del. Myndigheten rekommenderar regeringen att överväga att göra en uppföljning av Svevias och Infranords produktivitetsutveckling, att genomföra en systematisk uppföljning och utvärdering av bolagens åtgärder för att uppnå sina ekonomiska mål samt att genomföra djupare analyser av bolagen innan nya ekonomiska mål fastställs för dem. Regeringen delar helt eller delvis flera av de bedömningar som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. Regeringen instämmer dock inte i myndighetens slutsats att styrningen av Svevia och Infranord inte säkerställer att riksdagens intentioner uppfylls. Regeringen delar inte heller Riksrevisionens bedömning att processen för fastställande av ekonomiska mål är bristfällig. Regeringen avser för närvarande inte att vidta några särskilda åtgärder med anledning av Riksrevisionens rapport och anser därmed i och med denna skrivelse att rapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1Ärendet och dess beredning3 2Riksrevisionens iakttagelser3 3Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer5 4Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser7 Riksrevisionens rapport om bildandet av Svevia och Infranord – bristfälligt infriade intentioner8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 november 202480 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om riksdagens intentioner med bildandet av bolagen Svevia AB (publ), i det följande förkortat Svevia, och Infranord AB, i det följande förkortat Infranord, har uppfyllts. Granskningen redovisas i rapporten Bildandet av Svevia och Infranord – bristfälligt infriade intentioner (RiR 2024:10), se bilagan. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 28 maj 2024. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten. Riksrevisionens iakttagelser Svevia och Infranord bildades för drygt tio år sedan genom att verksamheterna vid den dåvarande myndigheten Vägverkets enhet Vägverket Produktion och den dåvarande myndigheten Banverkets enhet Banverket Produktion bolagiserades. Enligt Riksrevisionen ville riksdagen med bolagiseringen främst åstadkomma en bättre fungerande konkurrens genom att stärka förutsättningarna för konkurrensneutralitet och eliminera grunden för misstankar om korssubventioner, att verksamheternas produktivitet skulle öka, att bolagens beroende av Trafikverket skulle minska och att den myndighetens beställarkompetens skulle utvecklas. En ytterligare intention var att sänka priserna på marknaden genom ökad produktivitet och effektivitet i Svevias och Infranords verksamheter. Riksrevisionens övergripande slutsats är att riksdagens intentioner med bolagiseringarna har uppnåtts till viss del. Myndigheten bedömer att intentionerna beträffande hur marknaden skulle utvecklas efter att Svevia och Infranord bildats delvis har infriats. Riksrevisionen konstaterar att risken för korssubventionering har försvunnit i och med bolagiseringen och noterar vidare att varken Svevia eller Infranord har fått några anslag, subventioner eller liknande stöd från staten efter bildandet. Riksrevisionen bedömer att konkurrensneutraliteten inte har förändrats över tid, och sett över hela den granskade perioden förekommer betydande skillnader i anbudspriser mellan vinnande och näst bästa anbud i många upphandlingar. Myndigheten konstaterar också att konkurrensen, i form av antalet anbudsgivare i upphandlingarna, förefaller ha förbättrats endast på en av fyra delmarknader. Vidare anför Riksrevisionen att priserna på anläggningsmarknaden, tvärtemot riksdagens intentioner, har ökat ungefär dubbelt så mycket som de generella konsumentpriserna. Riksrevisionen bedömer dock att förändringar av Svevias och Infranords produktivitet och effektivitet sannolikt inte kan påverka prisutvecklingen på marknaden i någon större utsträckning, eftersom bolagens marknadsandelar inte är tillräckligt stora. Slutligen konstaterar Riksrevisionen att produktiviteten på anläggningsmarknaden, enligt myndighetens beräkningar, har ökat, om än med ganska små tal. Riksrevisionen konstaterar vidare att Svevia och Infranord har ökat sin produktivitet och minskat sitt beroende av Trafikverket över tid, men att effektiviteten i bolagens verksamhet är svårbedömd. Varken Svevia eller Infranord har några målsättningar för sin produktivitet och mäter därför inte denna. De redovisar inte heller sin produktivitetsutveckling Riksrevisionen noterar att regeringen har en strukturerad process för hur de ekonomiska målen för bolagen med statligt ägande ska fastställas, men myndigheten bedömer att processen inte inkluderar djupare analyser. Regeringen har som ägare beslutat om tre olika ekonomiska mål för Svevia och Infranord. Dessa avser bolagens avkastning på sitt eget kapital samt deras soliditet och utdelning. Riksrevisionen konstaterar att båda bolagen, och i synnerhet Infranord, har haft svårt att uppnå flera av de uppställda målen under stora delar av sin verksamhetstid. Myndigheten har inte kunnat bedöma om Svevia och Infranord arbetar effektivt för att förbättra måluppfyllelsen, eftersom Svevia inte utvärderar vidtagna åtgärders effekter på lönsamheten och Infranord inte kunnat peka på konkreta åtgärder mot olönsamma projekt och effekterna av dessa åtgärder. Riksrevisionen konstaterar vidare att regeringen genomför årliga uppföljningar av Svevias och Infranords verksamhet, inklusive uppfyllelsen av deras ekonomiska mål, genom sin verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande. Riksrevisionen bedömer dock att regeringen inte har använt ett av sina styrverktyg, ägardialoger, för att genomföra systematiska uppföljningar av de ekonomiska målen. Sådana uppföljningar bör enligt myndigheten inkludera en genomgång av såväl anledningarna till eventuellt bristfällig måluppfyllelse som av bolagens förbättringsåtgärder. Riksrevisionen konstaterar slutligen att regeringen har följt upp bolagens beroende av Trafikverket. Beträffande Trafikverkets beställarkompetens konstaterar Riksrevisionen att den har utvecklats i vissa avseenden. Trafikverket saknar visserligen mätbara målsättningar som specifikt handlar om beställarkompetens, men har vidtagit olika åtgärder som kan leda till en förbättring av denna kompetens. Riksrevisionen har undersökt några indikatorer vars utveckling över tid visar att Trafikverkets beställarkompetens har utvecklats i vissa avseenden, men inte i andra. Detta gör det enligt Riksrevisionen svårt att dra någon entydig slutsats om utvecklingen av myndighetens beställarkompetens. För att öka produktiviteten på anläggningsmarknaden har Trafikverket bl.a. arbetat med att främja innovation i sina upphandlingar. Riksrevisionen bedömer dock att detta arbete inte har varit framgångsrikt. Trafikverkets leverantörsundersökningar har under de senaste åren visat en tydlig försämring i detta avseende, och dessutom har andelen utvecklingsfrämjande upphandlingar minskat. Riksrevisionen bedömer även att regeringens styrning av Svevia och Infranord inte säkerställer att riksdagens intentioner infrias. Regeringen har bl.a. inte följt upp hur produktiviteten utvecklats. Riksrevisionen lämnar mot denna bakgrund följande rekommendationer till regeringen. Överväg att göra en uppföljning av Svevias och Infranords produktivitetsutveckling i syfte att återrapportera denna till riksdagen. Genomför en systematisk uppföljning och utvärdering av Svevias och Infranords åtgärder för att de ska kunna uppnå sina ekonomiska mål. Genomför djupare analyser av Svevia och Infranord innan nya ekonomiska mål fastställs för bolagen. Analyserna bör inkludera en redogörelse för de olika målnivåerna och riskerna för bolagens verksamhet. Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer En fungerande konkurrens leder enligt regeringen till ett effektivare resursutnyttjande, vilket kommer samhället till del i form av lägre priser och bättre kvalitet. Riksdagen har vid flera tillfällen beslutat om bolagiseringar som i likhet med bildandet av Svevia och Infranord syftat till att förbättra konkurrensen på de berörda marknaderna. I likhet med Riksrevisionen anser regeringen att det är viktigt att upprätthålla konkurrensneutraliteten på marknaderna för vägunderhåll och järnvägsunderhåll. Regeringen delar myndighetens bedömning att bolagiseringarna i sig har främjat konkurrensen genom att möjligheterna till korssubventionering försvunnit. Som Riksrevisionen konstaterar har varken Svevia eller Infranord erhållit några statliga stöd sedan bolagen bildades. Även regeringen anser att det är viktigt att verka för transparens och sänkta inträdesbarriärer på de aktuella marknaderna. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att en hög produktivitet och produktivitetsutveckling hjälper bolagen att nå beslutade avkastningsmål. I enlighet med statens ägarpolicy har ägaren, på respektive styrelses förslag, fastställt mål för lönsamhet, kapitalstruktur och utdelningspolicy i Svevia och Infranord. Styrelserna ansvarar för att målen uppnås, och beslutar även om strategiska mål för hållbart värdeskapande och andra operativa mål för bolaget. Det är därför bolagens styrelser och ledningar som bör avgöra om verksamheten gagnas av exempelvis ett internt mål för produktivitet. Att Svevia och Infranord periodvis inte har nått upp till sina respektive ekonomiska mål framgår av regeringens årliga skrivelser till riksdagen om företag med statligt ägande (se t.ex. skr. 2023/24:140). Av skrivelserna framgår vidare att de ekonomiska målen för de statliga företagen ska vara framåtblickande och långsiktiga. Det betyder att målen kan överträffas vissa år och inte uppnås andra år, bl.a. beroende på konjunktursvängningar. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att Trafikverkets beställarkompetens behöver utvecklas för att bl.a. öka konkurrensen på marknaden. Regeringen anser att en viktig faktor för att effektivt kunna genomföra såväl investeringar som underhåll av vägar och järnvägar är att marknadens aktörer arbetar med utveckling, innovation och investeringar i verksamheten. Trafikverket behöver därför tillsammans med branschen utveckla ändamålsenliga och effektivare underhållsavtal, samtidigt som myndigheten stärker sin beställarkompetens. Sverige behöver också kunna locka specialiserade inhemska och utländska aktörer till att genomföra större underhållsarbeten på ett tidseffektivt sätt. Regeringen gav mot denna bakgrund redan 2023 Trafikverket i uppdrag att redogöra för vilka åtgärder som myndigheten vidtar och avser att vidta för att utveckla och stärka sin beställarkompetens och sin förmåga att planera och genomföra järnvägsunderhåll i syfte att öka robustheten, tillförlitligheten och punktligheten i järnvägstrafiken (LI2023/03037). Uppdraget omfattar även att redogöra för vilka åtgärder som myndigheten vidtar för att förbättra funktionssättet på marknaden för järnvägsunderhåll, och därmed främja förutsättningarna för marknadens aktörer att utvecklas. Trafikverket har även under hösten 2023 genomfört en omfattande genomlysning av sin verksamhet. Ett antal förbättringsområden har pekats ut för att Trafikverket ska bli mer effektivt, skapa bättre värde för dem som myndigheten är till för och för att säkerställa en bättre väg- och järnvägsleverans i Sverige. Regeringen följer nära Trafikverkets arbete med dessa frågor utifrån behovet av effektiviseringar i verksamheten och av att öka beställarkompetensen. Regeringen delar inte Riksrevisionens slutsats att regeringens styrning av Svevia och Infranord inte säkerställer att riksdagens intentioner med bolagiseringen uppfylls. Båda bolagen har ett av ägaren fastställt avkastningsmål. För att kunna nå dessa mål behöver bolagen en hög produktivitet och produktivitetsutveckling. De beslutade målen styr således bolagen mot ökad produktivitet. Styrningen av bolagen sker enligt den modell som gäller för samtliga bolag i den statliga bolagsportföljen. Modellen har tillämpats under längre tid och beskrivs ingående i den årliga skrivelsen om företag med statligt ägande. Uppföljning av bolagens resultat sker formellt vid ägardialoger mellan företrädare för ägaren, styrelsens ordförande och bolagets verkställande direktör. I samband med ägardialogerna följs bolagets resultat och måluppfyllelse upp, och statens förväntningar på bolaget diskuteras. Ägardialogerna följer en fastställd dagordning på vilken uppföljning av ekonomiska mål utgör den första punkten. Om ett bolag inte når målen kan ägaren begära en åtgärdsplan från bolaget. Modellen har tillämpats i flera år, men att så skett har inte alltid dokumenterats på ett tydligt sätt. Regeringen instämmer även till viss del i Riksrevisionens bedömning att regeringen kunde ha använt ägardialogerna mer systematiskt för att följa upp den bristfälliga uppfyllelsen av de ekonomiska målen och bolagens åtgärder för att förbättra denna. Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens bedömning att ekonomiska mål har fastställts för Svevia och Infranord utan att några djupare analyser gjorts av bolagens verksamheter. Inför att de aktuella målen fastställdes genomfördes analyser på sedvanligt sätt i enlighet med en modell där såväl olika målnivåer som risker för bolagens verksamhet ingår. Efter att Riksrevisionens granskning slutförts har nya ekonomiska mål beslutats för Infranord. Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Sedan bildandet av Svevia och Infranord har Regeringskansliet tydliggjort sina rutiner för ägardialoger, bl.a. genom att införa en standardiserad dagordning för dialogerna, som bl.a. omfattar måluppfyllelse. Ägardialogen utgör ett viktigt verktyg för att följa upp de ekonomiska målen och möjliggör för ägaren att begära en åtgärdsplan om målen inte nås. Regeringen avser inte att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och anser därmed att rapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport om bildandet av Svevia och Infranord – bristfälligt infriade intentioner Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 november 2024 Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden Busch, Svantesson, Edholm, Pehrson, Strömmer, Forssmed, Tenje, Slottner, Wykman, Kullgren, Liljestrand, Brandberg, Bohlin, Rosencrantz Föredragande: statsrådet Svantesson Regeringen beslutar skrivelse 2024/25:35 Riksrevisionens rapport om bildandet av Svevia och Infranord