Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens proposition 2018/19:111 Ändringar i lagen om marktjänster på flygplatser Prop. 2018/19:111 Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen. Stockholm den 11 april 2019 Stefan Löfven Tomas Eneroth (Infrastrukturdepartementet) Propositionens huvudsakliga innehåll Rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen är genomfört i lagen (2000:150) om marktjänster på flygplatser. Europeiska kommissionen har i en formell underrättelse påtalat brister i genomförandet. För att komma till rätta med dessa brister lämnas i propositionen förslag på ändringar i den lagen. I propositionen föreslås bland annat att ett tillsynssystem ska införas med möjlighet för tillsynsmyndigheten att besluta de förelägganden som behövs för att lagen ska följas. Vidare föreslås ett bemyndigande för tillsynsmyndigheten att meddela ytterligare föreskrifter i de avseenden som behandlas i lagen liksom ett bemyndigande att ta ut avgifter för viss verksamhet. Dessutom justeras några befintliga bestämmelser för att bättre överensstämma med direktivets. De sistnämnda ändringarna är inte föranledda av kommissionens granskning. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2019. Innehållsförteckning 1 Förslag till riksdagsbeslut 4 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:150) om marktjänster på flygplatser 5 3 Ärendet och dess beredning 9 4 Regelverket om marktjänster 9 4.1 Direktivet och lagen 9 4.2 Marktjänster och aktörer 10 4.3 Fritt tillträde till marknaden men med möjlighet till begränsningar 11 4.4 Tillträde till anläggningarna 12 4.5 Lagens tillämpningsområde 12 5 Överträdelseärendet 13 6 Överväganden och förslag 14 6.1 Ersättning för utnyttjande av anläggningar 14 6.2 Hur ska ersättningen bestämmas? 17 6.3 Tillsyn 18 6.3.1 Tillsynssystem och avgiftsbemyndigande 18 6.3.2 Beslut om föreläggande 24 6.3.3 Överklagande 27 6.4 Övriga förslag 27 6.4.1 Tillträde till marknaden får begränsas även av luftfartsskyddskäl 28 6.4.2 Samrådskrav som avser kontraktsvillkor och tekniska specifikationer 29 6.4.3 Förbud i stället för återkallelse 30 6.4.4 Bemyndiganden 31 7 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser 34 8 Kostnader och andra konsekvenser av förslagen 34 8.1 Staten 34 8.1.1 Transportstyrelsen 34 8.1.2 Domstolarna 35 8.1.3 Övrigt 35 8.2 Flygplatser, leverantörer av marktjänster och egenhanterare samt de som tillhandahåller anläggningar för marktjänster 36 8.2.1 Flygplatsers ledningsenheter 36 8.2.2 Leverantörer av marktjänster, egenhanterare och tillhandahållare av anläggningar för marktjänster 37 8.3 Passagerare 37 8.4 Övrigt 38 9 Författningskommentar 38 Bilaga 1 Rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen 43 Bilaga 2 Rapportens lagförslag 53 Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna 58 Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag 59 Bilaga 5 Lagrådets yttrande 64 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 april 2019 66 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringens förslag: Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:150) om marktjänster på flygplatser. 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:150) om marktjänster på flygplatser Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:150) om marktjänster på flygplatser dels att nuvarande 24 § ska betecknas 28 §, dels att 1, 7, 15, 17, 20 och 28 §§ och rubrikerna närmast före 1, 7 och 17 §§ ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före den tidigare 24 § ska sättas närmast före den nya 28 §, dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 24-27 §§, och närmast före 24 och 26 §§ nya rubriker av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Inledande bestämmelse Inledande bestämmelser 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatser som står öppna för kommersiell trafik. Denna lag innehåller bestämmelser om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatser som står öppna för kommersiell trafik. Vid tillämpningen av denna lag ska, med undantag för ärenden som ska prövas med stöd av 23 §, beslut fattas, villkor uppställas och ersättningar bestämmas utifrån skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. Vissa allmänna regler Tillträde till marknaden för marktjänster 7 § Tillträdet till marknaden för marktjänster skall vara fritt. Trots detta får tillträdet begränsas enligt 8, 9, 12 och 13 §§, dock endast i den utsträckning som säkerheten, kapaciteten eller utrymmet på flygplatsen kräver det. Vid tillämpningen av denna lag skall, med undantag för ärenden som skall prövas med stöd av 23 §, beslut fattas och villkor uppställas utifrån skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. Tillträdet till marknaden för marktjänster ska vara fritt. Trots detta får tillträdet begränsas enligt 8, 9, 12 och 13 §§, dock endast i den utsträckning som säkerheten, luftfartsskyddet, kapaciteten eller utrymmet på flygplatsen kräver det. 15 § När ledningsenheten avser att uppställa kontraktsvillkor eller tekniska specifikationer som måste uppfyllas av leverantörer av marktjänster eller av dem som önskar utöva egenhantering, skall dessa villkor eller specifikationer fastställas efter samråd med användarkommittén på flygplatsen. Villkoren eller specifikationerna skall fastställas i särskilda beslut. Återkallelse av rätten att utföra marktjänster När ledningsenheten avser att uppställa kontraktsvillkor eller tekniska specifikationer som måste uppfyllas av leverantörer av marktjänster eller av dem som önskar utöva egenhantering, ska dessa villkor eller specifikationer fastställas i särskilda beslut. Om villkoren eller specifikationerna avser leverantörer av marktjänster ska de fastställas efter samråd med användarkommittén på flygplatsen. Förbud att utföra marktjänster 17 § När en leverantör av marktjänster eller ett företag som utför egenhantering inte längre utnyttjar sin rätt att bedriva verksamheten får denna rätt återkallas av Transportstyrelsen. Rätten att utföra marktjänster får också återkallas från den som saknar nödvändiga tillstånd, eller från den som på ett icke ringa sätt åsidosätter regler i denna lag eller andra bestämmelser, som syftar till att en flygplats skall fungera tillfredsställande. Ledningsenheten vid berörd flygplats får hos Transportstyrelsen ansöka om återkallelse enligt första stycket. Om en leverantör av marktjänster eller en användare som utför marktjänster saknar nödvändiga tillstånd eller på ett sätt som inte är ringa åsidosätter regler i denna lag eller andra bestämmelser som syftar till att en flygplats ska fungera tillfredsställande, får Transportstyrelsen besluta att förbjuda leverantören eller användaren att fortsätta utföra marktjänster. Ledningsenheten vid berörd flygplats får hos Transportstyrelsen ansöka om förbud enligt första stycket. 20 § Leverantörer av marktjänster och användare som utövar egenhantering skall ges tillträde till anläggningar i sådan omfattning och på sådant sätt som är nödvändigt för att de skall kunna tillhandahålla tjänster till tredje man eller utöva egenhantering Leverantörer av marktjänster och användare som utövar egenhantering ska ges tillträde till anläggningar i sådan omfattning och på sådant sätt som är nödvändigt för att de ska kunna tillhandahålla tjänster till tredje man eller utöva egenhantering. Om det behövs för att bättre och effektivare kunna utnyttja tillgängliga utrymmen och liknande, eller för att kunna bereda plats för tillkommande leverantörer av marktjänster och användare som utövar egenhantering får ledningsenheten efter att ha hört användarkommittén besluta om jämkningar eller omfördelningar av utrymmen och liknande mellan alla som utför eller står i begrepp att börja utföra marktjänster på flygplatsen. Den som innehar anläggningar som används av leverantörer av marktjänster eller användare som utövar egenhantering får ta ut en ersättning för utnyttjandet. Den som tillhandahåller en eller flera anläggningar som används av leverantörer av marktjänster eller användare som utövar egenhantering får ta ut ersättning endast för utnyttjandet av anläggningen. Tillsyn 24 § Transportstyrelsen utövar tillsyn över att denna lag och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. Om det behövs för tillsynen, har Transportstyrelsen rätt att på begäran 1. få sådana upplysningar och ta del av sådana handlingar som tillsynen gäller, och 2. få tillträde till flygplatsen samt de lokaler och anläggningar som tillsynen gäller. 25 § Transportstyrelsen får besluta de förelägganden som behövs för att denna lag och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Bemyndiganden 26 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om 1. flygplatsens användarkommitté, 2. de beslut, villkor och ersättningar samt skälen för dessa enligt vad som anges i 1 § tredje stycket, 3. begränsningar av marknaden samt urval av leverantörer av marktjänster till tredje man och användare som utövar egenhantering, 4. förbud enligt 17 §, 5. bokföring enligt 18 och 19 §§, 6. tillträde till anläggningar och ersättningar för utnyttjande av anläggningar, 7. jämkningar och omfördelningar av utrymmen och liknande, 8. centraliserade anläggningar, 9. samråd med användar-kommittén enligt 10 och 15 §§, och 10. tillsyn. 27 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för Transportstyrelsens tillsyn och ärendehandläggning enligt denna lag och enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. 24 § Transportstyrelsens eller ledningsenhetens beslut enligt 8-15 och 17 §§, 20 § första och andra styckena och 21 § samt beslut om avgifter enligt 4 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt. 28 § Transportstyrelsens eller ledningsenhetens beslut enligt 8-15 och 17 §§, 20 § första och andra stycket och 21 och 25 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2019. 3 Ärendet och dess beredning Europeiska kommissionen och regeringen hade under år 2014 och 2015 en informell skriftväxling som gällde hur rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen har genomförts i svensk rätt. Direktivet finns i bilaga 1 till denna proposition. Kommissionen beslutade därefter en formell underrättelse och anförde att Sverige underlåtit att på ett korrekt sätt genomföra direktivet. Efter ytterligare kontakter mellan kommissionen och regeringen tog Transportstyrelsen under våren 2018 fram ett förslag till ändringar i lagen (2000:150) om marktjänster på flygplatser. Utredningsuppdraget redovisades i en skrivelse den 27 april 2018. Skrivelsen benämns härefter rapporten. Rapportens lagförslag finns i bilaga 2. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Näringsdepartementet (dnr N2014/04348/MRT). Lagrådet Regeringen beslutade den 14 mars 2019 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter, som behandlas i avsnitten 6.2, 6.4.1, och 6.4.4 och i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen har också vissa redaktionella ändringar gjorts. 4 Regelverket om marktjänster 4.1 Direktivet och lagen Rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen innehåller bestämmelser om tillhandahållande av marktjänster till tredje man och om egenhantering vid flygplatser (härefter kallat direktivet). Direktivet, som syftar till att avveckla inskränkningar i friheten att tillhandahålla marktjänster inom unionen, har genomförts i svensk rätt i lagen (2000:150) om marktjänster på flygplatser (härefter kallad marktjänstlagen) och förordningen (2000:151) om marktjänster på flygplatser. Direktivet tillkom med anledning av det begränsade utbudet av konkurrerande marktjänster och möjligheter till egenhantering vid flygplatserna. Det begränsade utbudet hade lett till en hög prisnivå och snedvriden konkurrens vilket påtalades av både flygtrafikanter och flygbolag, se propositionen Marktjänster på flygplatser (prop. 1999/2000:41 s. 16-17). I marktjänstlagen finns bl.a. den grundläggande bestämmelsen om att tillträdet till marknaden för marktjänster ska vara fritt, se närmare avsnitt 4.3. Där finns också bestämmelser om användarkommittéer och samrådskrav och om att begränsning av marknaderna för marktjänster till tredje man och för egenhantering ändå får ske under vissa förutsättningar. Vidare finns bestämmelser om tillträdet till anläggningar, om jämkning och omfördelningar av utrymmen, om betalning av ersättning för utnyttjande av anläggningar samt en överklagandebestämmelse. 4.2 Marktjänster och aktörer Vad är en marktjänst? Enligt 2 § marktjänstlagen är en marktjänst en tjänst som utförs på en flygplats åt en användare av en flygplats och som finns upptagen i bilagan till lagen. De tjänster som avses räknas upp i bilagan enligt följande: administrativa marktjänster och övervakning, passagerartjänster i form av bl.a. kontroll av biljetter och incheckning av bagage, bagagehantering, fraktgods och posthantering, ramptjänster vari innefattas t.ex. lotsning av flygplanet vid ankomst och avfärd liksom transport av samt inlastning i och avlastning ur flygplanet av mat och dryck. Vidare ingår rengöring och skötsel av flygplanet, bränsle- och oljepåfyllning, normalt underhåll, flygoperationer och administration av besättningar, transport på marken och catering. Marktjänster på större flygplatser tillhandahålls ofta av stora internationella aktörer som erbjuder ett basutbud av flera olika marktjänster. Bolag kan också specialisera sig och erbjuda en eller flera särskilda marktjänster inom ett visst område såsom catering eller yttre underhåll. Marktjänster delas upp i s.k. airside-tjänster och andra tjänster. Med airside-tjänster avses bagagehantering, ramptjänster, bränsle- och oljepåfyllning samt hanteringen av gods och post mellan terminalanläggningen och luftfartyget i samband med flygningarna. Leverantörer och egenhanterare Regelverket omfattar både leverantörer av marktjänster och egenhanterare. En leverantör av marktjänster definieras enligt 2 § marktjänstlagen som varje fysisk eller juridisk person som tillhandahåller tredje man en eller flera typer av marktjänster. Den person eller det företag som således tillhandahåller exempelvis posthantering åt ett flygbolag är en leverantör av marktjänster. Egenhantering definieras, enligt samma paragraf, som en situation där en användare av en flygplats skaffar sig en eller flera typer av marktjänster utan att ingå något som helst kontrakt om detta med tredje man. I förarbetena till marktjänstlagen anges att definitionen av begreppet egenhantering ska ses mot bakgrund av önskemålet att undvika överenskommelser som möjliggör för användare att snedvrida konkurrensen genom att erbjuda tjänster utan att genomgå det offentliga anbudsförfarande som gäller vid urval av leverantörer av tjänster till tredje man (prop. 1999/2000:41 s. 39). Ett exempel på en egenhanterare i lagens mening är ett flygbolag som har sin egen bagagehantering, vilket t.ex. SAS har på Stockholm Arlanda Airport. För att få bedriva marktjänster på en flygplats måste leverantören ingå ett marktjänstavtal med flygplatsen. Avtalet innehåller bl.a. bestämmelser om den tjänst som får utövas, behörighet att visats på flygplatsen, ersättning till flygplatsoperatören samt säkerhet och skydd. Ersättning tas ut av flygplatsoperatören, ofta i form av en så kallad marktjänstavgift. Marktjänstavgifternas beräkningsgrund varierar troligen från flygplats till flygplats, men beroende på vilken sorts marktjänst som avses kan antal avresande passagerare eller startande ton gods användas som utgångspunkt. När marktjänstavtal ingåtts kan marktjänstutövaren ansöka om behörighet för tillträde till de områden på flygplatsen dit det krävs särskild behörighet. Flygplatser I Sverige finns i dag 38 flygplatser med reguljär linje- eller chartertrafik. Av dessa är tio statliga och 26 kommunala medan två har privata eller blandade ägare. Åtta av de statliga flygplatserna ägs och drivs av Swedavia AB som är ett av svenska staten helägt bolag. De två resterande statliga flygplatserna förvaltas av Fortifikationsverket. Där är Försvarsmakten flygplatshållare och har det formella ansvaret för driften av flygplatserna. På Luleå Airport äger Swedavia AB den civila flygstationen och intilliggande markanläggningar. På Ronneby Airport ägs den civila flygstationsbyggnaden och intilliggande markanläggningar av Fortifikationsverket och hyrs av Swedavia AB. Genom avtal mellan Försvarsmakten och Swedavia AB regleras det gemensamma nyttjandet och ersättningar för den samlade flygoperativa verksamheten som t.ex. landnings- och taxibanor samt löpande kostnader för räddningstjänst m.m. På ytterligare en statlig flygplats har Försvarsmakten ett eget område inom vilket den svarar för sin egen verksamhet. På samtliga tre flygplatser sköter Försvarsmakten sina marktjänster inom sina egna områden i egen regi och med egen infrastruktur. De flesta av de kommunala flygplatserna är antingen egna juridiska enheter eller ligger i ett kommunalt bolag eller är en del av en kommunal förvaltning. En flygplats ledningsenhet definieras i 2 § marktjänstlagen som den som tillsammans med eller självständigt från annan verksamhet och i kraft av lagar och andra författningar har i uppdrag att administrera flygplatsens infrastrukturer och samordna och kontrollera den verksamhet som aktörer som befinner sig på berörd flygplats eller berört flygplatssystem bedriver. Vad som utgör en specifik flygplats ledningsenhet beror således på flygplatsens ägar- och driftsförhållanden och hur dessa är organiserade. 4.3 Fritt tillträde till marknaden men med möjlighet till begränsningar Marktjänstregelverket syftar till att säkerställa ett fritt tillträde till marknaden för marktjänster. I detta ligger också att egenhanteringen ska kunna utövas fritt. Denna huvudprincip finns i 7 § marktjänstlagen. Begränsningar i antalet leverantörer och egenhanterare får dock ske under vissa förutsättningar. Enligt 8 § får begränsning av antalet leverantörer på marknaden för marktjänster till tredje man ske när det gäller bagagehantering, ramptjänster, påfyllning av bränsle och olja samt gods- och posthantering mellan terminalanläggningen och luftfartyget, dvs. airside-tjänster. Enligt 9 § får vidare antalet leverantörer begränsas av särskilda utrymmes- eller kapacitetsskäl. Även utövandet av egenhantering får begränsas vad gäller antalet utövare: med stöd av 12 § när det gäller airside-tjänster och med stöd av 13 § av särskilda utrymmes- eller kapacitetsskäl när det gäller egenhantering av alla marktjänster. Begränsningarna av marknaden får dock endast ske under vissa förutsättningar som närmare beskrivs i avsnitt 6.4.1 och 6.4.2. I nuläget finns inga sådana begränsningar beslutade på någon flygplats i Sverige. Den som önskar etablera sig som utövare av en marktjänst agerar således på en fri marknad. Tillgången på kunder och därmed möjligheten att bedriva verksamheten utgör beslutsunderlag för den som funderar på att etablera sig som leverantör av marktjänster. Om således efterfrågan på t.ex. cateringbolag konstateras vara mättad på en flygplats finns inget incitament för ett sådant bolag att ge sig in på den marknaden. 4.4 Tillträde till anläggningarna I 20 § första stycket marktjänstlagen föreskrivs att leverantörer av marktjänster och användare som utövar egenhantering ska ges tillträde till anläggningar i sådan omfattning och på sådant sätt som är nödvändigt för att de ska kunna tillhandahålla tjänster till tredje man eller utöva egenhantering. Bestämmelsen, som genomför artikel 16.1 i direktivet, syftar till att garantera att de operatörer som fått tillträde till marknaden för marktjänster eller som får utöva egenhantering behandlas rättvist när det gäller tillträdet till anläggningarna och fördelningen av dem mellan operatörerna (prop. 1999/2000:41 s. 47). Det handlar alltså om möjligheten att rent faktiskt kunna nå och använda anläggningarna. Vad som avses kan vara anläggningar för t.ex. bagagesortering, avisning och bränsledistribution. Även passagerarterminaler och inchecknings-utrymmen räknas som anläggningar. I artikel 16.3 föreskrivs vidare att när tillträdet till flygplatsens anläggningar är förenat med att en avgift tas ut, ska avgiften bestämmas på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. Artikeln är genomförd i 20 § tredje stycket marktjänstlagen där det föreskrivs att den som innehar anläggningar som används av leverantörer av marktjänster eller användare som utövar egenhantering får ta ut en ersättning för utnyttjandet. I 7 § finns bestämmelsen om att beslut ska fattas och villkor uppställas utifrån skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. 4.5 Lagens tillämpningsområde Enligt 1 § marktjänstlagen innehåller lagen bestämmelser om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatser som står öppna för kommersiell trafik. I 6 § första stycket samma lag anges att bestämmelserna om marktjänster till tredje man, dvs. de bestämmelser som gäller för leverantörer av marktjänster, ska tillämpas på flygplatser med en årstrafik som är större än eller lika med två miljoner passagerarrörelser eller 50 000 ton gods. De flygplatser som når denna nivå är, enligt 2017 års passagerarantal och fraktvolymer, Stockholm Arlanda Airport, Landvetter Airport, Bromma Airport, Malmö Airport och Skavsta Airport. I 6 § andra stycket anges att bestämmelserna om egenhantering av sådana tjänster som räknas upp i 12 §, dvs. airside-tjänsterna, tillämpas på flygplatser med en årstrafik som är större än eller lika med en miljon passagerarrörelser eller 25 000 ton gods vilket är de fem ovannämnda flygplatserna samt Luleå Airport och Umeå Airport. Bestämmelserna om egenhantering av andra tjänster ska, enligt samma lagrum, tillämpas av alla flygplatser som står öppna för kommersiell lufttrafik. 5 Överträdelseärendet De formella underrättelserna Det aktuella överträdelseärende som föranleder denna proposition initierades efter att klagomål lämnats till kommissionen om förhållandena på Stockholm Arlanda Airport. Klagomålet gällde brister i genomförandet och tillämpningen av direktivets bestämmelser om tillträdet till marknaden och anläggningarna samt den avgift som togs ut. I klagomålet anfördes att det flygbolag som önskade utöva egenhantering i form av bränslepåfyllning var tvunget att betala en avgift utan att tillträde till anläggningen därigenom garanterades. Efter informell skriftväxling mellan kommissionen och regeringen beslutade kommissionen i december 2015 en formell underrättelse och i juli 2016 en komplettering till denna i vilka det framfördes att Sverige på tre punkter underlåtit att genomföra direktivet korrekt. Den första punkten gällde felaktig tillämpning av artikel 16.1 i direktivet. I artikel 16.1 föreskrivs följande. "Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att tjänsteleverantörerna respektive användarna som önskar tillämpa egenhantering skall garanteras tillträde till flygplatsanläggningarna, i den mån tillträde är nödvändigt för utövandet av deras verksamheter. Om flygplatsens ledningsenhet eller i förekommande fall den statliga myndigheten eller annan kontrollmyndighet uppställer villkor för tillträdet, skall dessa vara relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande." Kommissionen ansåg att avsaknaden av i förväg tydligt fastställda villkor för alla potentiella egenhanterare eller tjänsteleverantörer i det aktuella fallet innebar att villkoren för tillträde inte var genomblickbara. Kommissionen ansåg vidare att det heller inte kunde garanteras att dessa villkor var relevanta, objektiva och icke-diskriminerande. Den andra punkten gällde felaktig tillämpning av artikel 16.3 i direktivet. I artikel 16.3 anges att "När tillträdet till flygplatsens anläggningar är förenat med att en avgift tas ut, skall avgiften bestämmas på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande." Kommissionen ansåg att uttaget av avgiften i det aktuella fallet går långt utöver ersättning enbart för användning av anläggningarna eftersom den omfattar kostnader med anknytning till handläggningen av bland annat teknisk genomförbarhet och prissättning i samband med ett tillträde utan att det ges garantier för att tillträde faktiskt kommer att beviljas. Avgiften är därför inte förenlig med artikel 16.3 eftersom den inte avser användningen av själva infrastrukturen. Den infrastruktur som åsyftas är en anläggning som används vid bränslepåfyllning. Kommissionen hänvisade till EU-domstolens dom Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH och Deutsche Lufthansa AB av den 16 oktober 2003 i mål C-363/01, se avsnitt 6.1. Den tredje punkten gällde felaktig tillämpning av artikel 7.1 i direktivet. Enligt artikel 7.1 ska medlemsstaterna, "i enlighet med bestämmelserna i artikel 1, vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att egenhanteringen kan utövas fritt.". Kommissionen menade att eftersom de svenska myndigheterna inte har uppfyllt bestämmelserna i artikel 16.1 och 16.3 i direktivet, hade inte heller artikel 7.1 i direktivet respekterats. Sveriges svar Sverige svarade på de formella underrättelserna vid två tillfällen under 2016. I det senare svaret anfördes bl.a. att bestämmelsen i 7 § marktjänstlagen om att alla villkor som uppställs ska grunda sig på skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande gäller generellt vid tillämpningen av lagen, det vill säga även i förhållande till bestämmelsen om ersättning för utnyttjande av anläggningar. Det anfördes också att eftersom den aktuella situationen ändå har uppstått är avsikten att komplettera marktjänstlagen med bestämmelser om ett tillsynssystem. Den tillsynsmyndighet som utses skulle dels kunna meddela föreskrifter om bl.a. grunderna för avgifternas beräkning, dels kontrollera att marktjänstlagens bestämmelser följs och dessutom vidta åtgärder mot den som inte följer dem. Slutligen angavs att 20 § tredje stycket marktjänstlagen kommer att justeras så att det i enlighet med EU-domstolens praxis tydligt framgår att inga andra avgifter än sådana som avser utnyttjandet av anläggningar är tillåtna. 6 Överväganden och förslag 6.1 Ersättning för utnyttjande av anläggningar Regeringens förslag: Den som tillhandahåller en eller flera anläggningar som används av leverantörer av marktjänster eller användare som utövar egenhantering får ta ut ersättning endast för utnyttjandet av anläggningen. Rapportens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Rapporten föreslår att uttrycket "innehar" kvarstår tillsammans med tillägget "tillhandahåller". Paragrafens lydelse i rapporten innehåller dessutom inte formuleringen "en eller flera" eller "av anläggningen". Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte några invändningar mot det. A Flygbränslehantering AB har hänvisat till EU-domstolens praxis och anfört att bestämmelsen om att avgift endast får tas ut för nyttjandet av anläggningar inte hindrar att den ger utrymme för en vinstmarginal. Tillägget av ordet "endast" kan därför skapa förvirring. Skälen för regeringens förslag Ersättning eller avgift Inledningsvis bör begreppen "ersättning" och "avgift" kommenteras något. I 20 § marktjänstlagen används "ersättning". I förarbetena nämns "hyresersättningar, leasingkostnader och dylikt" (prop. 1999/2000:41 s. 38). "Ersättningar" synes således ha valts som ett samlingsbegrepp för olika former av betalningar för utnyttjandet av anläggningar. I såväl direktivet som EU-domstolens rättspraxis talas däremot om "avgift". Detta begrepp har, enligt regeringens uppfattning, en snävare innebörd än "ersättning". Trots den otydlighet som variationen i terminologin kan medföra föreslår regeringen därför inte någon ändring. Något sådant förslag finns inte heller i det remitterade underlaget. Nuvarande bestämmelser I artikel 16.1 och 16.3 i direktivet föreskrivs sammanfattningsvis att de leverantörer respektive användare som önskar tillämpa egenhantering ska garanteras tillträde till flygplatsanläggningarna i den mån tillträde är nödvändigt för utövandet av deras verksamheter och att eventuella villkor för tillträdet ska vara relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. Vidare anges att när tillträdet till anläggningarna är förenat med att en avgift tas ut ska avgiften bestämmas på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. Själva tillträdet till anläggningarna regleras i 20 § första stycket marktjänstlagen. Där framgår att leverantörer och egenhanterare ska ges tillträde till anläggningar i sådan omfattning och på sådant sätt som är nödvändigt för att de ska kunna tillhandahålla tjänster till tredje man eller utöva egenhantering. Såsom beskrivs i avsnitt 5 är artikel 16.1 och 16.3 även genomförda i dels 7 § andra stycket marktjänstlagen på så sätt att där finns en allmän bestämmelse som gäller alla beslut som fattas och alla villkor som uppställs vid tillämpningen av lagen, dels 20 § tredje stycket där det föreskrivs att den som innehar anläggningar som används av leverantörer av marktjänster eller användare som utövar egenhantering får ta ut en ersättning för utnyttjandet. Vad ersättningen omfattar ... I mål C-363/01 Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH och Deutsche Lufthansa AG fastslog EU-domstolen följande i punkt 63. "... är det inte tillåtet att ledningsenheten vid en flygplats begär att en leverantör av marktjänster, eller en användare som tillämpar egenhantering, för att få tillträde till marknaden för marktjänster vid flygplatsen ska betala en tillträdesavgift som motprestation för att vinstdrivande verksamhet möjliggörs, utöver den avgift som leverantören eller användaren betalar för att få tillgång till flygplatsens anläggningar. Ledningsenheten har däremot rätt att ta ut en avgift för nyttjande av flygplatsens anläggningar, som kan bestämmas med beaktande av att ledningsenheten har ett vinstintresse. Denna avgift ska fastställas i enlighet med de kriterier som anges i artikel 16.3 i direktivet." För att tillmötesgå kommissionen i dess kritik vad gäller det svenska genomförandet av direktivets bestämmelser föreslår regeringen att 20 § tredje stycket marktjänstlagen förtydligas på så sätt att det framgår att ersättning får tas ut endast för utnyttjandet av anläggningar. Därmed klargörs att några andra ersättningar eller avgifter, t.ex. sådana som är avhängiga tillträdet till själva marknaden, inte får tas ut. Såsom A Flygbränslehantering AB anför fastslog domstolen också att vinstintresset får beaktas vid avgiftssättningen. Remissinstansen har uttryckt oro för att den föreslagna bestämmelsen därför kan skapa förvirring och medföra att vinstintresset inte tillgodoses. Regeringen ser emellertid inte någon sådan risk. Det förhållandet att det i bestämmelsen tydliggörs att ersättningen endast får avse nyttjandet av anläggningen säger inget om vad som får ingå i underlaget för beloppet. Regeringen delar däremot remissinstansens uppfattning om vikten av att detta tydliggörs i föreskrifter på lägre nivå. I avsnitt 6.2 behandlas frågan om hur ersättningen eller avgiften ska fastställas och i avsnitt 6.4.5 lämnas förslag på bemyndigande att meddela föreskrifter om bl.a. skälen för ersättningar enligt 7 § andra stycket. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att 20 § tredje stycket marktjänstlagen ändras på så sätt att det framgår tydligare att ersättning får tas ut endast för utnyttjande av anläggningen. ... och vem som får ta ut den Frågan om vem som har rätt att ta ut ersättningen för tillträdet till anläggningarna har inte uttryckligen varit föremål för kommissionens kritik. Inte heller reglerar direktivet vem som får ta ut avgiften. I marktjänstlagen föreskrivs emellertid att det är den som innehar anläggningar som får ta ut ersättning för utnyttjandet. Regeringen konstaterar att ett innehav av anläggningar kan grundas på olika omständigheter. En flygplats ledningsenhet kan själv ha införskaffat de anläggningar som används vid utövandet av marktjänster, men även andra aktörer kan ha införskaffat dem. Ledningsenheten kan också ha slutit avtal med bolag, leverantörer eller egenhanterare om att dessa får stå för driften och tillhandahållandet av anläggningarna. Det kan handla om att ha juridisk rådighet eller faktiskt förfogande över anläggningarna eller om ett eget ägande eller ett innehav och tillhandahållande grundat på avtal. Begreppet "innehar anläggningar" i 20 § tredje stycket marktjänstlagen är således mycket brett men dessutom något missvisande eftersom det är själva tillhandahållandet - oavsett hur innehavet har uppkommit - som är det väsentliga. För att bestämmelsen ska omfatta den som tillhandahåller anläggningen anser regeringen, i likhet med rapportens förslag, att den bör ändras. Regeringen föreslår dock en något ändrad språklig utformning än rapportens förslag. Genom ändringen omfattar bestämmelsen alla tillhandahållanden, oavsett juridisk grund. Även om det inte finns något uttalat krav i direktivet på en sådan formulering bör den vara i linje med direktivets syfte och bidra till att förhindra att ersättning felaktigt tas ut. Det finns inte heller något i förarbetena som tyder på att någon begränsning med bestämmelsens nuvarande formulering skulle vara avsedd, jfr prop. 1999/2000:41 s. 38. Regeringen har även uppmärksammat att pluralformen "anläggningar" som används i 20 § tredje stycket är något olycklig. Rent språkligt kan den ge intrycket av att endast den som tillhandahåller mer än en anläggning omfattas av bestämmelsen. För det fall endast en aktör skulle tillhandahålla alla anläggningar på flygplatserna skulle pluralformen vara motiverad, men så ser inte verkligheten ut. För att undvika missförstånd föreslår regeringen att formuleringen ändras till "en eller flera anläggningar". Sammanfattningsvis föreslår regeringen att 20 § tredje stycket marktjänstlagen ändras även på så sätt att bestämmelsen omfattar den som tillhandahåller en eller flera anläggningar som används av leverantörer av marktjänster eller användare som utövar egenhantering. 6.2 Hur ska ersättningen bestämmas? Regeringens förslag: Det ska framgå av lagen att även ersättningar ska bestämmas utifrån skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. Rapportens förslag överensstämmer i sak med regeringens. I rapportens lagförslag används ordet "fastställas" i stället för "bestämmas". Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte några invändningar mot det. Storumans kommun förutser att visst extraarbete och vissa kostnader kan uppstå för flygplatsens ledning i och med att kriterier som ska vara objektiva, relevanta och transparenta ska fastställas. Skälen för regeringens förslag: Som redovisats i avsnitt 6.1 föreskrivs i artikel 16.3 i direktivet att i de fall tillträdet till flygplatsens anläggningar är förenat med att en avgift tas ut, ska avgiften bestämmas på grunder som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. I marktjänstlagen har artikeln genomförts i nuvarande 7 § andra stycket där det föreskrivs att vid tillämpningen av lagen ska, med vissa undantag, beslut fattas och villkor uppställas utifrån skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. I de formella underrättelserna har kommissionen emellertid anfört att det finns brister i Sveriges genomförande i detta avseende när det gäller villkoren för tillträde till anläggningarna. Kommissionens påpekande får förstås som att marktjänstlagens bestämmelse inte på ett tillfredsställande sätt reglerar att samtliga beslut och villkor är underkastade kravet på relevans, objektivitet, genomblickbarhet och icke-diskriminering. Vid kontakter med kommissionen har Sverige anfört bl.a. att bestämmelsen i 7 § andra stycket gäller även för ersättningar som regleras i 20 §, men också att lagen ska förtydligas i detta avseende. I rapporten lämnas förslag på ändring av 7 § andra stycket så att det tydliggörs att även ersättningars fastställande ska grundas på skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. I enlighet med det och med sitt svar till kommissionen föreslår regeringen ett tillägg med detta innehåll i marktjänstlagen. Därmed torde det inte råda något tvivel om att även de ersättningar som regleras i 20 § omfattas av de krav som nämns i 7 § andra stycket. Regeringen föreslår dock ordet "bestämmas" i stället för "fastställas". På Lagrådets inrådan föreslår regeringen dessutom att det sakliga innehållet i 7 § andra stycket flyttas till 1 § andra stycket. Därför ändras även rubrikerna närmast före 1 och 7 §§. Som Storumans kommun påpekar kan förtydligandet i och för sig medföra merarbete och merkostnader för flygplatsens ledning. Regeringen påminner om att kraven som sådana emellertid finns redan i dag. I avsnitt 6.4.5 lämnas för övrigt förslag till ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om bl.a. de beslut, villkor och ersättningar som anges i 1 § andra stycket. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att det tydliggörs att även ersättningar ska bestämmas utifrån skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. 6.3 Tillsyn 6.3.1 Tillsynssystem och avgiftsbemyndigande Regeringens förslag: Transportstyrelsen ska utöva tillsyn över att marktjänstlagen och de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. Om det behövs för tillsynen ska Transportstyrelsen ha rätt att på begäran få sådana upplysningar och ta del av sådana handlingar som tillsynen gäller, och få tillträde till flygplatsen samt de lokaler och anläggningar som tillsynen gäller. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för Transportstyrelsens tillsyn och ärendehandläggning enligt denna lag och enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Rapportens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Rapportens lagförslag är annorlunda formulerat. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser tillstyrker förslaget eller anför att de inte har några invändningar. Konkurrensverket tycker det bör övervägas om det inte är tillräckligt för att uppfylla direktivet att det finns möjlighet att överklaga ett beslut om vilka som tillåts bedriva marktjänster när utrymmet är begränsat, dvs. om inte införande av en tillsynsmyndighet innebär en onödig överreglering. Hjelmco Oil AB undrar om inte Transportstyrelsen redan har tillsynsansvar över marktjänstlagen och anser vidare att övervakning av lagar ska betalas av det allmänna och att Transportstyrelsen ska vara skyldig att utöva tillsyn på begäran. Hjelmco Oil AB frågar också vilka konsekvenserna blir om en ledningsenhet själv väljer att begränsa antalet leverantörer utan att göra en ansökan till Transportstyrelsen eller om ledningsenheten vägrar att fatta ett skriftligt och formellt beslut. Vidare anför Hjelmco Oil AB att det bör säkerställas att en användarkommitté inrättas. Skellefteå kommun och Örnsköldsviks kommun påpekar att de regionala flygplatserna i dagsläget gör stora förluster och inte bör belastas med ytterligare avgifter. Kostnadsökningarna bör hanteras i den statliga översynen av de regionala flygplatserna. Kramfors kommun anser att en generell tillsynsverksamhet är onödig, att den ställer ökade krav på rapportering och redovisning och att det, om tillsyn ändå inrättas, är rimligt att avgifterna läggs endast på de större flygplatser där det finns konkurrens om marktjänsterna. Mora kommun menar att förslaget förhindrar framväxten av privata alternativ eller regional utveckling i stället för att underlätta för etableringar vilket är EU:s grundtanke. Vänersborgs kommun instämmer i förslaget att Transportstyrelsen bör utses till tillsynsmyndighet men pekar också på problemet för flygplatsen att få kostnadstäckning för tillsynsavgiften. Kommunen saknar också en precisering av vem som ska betala tillsynsavgiften och anser vidare att tillsynstillfällena bör samordnas. Såväl Trollhättans kommun som Lysekils kommun uttrycker tveksamhet till att Transportstyrelsen ska fastställa avgifterna i föreskrifter då det blir svårt för flygplatserna att förutse kostnaden och föreslår vidare att tillsynen bör ingå i övrig tillsyn. Norrköpings kommun hänvisar till de regionala flygplatsernas stora förluster och tycker inte att dessa flygplatser bör belastas med ytterligare avgifter. Örebro läns landsting har svårt att överblicka förslagets effekter med tanke på att tillsynsavgiftens storlek inte framgår och ifrågasätter samtidigt skälet till att införa en avgift för tillsyn på mindre flygplatser för att hantera ett problem på Arlanda. Sveriges Kommuner och Landsting anser att det inte är rimligt att införa en tillsynsfunktion eftersom inget visar på att någon flygplats förutom Arlanda inte följer direktivet och att det inte finns skäl att gå längre än direktivets krav. Svenska Transportarbetareförbundet är positivt till förslaget att Transportstyrelsen får tillsynsansvar och vill tydliggöra vikten av att svensk arbetsmiljölagstiftning följs. Skälen för regeringens förslag Frågorna om tillsynssystem och avgiftsbemyndigande har nära anknytning Frågorna om att införa ett tillsynssystem och ett bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter för bl.a. tillsynsarbetet har ett nära samband. Ett flertal remissinstanser har också haft synpunkter på båda frågorna. De behandlas därför lämpligen tillsammans i detta avsnitt medan förslaget om övriga bemyndiganden behandlas i avsnitt 6.4.5. Ett tillsynssystem ska införas Kommissionen har i formell underrättelse anfört att till följd av avsaknaden av i förväg tydligt fastställda villkor för alla potentiella egenhanterare eller tjänsteleverantörer är villkoren för tillträde inte genomblickbara, och det kan inte heller garanteras att villkoren under alla omständigheter är relevanta, objektiva och icke-diskriminerande. Den svenska lagstiftningen innehåller dessutom inte någon skyldighet att respektera kraven. För att komma till rätta med de brister som kommissionen påtalat har regeringen i sitt svar på de formella underrättelserna anfört att den bl.a. avser att införa ett tillsynssystem. Ett visst slags tillsyn över att marktjänstlagen följs utövas visserligen redan i dag, men är begränsad till att avse separat bokföring enligt 18 och 19 §§. Någon annan tillsyn utövas inte på marktjänstområdet. I det remitterade underlaget finns därför förslag om att införa ett tillsynssystem som omfattar marktjänstlagens samtliga bestämmelser. Kramfors kommun, Mora kommun, Trollhättans kommun, Lysekils kommun och Sveriges Kommuner och Landsting har invänt mot förslaget och bl.a. hänvisat till att något behov av tillsyn på alla flygplatser inte visats, att det inte finns skäl att gå längre än vad direktivet kräver och att tillsynen i vart fall kan ingå i övrig tillsyn som utförs. Regeringen är medveten om att något behov av tillsyn hittills inte konstaterats mer än på Stockholm Arlanda Airport. Det är också riktigt att utrymmet för bristande efterlevnad av regelverket varierar beroende på flygplatsens storlek. Regeringen är dock angelägen om att inte bara komma till rätta med förhållandena på Stockholm Arlanda Airport utan dessutom försöka förhindra att andra situationer uppstår som innebär att regelverket inte följs på samma eller någon annan flygplats. Med ett tillsynssystem kan tillsynsmyndigheten kontrollera att bestämmelserna i marktjänstlagen följs, bl.a. vad gäller de krav som ställs för villkoren för tillträde till både marknaden och anläggningarna samt för fastställande av ersättning för nyttjande av anläggningarna. Det faktum att direktivet inte innehåller något krav på ett sådant tillsynssystem hindrar inte att ett sådant införs på nationell nivå, särskilt inte efter att behov visat sig finnas. Med ett sådant förslag fullföljer regeringen dessutom vad den anfört i sitt svar till kommissionen på den kompletterande formella underrättelsen. Regeringen anser sammanfattningsvis att ett tillsynssystem ska införas. Mot bakgrund av nämnda remissinstansers synpunkter bör däremot frågan om tillsynens omfattning och utövning behandlas närmare, se delavsnittet närmast efter nedanstående. Tillsynsmyndighet Transportstyrelsens kärnverksamhet utgörs av normgivning, tillstånds-givning och tillsyn inom samtliga fyra transportslag, se propositionen Transportstyrelsen och dess verksamhet (prop. 2008/09:31). Förslaget kommer till uttryck i ett stort antal författningar inom transportområdet liksom, såsom Hjelmco Oil AB påpekar, i förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen där det anges bl.a. att Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet inom transportområdet. I linje med detta är det också Transportstyrelsen som utövar den nuvarande begränsade tillsynen inom marktjänstområdet. Enligt regeringens uppfattning är det inte aktuellt att någon annan myndighet än Transportstyrelsen ska ha hand om även det föreslagna utökade tillsynsansvaret inom marktjänstområdet. Tillsynens omfattning och utövning Samtliga marktjänstlagens bestämmelser liksom de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen bör omfattas av tillsynen. Det gäller - förutom nämnda bestämmelser om bokföring - bestämmelserna om användarkommitté, tjänster till tredje man och egenhantering samt portalparagrafen om att marknaden för marktjänster är fri och att beslut, villkor och ersättningar ska grundas på relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande skäl. Vidare ska bestämmelserna om begränsning och urval, ledningsenhetens i förekommande fall eget tillhandahållande av marktjänster samt fastställda kontraktsvillkor och tekniska specifikationer omfattas. Slutligen ska tillsynen omfatta även bestämmelsen om tillträde till anläggningar och ersättning för nyttjande av desamma, samrådsförfarandet och eventuella beslut om s.k. centraliserade anläggningar. De exempel som Hjelmco Oil AB ger är därmed sådana typiska förfaranden som tillsynen bör omfatta. Konkurrensverket ifrågasätter nödvändigheten av att införa både överklagande- och tillsynsmöjlighet när det gäller frågan om begränsning av marknaden av utrymmesskäl. Regeringen anser att synpunkten i och för sig är befogad, men påminner om att förslaget om tillsyn har aktualiserats som ett sätt att komma till rätta med de brister i genomförandet av direktivet som kommissionen har påtalat och att tillsynsförslaget därför omfattar samtliga bestämmelser i marktjänstlagen. Det finns visserligen inget som tvingar regeringen att låta tillsynsförslaget omfatta även bestämmelserna om begränsning av marknaden av utrymmesskäl, men det framstår samtidigt som rimligt att låta tillsynsförslaget omfatta hela lagen. Regeringen anser därför att förslaget är väl avvägt. Med hänvisning till de nyssnämnda tillsynsområdena kommer de aktörer som har uppgifter att uppfylla enligt marktjänstlagens bestämmelser att kunna bli föremål för tillsynen. I rapporten beskrivs att ett tillsynsärende kan initieras både vid myndighetens löpande tillsynsarbete och efter klagomål från en extern part. Vid intern initiering kan tillsynen utföras på alla flygplatser t.ex. med viss regelbundenhet utifrån en tidsplan som myndigheten tar fram. Tillsynen kan också baseras på en riskbedömning. Vid extern initiering kan tillsynsärendet koncentreras på det förhållande som myndigheten gjorts uppmärksam på av t.ex. en användare av en flygplats som anser att den som tillhandahåller en anläggning bryter mot någon bestämmelse i lagen. Regeringen delar uppfattningen att ett tillsynsärende bör kunna inledas via olika vägar för att på bästa sätt fånga upp de missförhållanden som kan råda och att det mycket väl kan visa sig vara tillräckligt att tillsynsmyndigheten agerar efter att någon extern aktör initierat ett ärende. Regeringen anser vidare att de närmare detaljerna kring hur tillsynsarbetet ska läggas upp bör vara en fråga för tillsynsmyndigheten själv att bestämma. Transportstyrelsen har, som redovisats tidigare, tillsyn över en mängd regelverk och kan därför utforma ett ändamålsenligt system där eventuella synergieffekter omhändertas, t.ex. genom samordnade tillsynsinsatser. Samordningen kan ske såväl inom myndighetens egna tillsynsområden som i förhållande till andra myndigheters tillsynsområden, t.ex. arbetsmiljöområdet. I ett sådant system kommer också tillsynsmyndigheten att kunna ta hänsyn till de förhållanden som råder på framför allt mindre flygplatser där även marktjänstverksamheten är mindre och därmed risken för missförhållanden lägre. Enligt regeringens uppfattning bör tillsynsarbetet särskilt anpassas till den verklighet som råder på de mindre flygplatserna där förutsättningarna för att bedriva marktjänster är annorlunda än på en stor flygplats. De synpunkter som Hjelmco Oil AB, Kramfors kommun, Trollhättans kommun, Lysekils kommun och Sveriges Kommuner och Landsting framfört bör därför kunna tillgodoses på bästa sätt i tillsynsarbetet. Det är värt att uppmärksamma att det finns andra EU-rättsakter som reglerar tillträdet till olika marknader, bl.a. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/352 av den 15 februari 2017 om inrättande av en ram för tillhandahållande av hamntjänster och gemensamma regler för finansiell insyn i hamnar (hamntjänstförordningen). I hamntjänstförordningen finns en bestämmelse om att varje medlemsstat ska säkerställa ett effektivt förfarande för att hantera klagomål. I regeringens proposition Kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning (prop. 2018/19:39) finns därför ett förslag om en prövningsmyndighet som en aktör kan vända sig till med sitt klagomål, men däremot inget förslag om att dessutom införa ett tillsynssystem - även om inget i EU-förordningen i och för sig skulle hindra det. Trots att det är samma eller liknande förhållanden som regleras i hamntjänstförordningen som i marktjänstdirektivet är det således inte givet att kontrollen över att bestämmelserna följs ska utformas likadant. Förslaget att införa ett traditionellt tillsynssystem synes för närvarande vara mer lämpligt för att kunna stävja missförhållanden inom marktjänstområdet. Det är dock värt att notera att när det gäller tillsyn som utförs efter en extern initiering liknar den klagomålsförfarandet i hamntjänstregelverket. En grundläggande förutsättning för att tillsynen ska kunna utövas både faktiskt och effektivt är att tillsynsmyndigheten har information om och tillgång till de förhållanden och fysiska utrymmen som avses. Om det behövs för tillsynen bör tillsynsmyndigheten således ha rätt att på begäran dels få sådana upplysningar och ta del av sådana handlingar som tillsynen gäller, dels få tillträde till flygplatsen samt till de lokaler och anläggningar som tillsynen gäller. En bestämmelse med detta innehåll bör därför införas. Sådana bestämmelser finns i många andra regelverk enligt vilka Transportstyrelsen utövar tillsyn. Även de senast redovisade förslagen avseende tillsynsmyndigheten och tillsynens omfattning och utövning är i enlighet med de förslag som lämnats i rapporten. Föreskrifter om avgifter Flera remissinstanser har haft synpunkter på förslaget om att bemyndiga regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter för bl.a. tillsyn. Skellefteå kommun, Örnsköldsviks kommun, Kramfors kommun, Mora kommun, Vänersborgs kommun, Trollhättans kommun, Lysekils kommun, Norrköpings kommun, Örebro läns landsting och Sveriges Kommuner och Landsting ger i varierande ordalag uttryck för en oro när det gäller de kostnader som kommer att drabba flygplatserna med anledning av förslaget. Hjelmco Oil AB anser att övervakning av lagar ska betalas av det allmänna. Regeringen konstaterar följande. Transportstyrelsens tillsyn, handläggning av ärenden och registerhantering finansieras på så sätt att myndigheten har bemyndigande att ta ut avgifter för sin verksamhet. Ordningen gäller inom alla fyra trafikslag och innebär att den som är föremål för tillsynen, ärendehandläggningen eller registerhanteringen betalar en avgift som enligt huvudregeln får uppgå till myndighetens självkostnad för arbetet. Vissa undantag från principen om full kostnadstäckning har medgetts inom sådana verksamhetsområden där den verkliga kostnaden skulle innebära en alltför hög kostnad för det fåtal tillsynsobjekt som skulle bli tvungna att betala. Detta gäller bl.a. tillsyn av museijärnvägar och läkare inom luftfarten. Ordningen med avgifter för delar av Transportstyrelsens verksamhet antogs av riksdagen år 2011 och har gällt sedan dess, se propositionen Avgifter i Transportstyrelsens verksamhet (prop. 2010/11:30). Regeringen motiverade sitt förslag med en önskan om att åstadkomma en enhetlig finansiering av myndighetens verksamhet inom samtliga trafikslag och åsikten att de som faktiskt nyttjar myndighetens tjänster, snarare än hela skattekollektivet, bör stå för kostnaderna, s. 44-53. Denna uppfattning gäller alltjämt. Det är svårt att se något skäl till att avvika från denna princip när det gäller den tillsyn och den ärendehandläggning som Transportstyrelsen nu föreslås ha hand om. De synpunkter som remissinstanserna haft när det gäller ökade kostnader är förståeliga men samtidigt bör inte det faktiska utslaget överdrivas. Transportstyrelsen har erfarenhet av att organisera ett tillsynssystem som fyller det behov som finns på området. Det finns inget självändamål med ett tillsynssystem som går utöver behovet. Regeringen har förtroende för myndighetens möjlighet att skapa ett tillsynssystem som är effektivt men som inte lägger onödiga bördor, vare sig ekonomiska eller administrativa, på tillsynsobjekten. Kostnaden bör också ses i ljuset av att en sund konkurrens därmed upprätthålls och missförhållanden motverkas. Regeringen följer också upp hur tillsynsavgifter slår mot olika branscher inom olika områden. Detta arbete har hittills resulterat i tidigare nämnda undantag från principen om full kostnadstäckning för myndighetens tillsynsverksamhet i vissa fall. Ett bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter bör därför införas i marktjänstlagen och utformas på samma sätt som motsvarande bemyndiganden som finns i ett stort antal författningar på transportområdet. Regeringen instämmer således i rapportens förslag men konstaterar samtidigt att det finns anledning att behandla frågan om hur ett system med avgifter för tillsyn kan utformas. Den rättsliga möjligheten för en myndighet att ta ut avgifter förutsätter att avgiften kan kopplas till den motprestation som erhålls. Avgiften kan avse en direkt motprestation eller en motprestation riktad till ett kollektiv. När det gäller den senare situationen har Lagrådet anfört i prop. 2010/11:30 (s. 47) att en avgift kan tas ut av de enskilda medlemmarna i ett kollektiv som omfattas av tillsynen genom t.ex. en årlig avgift, under förutsättning att någon tillsynsåtgärd vidtas under det år som avgiften avser. Det är således ostridigt att en tillsyn som sker på något av dessa sätt, dvs. med ett mer eller mindre regelbundet intervall och som alla tillsynsobjekt därmed kommer att utsättas för, utgör en sådan motprestation som en avgift kan kopplas till. När det däremot gäller den tillsyn som utförs efter ett externt initiativ kan situationen vara en annan. Situationen liknar det förfarande med klagomål som föreslagits inom hamntjänstområdet, se prop. 2018/19:39 s. 32-35. Ett omhändertagande av ett klagomål enligt det regelverket föreslås inte knytas till ett avgiftsuttag. Det är rimligt att, när det gäller marktjänstlagen, åtminstone delvis ha samma synsätt avseende tillsyn efter externt initiativ. Ett sådant initiativ skulle kunna komma från en aktör som samtidigt är konkurrent till eller har ett avtalsförhållande med den som initiativet avser. Om initiativet visar sig ogrundat bör det inte automatiskt rendera en avgift för den som fått underkasta sig tillsynen. Samtidigt kan ett externt initierat ärende innebära ett omfattande eller långvarigt tillsynsarbete med höga kostnader för myndigheten, särskilt om tillsynsobjektet inte medverkar frivilligt till granskningen. I ett sådant fall är det naturligt att anse att en avgiftsskyldighet förr eller senare uppkommer. En parallell kan dras till lagen (2016:96) om fritidsbåtar och vattenskotrar där regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter för marknadskontroll. Efter bemyndigande i förordningen (2016:98) om fritidsbåtar och vattenskotrar har Transportstyrelsen i sina föreskrifter, TSFS 2016:105, begränsat avgiftsuttaget till att avse endast förrättningar som föranleder att föreläggande eller förbud meddelas eller annan åtgärd vidtas, dvs. avgiftsskyldighet uppstår först efter att tillsynsförfarandet nått en viss punkt. Det är angeläget att ett bemyndigande att meddela föreskrifter om avgifter för tillsyn enligt marktjänstlagen hanteras på ett liknande sätt. Sammanfattning Regeringen föreslår sammanfattningsvis och med hänvisning till övervägandena i detta avsnitt, att Transportstyrelsen utses till tillsynsmyndighet för att utöva tillsyn över att marktjänstlagen och de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. Om det behövs för tillsynen ska myndigheten ha rätt att på begäran få sådana upplysningar och ta del av sådana handlingar som tillsynen gäller och få tillträde till flygplatsen samt de lokaler och anläggningar som tillsynen avser. Vidare får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om avgifter för tillsyn och ärendehandläggning enligt marktjänstlagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. 6.3.2 Beslut om föreläggande Regeringens förslag: Transportstyrelsen får besluta de förelägganden som behövs för att marktjänstlagen och de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen ska följas. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Rapportens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Rapportens lagförslag är annorlunda formulerat. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslaget och dessutom uttrycker Svenska Transportarbetareförbundet att det ställer sig positivt till förslaget. Konkurrensverket saknar preskriptionstider för tillsynsmyndighetens ingripanden. Hjelmco Oil AB instämmer i förslaget men efterlyser också kraftigare åtgärder i de fall marktjänstlagen inte är tillämplig. Skälen för regeringens förslag Föreläggande För att utövandet av tillsynen inte ska vara verkningslöst behöver Transportstyrelsen kunna vidta vissa åtgärder för det fall myndigheten upptäcker brister eller förhållanden som behöver avhjälpas eller åtgärdas. Inom andra rättsområden där Transportstyrelsen eller andra myndigheter utövar tillsyn består sådana åtgärder ofta i att myndigheten får besluta de förelägganden som behövs för att regelverket i fråga ska följas. Så bör därför vara fallet även när det gäller marktjänstlagen och de föreskrifter som har meddelats i anslutning till den. Det kan t.ex. vara fråga om ett föreläggande att samråda på föreskrivet sätt enligt 15 § eller om ett förbud att ta ut en ersättning för utnyttjande av en anläggning om ersättningen inte fastställts utifrån skäl som är objektiva, relevanta, genomblickbara och icke-diskriminerande enligt 7 §. Det kan också vara fråga om att låta tillsynsmyndigheten få upplysningar och ta del av de handlingar som tillsynen gäller. Konkurrensverket saknar preskriptionstider för tillsynsmyndighetens ingripanden. Något sådant förslag har inte ingått i det remitterade underlaget. Regeringen vill framhålla att även om det mest troliga är att ett missförhållande som kommer till tillsynsmyndighetens kännedom fortfarande pågår, kan det också vara så att detta förhållande ligger långt tillbaka i tiden men fortfarande har verkan. Det vore olyckligt om ett missförhållande som innebär nackdelar för någon aktör inte kan påtalas eller åtgärdas med hänvisning till att alltför lång tid har gått. Att åtgärda brister som tillsynsmyndigheten påtalat i ett föreläggande kan vara mer eller mindre lätt genomförbart. Exempelvis är ett marktjänstavtal, som ingåtts mellan flygplatsens ledningsenhet och andra marktjänstaktörer, ett civilrättsligt bindande avtal som inte självklart kan ändras eller hävas efter att tillsynsmyndigheten konstaterat att någon bestämmelse i marktjänstregelverket inte har följts av en avtalspart. Även om tillsynsmyndigheten inte har rätt att upphäva ett ingånget avtal kan myndighetens åtgärder i praktiken komma att innebära att parterna tvingas att ändra villkoren i ett avtal eller t.o.m. häva avtalet. Detta är emellertid omständigheter kopplade till konsekvenserna av ett föreläggande; konsekvenser som tillsynsobjektet har att hantera som en följd av att marktjänstlagen inte följts. Tillsynsmyndigheten kan endast konstatera att marktjänstlagen ska följas. Befogenheter för en myndighet att vidta åtgärder som i praktiken ingriper i parters privaträttsliga förhållanden förekommer redan i svensk rätt, jämför t.ex. tillsynsmyndighetens befogenheter enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, se prop. 2002/03:110 s. 301-304. Även befogenheterna för tillsynsmyndigheten enligt ellagen (1997:857) är sådana att förelägganden kan innebära ingripanden i parters privaträttsliga förhållanden. Tillsynsmyndigheten bör således ha möjlighet att ingripa med beslut om föreläggande för det fall regelverket inte följs. Det är värt att påminna om att den som får ett föreläggande har rätt att överklaga detta, se avsnitt 6.3.3. Regeringens förslag motsvarar därför rapportens förslag i sak. En smärre språklig justering föreslås med hänvisning till ett nyligen lämnat förslag i propositionen Kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning (prop. 2018/19:39). Vite För att kunna säkerställa att ett föreläggande följs bör tillsynsmyndigheten ha möjlighet att förena det med vite. Vite är ett effektivt sanktionsmedel som har den fördelen att det kan riktas mot en juridisk person vilket ofta kan vara fallet när det gäller marktjänstregelverkets aktörer. Exempelvis kan ett med vite förenat förbud mot att ta ut en ersättning för nyttjande av en anläggning om ersättningen inte uppfyller kraven på relevans, objektivitet, genomblickbarhet och icke-diskriminering enligt 7 § riktas mot den juridiska person som tillhandahåller anläggningen. Hjelmco Oil AB efterlyser verkningsfulla åtgärder i de fall marktjänstlagen inte är tillämplig. Regeringen vill framhålla att oavsett om ett förhållande kan åtgärdas inom ramen för marktjänstlagen eller inte, kan den aktuella situationen bli föremål för lagföring om omständigheterna är sådana. Såsom redovisats i avsnitt 4.2 är svenska flygplatser antingen statligt, kommunalt eller privat ägda eller drivna. Även blandade varianter förekommer. Frågan om möjligheten att rikta ett vitesföreläggande mot en offentligrättslig juridisk person, exempelvis en kommun, diskuterades i förarbetena till lagen (1985:206) om viten, jfr prop. 1984/85:96 s. 90-100. Något generellt hinder mot att rikta ett vitesföreläggande mot en offentligrättslig juridisk person infördes inte. Det framhölls att, även om det fick anses uppenbart att staten inte kan föreläggas vite med avseende på dess offentligrättsliga verksamhet, så kunde det särskilt på det marknadsrättsliga området tänkas uppkomma situationer där staten i så utpräglad grad uppträder som privaträttsligt subjekt att det skulle te sig onaturligt om möjligheten att förelägga vite inte stod till buds. Bland annat lyftes det exemplet fram att ett organ som ingår i den statliga organisationen bedriver affärsverksamhet i konkurrens med och på liknande sätt som privata företag, mot vilka viten kan riktas enligt de marknadsrättsliga reglerna. I ett enskilt fall kunde det, med hänsyn till särskilda omständigheter, därför framstå som obefogat att särbehandla ett sådant organ genom att inte tillåta att vitesföreläggande riktas mot det. En kommun som äger eller driver en flygplats, oavsett om det sker i förvaltningsform eller i form av ett kommunalt bolag, uppträder i detta avseende på motsvarande sätt som ett privaträttsligt subjekt som bedriver affärsverksamhet. Det skulle inte vara lämpligt att särbehandla en flygplats som drivs inom den kommunala sfären eller av ett statligt ägt bolag med en flygplats som har privata ägar- eller driftsförhållanden. Vitesföreläggande bör således vara möjligt att rikta mot samtliga dessa flygplatsers ledningsenheter liksom mot övriga aktörer som har uppgifter och skyldigheter enligt marktjänstlagen. Tillsammans med de föreslagna bestämmelserna om ett tillsynssystem medför möjligheten att kunna besluta om föreläggande liksom att förena dessa beslut med vite att kommissionens påpekande om bristande skyldighet att respektera marktjänstlagens bestämmelser åtgärdas. Ett liknande resonemang om kommunalt anknuten verksamhet och möjligheten att förelägga vid vite har nyligen förts i propositionen Kompletterande bestämmelser till EU:s hamntjänstförordning (prop. 2018/19:39 s. 36-37). Sammanfattning Regeringen föreslår, i likhet med rapporten, att Transportstyrelsen ska få besluta de förelägganden som behövs för att marktjänstlagen och de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen ska följas. Ett beslut om föreläggande ska få förenas med vite. 6.3.3 Överklagande Regeringens förslag: Beslut om föreläggande samt beslut att förena föreläggandet med vite ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Rapportens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Rapportens förslag har en annan språklig utformning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte några invändningar. Hjelmco Oil AB undrar hur ett beslut ska kunna överklagas om ledningsenheten vägrar att fatta ett skriftligt och formellt beslut. Hjelmco Oil AB har även omfattande synpunkter på marktjänstlagens tillämpning och andra därtill knutna frågor och anför att samtliga paragrafer borde ha varit föremål för granskning och förtydliganden. AOPA-Sweden, som i och för sig inte har något att invända mot förslagen, anför att direktivets intention inte uppfylls. Skälen för regeringens förslag: Transportstyrelsens och ledningsenhetens beslut enligt marktjänstlagen får enligt nuvarande ordning överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Hjelmco Oil AB har tagit upp den situationen att ledningsenheten vägrar att fatta ett skriftligt och formellt beslut och ställt sig frågande till hur ett överklagande då är möjligt. Regeringen konstaterar att en sådan situation omfattas av det tillsynsansvar som Transportstyrelsen föreslås få i avsnitt 6.3.1. Situationen kan således åtgärdas genom tillsynsmyndighetens befogenhet att påpeka brister samt i förekommande fall besluta om föreläggande mot ledningsenheten att lagens bestämmelser ska följas. Regeringen föreslår att den nya bestämmelsen om beslut om föreläggande och om att förena sådana beslut med vite som behandlats i avsnitt 6.3.2 också ska kunna överklagas till förvaltningsrätten. I likhet med övriga överklagbara beslut enligt lagen ska prövningstillstånd krävas för prövning i kammarrätten. Hjelmco Oil AB:s övriga synpunkter tillgodoses till viss del genom det tillsynssystem och den överklagandemöjlighet som föreslås. Vad remissinstansen, liksom AOPA-Sweden, anför i övrigt kan inte bli föremål för förslag i denna proposition. Regeringen avser dock att följa lagens tillämpning noga och är beredd att vid behov göra en förnyad översyn av regelverket. 6.4 Övriga förslag Utöver de brister som kommissionen påtalat vad gäller Sveriges genomförande av direktivet har Transportstyrelsen i sin genomgång av det nationella regelverket uppmärksammat andra bestämmelser som bör justeras eller kompletteras för att bättre överensstämma med direktivet. Det handlar om skälen för att en begränsning av marknaden för marktjänster ska kunna ske, urvalsprocessen, anmälan av beslut om begränsningar, kontraktsvillkor och tekniska specifikationer samt förbud att utföra marktjänster. 6.4.1 Tillträde till marknaden får begränsas även av luftfartsskyddskäl Regeringens förslag: Tillträdet till marknaden får begränsas i den utsträckning som säkerheten, luftfartsskyddet, kapaciteten eller utrymmet på flygplatsen kräver. Rapportens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker förslaget eller anför att de inte har några invändningar mot det. Lysekils kommun och Trollhättans kommun tillstyrker också förslaget liksom Svenska Transportarbetarförbundet som tillägger att luftfartsskyddet innehåller många viktiga delar. Skälen för regeringens förslag: I 7 § första stycket marktjänstlagen finns den grundläggande bestämmelsen om att tillträdet till marknaden för marktjänster ska vara fritt. Bestämmelsen genomför själva grundtanken med direktivet. I samma paragraf föreskrivs dock också att tillträdet, trots att det ska vara fritt, får begränsas i den utsträckning som säkerheten, kapaciteten eller utrymmet på flygplatsen kräver det. Det är Transportstyrelsen som på ansökan av flygplatsens ledningsenhet får besluta om begränsning av antalet leverantörer av marktjänster eller egenhanterare. Transportstyrelsen har hittills inte fattat några sådana beslut. Bestämmelsen i 7 § första stycket genomför skäl 11 till direktivet. Vid en jämförelse mellan den svenska och den engelska versionen av direktivet kan det dock konstateras att orden "safety" och "security" översatts med endast "säkerhet". Inom transportlagstiftningen skiljer man emellertid numera på dessa två ord. "Safety" (säkerhet) syftar på transportmedlets inneboende säkerhet, t.ex. flygplanets luftvärdighet vad gäller dess tekniska status med fungerande motorer, tillförlitliga navigeringsinstrument och besättningens utbildning m.m. "Security" (skydd) syftar i stället på åtgärder som ska vidtas för att förhindra angrepp utifrån i form av olagliga handlingar såsom sabotage och kapningar. Luftfartsskyddsåtgärder som vidtas är bl.a. säkerhetskontroller av passagerare och krav på behörighet för tillträde till flygplatsen. Sedan början av 2000-talet finns internationella och EU-rättsliga regelverk om såväl luftfarts- som sjöfarts- och hamnskydd. Att "luftfartsskydd" inte förekommer i den svenska versionen av direktivet kan säkerligen förklaras av att direktivet kom till före de nämnda EU-rättsakterna. Inte desto mindre finns ordet i direktivet och därför bör den svenska bestämmelsen nu kompletteras så att även luftfartsskydd utgör ett skäl för att få begränsa tillträdet till marknaden. En riskbedömning utifrån luftfartsskyddets intressen skulle kunna visa att t.ex. ett högt antal utövare av marktjänster medför ett högt antal fordon vilket i sig innebär att risken ökar för att ett eller flera fordon används vid en olaglig handling. Regeringen föreslår därför, i likhet med rapportens förslag, att bestämmelsen i 7 § första stycket marktjänstlagen kompletteras med ordet "luftfartsskyddet" som ett skäl för att få begränsa tillträdet till marknaden. Urvalsprocess och anmälan av beslut om begränsning I den remitterade rapporten liksom i lagrådsremissen fanns ett förslag om ändring i 10 § marktjänstlagen. I paragrafen regleras det anbudsförfarande och urval som ska användas för de leverantörer vars antal begränsats enligt 8 eller 9 §. Regeringens förslag till ändring i 10 § utgjordes av ett tillägg i form av en bestämmelse om att om en leverantör av tjänster upphör med sin verksamhet före utgången av den period för vilken denne valts ut, ska en ersättare väljas ut enligt samma förfarande. Bestämmelsen avsågs att genomföra artikel 11.1 e i direktivet. Lagrådet har emellertid haft synpunkter på nödvändigheten av en sådan bestämmelse och funnit den överflödig. Regeringen följer Lagrådets synpunkter och lämnar således inget förslag till ändring i 10 §. 6.4.2 Samrådskrav som avser kontraktsvillkor och tekniska specifikationer Regeringens förslag: Samrådskravet i fråga om kontraktsvillkor eller tekniska specifikationer ska endast gälla leverantörer av marktjänster. Rapportens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Rapportens lagförslag har en annan språklig utformning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte några invändningar. Skälen för regeringens förslag: I 15 § marktjänstlagen föreskrivs att när ledningsenheten avser att uppställa kontraktsvillkor eller tekniska specifikationer som måste uppfyllas av leverantörer av marktjänster eller av dem som önskar utöva egenhantering, ska dessa villkor eller specifikationer fastställas efter samråd med användarkommittén på flygplatsen. Sådana villkor och specifikationer kan komma till uttryck i t.ex. de licensieringsavtal som Swedavia AB använder på sina flygplatser i förhållande till marktjänstutövarna. I direktivet finns emellertid inget krav på samråd när det gäller egenhanterare utan endast för leverantörer, se artikel 11.1 a. I skäl 16 talas också endast om leverantörer och vikten av att dessa rådfrågas. Det synes således som om marktjänstlagens bestämmelse går utöver kraven i direktivet. I rapporten föreslås att bestämmelsen ändras för att bättre överensstämma med direktivet. Regeringen delar denna uppfattning. En egenhanterares intressen kan inte anses gå förlorade även om kontraktsvillkoren och de tekniska specifikationerna inte är föremål för samråd innan de beslutas. Bestämmelsen i 7 § marktjänstlagen om att beslut ska fattas och villkor uppställas utifrån skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande gäller alltjämt, och om en egenhanterare anser att dessa krav inte uppfyllts kommer denne att kunna påpeka det för tillsynsmyndigheten inom ramen för det tillsynssystem som föreslås, jfr avsnitt 6.3. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen i 15 § första stycket marktjänstlagen ändras så att kravet på samråd med användarkommittén endast gäller kontraktsvillkor och tekniska specifikationer för leverantörer av marktjänster och inte för egenhanterare. Härutöver föreslår regeringen några språkliga ändringar. 6.4.3 Förbud i stället för återkallelse Regeringens förslag: Om en leverantör av marktjänster eller en användare som utför egenhantering saknar nödvändiga tillstånd eller på ett sätt som inte är ringa åsidosätter bestämmelser som syftar till att en flygplats ska fungera tillfredsställande, ska Transportstyrelsen få besluta att förbjuda leverantören eller användaren att fortsätta utföra marktjänster. Ledningsenheten vid berörd flygplats ska hos Transportstyrelsen få ansöka om ett sådant förbud. Rapportens förslag överensstämmer i sak med regeringens. I rapporten föreslås att 17 § första stycket avslutas med "förbjuda denne att utöva marktjänster". Ytterligare smärre språkliga skillnader föreligger. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte några invändningar. Skälen för regeringens förslag: I 17 § första stycket marktjänstlagen föreskrivs i dag att Transportstyrelsen får återkalla rätten att utöva marktjänster när en leverantör eller egenhanterare inte längre utnyttjar rätten. Vidare får rätten återkallas för den som saknar nödvändiga tillstånd eller på ett icke ringa sätt åsidosätter regler som syftar till att flygplatsen ska fungera tillfredsställande. Vad först gäller återkallelse av rätten för den som inte längre utnyttjar den kan följande konstateras. Artikel 14 i direktivet ger medlemsstaterna möjlighet att införa ett godkännandesystem avseende dem som utövar marktjänster. Sverige har inte utnyttjat denna möjlighet. Någon erhållen rätt att utöva marktjänster kan som utgångspunkt därför inte sägas finnas och därmed finns inte heller något som kan återkallas. Situationen kan visserligen anses vara annorlunda i de fall en begränsning av marknaden och ett urval av marktjänstutövare har gjorts. De utvalda kan då sägas ha fått ett slags rätt. Samtidigt är krav, villkor och specifikationer för verksamhetsutövningen reglerade och överenskomna i urvalsprocessen, varför några särskilda bestämmelser om återkallelse inte bör vara nödvändiga i lagen. Regeringen föreslår därför att första meningen i 17 § första stycket marktjänstlagen tas bort. Vad sedan gäller 17 § första stycket andra meningen kan följande konstateras. I artikel 15 i direktivet föreskrivs att om en leverantör eller egenhanterare bryter mot bestämmelser som syftar till att flygplatsen ska fungera tillfredsställande ska denne kunna förbjudas att utöva marktjänster. Möjligheten att förbjuda någon enligt artikel 15 är inte begränsad till situationen när ett urval gjorts utan gäller generellt. Bestämmelsen har genomförts i nämnda lagrum men har liksom i första meningen kommit att formuleras så att rätten att utöva marktjänster kan "återkallas". Bestämmelsen bör kvarstå men ändras på så sätt att begreppet "återkalla" byts ut mot "förbjuda". Dessutom bör orden "besluta att" läggas till för att tydliggöra att det är fråga om ett beslut. Slutligen bör smärre språkliga ändringar göras för att uppnå en bättre överensstämmelse med direktivet. Som en följd av förslaget till ändring i 17 § första stycket marktjänstlagen behöver andra stycket ändras på motsvarande sätt så att det anges att ledningsenheten ansöker om "förbud". Samtliga nu redovisade förslag följer rapportens förslag i sak. Ett ärende om förbud kan, utöver i en ansökan från ledningsenheten, initieras av Transportstyrelsen i dess tillsyn över att bestämmelserna i lagen och de föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen följs. Det kan ifrågasättas om inte den föreslagna justeringen i 17 § därför innebär en dubbelreglering vad gäller möjligheten att meddela förbud för en marktjänstaktör. Ett alternativ till den nu föreslagna regleringen skulle därför kunna vara att i marktjänstlagen föreskriva att en leverantör eller egenhanterare inte får utöva marktjänster utan nödvändiga tillstånd eller på ett sätt som inte är ringa åsidosätter regler som syftar till att en flygplats ska fungera tillfredsställande. Det saknas emellertid beredningsunderlag för att nu föreslå en sådan ändring. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att 17 § första stycket ändras på så sätt att om en leverantör av marktjänster eller en användare som utför egenhantering saknar nödvändiga tillstånd eller på ett sätt som inte är ringa åsidosätter bestämmelser som syftar till att en flygplats ska fungera tillfredsställande, får Transportstyrelsen besluta att förbjuda leverantören eller användaren att fortsätta utföra marktjänster. Vidare föreslås 17 § andra stycket ändras så att ledningsenheten vid berörd flygplats får ansöka hos Transportstyrelsen om förbud enligt första stycket. 6.4.4 Bemyndiganden Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om - flygplatsens användarkommitté, - beslut, villkor och ersättningar samt skälen för dessa, - begränsningar av marknaden samt urval av leverantörer av marktjänster och användare som utövar egenhantering, - förbud, - bokföring, - tillträde till anläggningar och ersättningar för utnyttjande av anläggningar, - jämkningar och omfördelningar av olika slags utrymmen, - centraliserade anläggningar, - samråd med användarkommittén, och - tillsyn. Regeringens bedömning: Regeringen bör i förordning bemyndiga Transportstyrelsen att meddela de föreslagna föreskrifterna. Rapportens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I rapportens förslag ingår även bemyndiganden att meddela föreskrifter om tillträdet till marknaden och om tillstånd. Dessutom är bemyndigandet avseende beslut, villkor och ersättningar samt samråd annorlunda utformade i rapporten. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker förslaget eller anför att de inte har några invändningar. Svenska Transportarbetareförbundet tar upp behovet av förbättrad kommunikation på flygplatserna och anför att det saknas tydliga riktlinjer avseende luftfartsskyddet som dessutom innehåller många olika viktiga delar. A Flygbränslehantering AB anför att det är viktigt att det tydliggörs i föreskrifter på lägre nivå att den som tillhandahåller flygplatsanläggningar får ta ut en avgift beräknad med vinstmarginal. Sveriges Kommuner och Landsting anser att den långtgående föreskriftsrätten är svagt motiverad och inte proportionerlig i förhållande till förväntade kostnader. Skälen för regeringens förslag och bedömning Ytterligare föreskrifter I marktjänstlagen delegeras inte någon föreskriftsrätt till regeringen. I marktjänstförordningen har regeringen följaktligen endast meddelat verkställighetsföreskrifter. I och med framför allt det föreslagna tillsynssystemet aktualiseras emellertid behovet av att kunna meddela föreskrifter även inom det delegeringsbara lagområdet. Tillsynsmyndigheten behöver ha ett sådant verktyg för att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt kunna uppfylla sina tillsynsuppgifter. Marktjänstlagen innehåller bestämmelser som reglerar många olika delområden. Det handlar bl.a. om de grundläggande bestämmelserna om att tillträdet till marknaden ska vara fritt och att de beslut, villkor och ersättningar som aktualiseras ska vara relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. Där finns också bestämmelser om möjlighet att begränsa tillträdet till marknaden och om urval av leverantörer av marktjänster, se förslagen i avsnitt 6.4.1 och 6.4.2. I de fall en begränsning av tillträdet till marknaden har skett görs urvalet enligt 10, 13 och 14 §§ marktjänstlagen antingen av ledningsenheten eller av Transportstyrelsen. När det är Transportstyrelsen som har hand om urvalsförfarandet är inte något samrådsförfarande aktuellt vad gäller kontraktsvillkoren och specifikationerna. I stället bör dessa villkor och specifikationer framgå av föreskrifter på myndighetsnivå. Såsom Svenska Transportarbetareförbundet nämner i sitt remissvar finns det ett behov av tydliga riktlinjer även vad gäller andra förhållanden. När det gäller förslaget att delegera föreskriftsrätten avseende samråd med användarkommittén avser det de samråd som finns reglerade i 10 och 15 §§ marktjänstlagen. Dessa samråd är en del av förfarandet inför att flygplatsens ledningsenhet ska fatta vissa beslut som har offentligrättslig karaktär och utgör myndighetsutövning mot enskild. Dessa beslut är överklagbara till allmän förvaltningsdomstol. När det däremot gäller det samråd som regleras i 22 § marktjänstlagen får detta inte samma konsekvenser och bör därför inte omfattas av föreskriftsrätten. Transportstyrelsen har redan idag ett slags tillsynsmandat vad gäller en flygplats bokföring enligt 19 § marktjänstlagen, se avsnitt 6.3.1. Trots detta har myndigheten ingen möjlighet att meddela andra föreskrifter om tillsynen än verkställighetsföreskrifter. Dessutom har det överträdelseärende som initierat översynen av marktjänstregelverket och som resulterat i bl.a. förslaget om ett tillsynssystem gjort det tydligt för regeringen att det kan behövas mer detaljerade föreskrifter för att kunna garantera ett korrekt genomförande av direktivet. Regeringen anser därmed att förslaget om ett tillsynssystem med en effektiv tillsynsmyndighet förutsätter att myndigheten kan meddela ytterligare föreskrifter om denna tillsyn. Till skillnad från vad Sveriges Kommuner och Landsting anser är förslaget enligt regeringens mening välmotiverat. Det finns vidare inget som tyder på att föreskrifternas innehåll inte kommer att stå i proportion till eventuella kostnader. A Flygbränslehantering AB påpekar att det är viktigt att på lägre föreskriftsnivå tydliggöra vad som får ligga till grund för ersättningsberäkningen för den som tillhandahåller anläggningar för marktjänster. Genom nu föreslagna bemyndiganden får myndigheten rätt att meddela föreskrifter om bl.a. ersättningar enligt föreslagna 1 § andra stycket, vilket ger utrymme för föreskrifter om vinstmarginal i ersättningsbasen. Regeringen noterar också att EU-domstolen i den tidigare nämnda domen i mål C-363/01, Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH och Deutsche Lufthansa AB, har uttalat att avgiften för nyttjande av flygplatsens anläggningar kan bestämmas med beaktande av ett vinstintresse. Regeringen har vid utformningen av lagtexten beaktat synpunkter som Lagrådet har lämnat. Bestämmelserna har därmed specificerats i 26 § 4 och 5. I flera av marktjänstlagens såväl befintliga som nu föreslagna bestämmelser är Transportstyrelsen direkt utpekad som den myndighet som ansvarar för vissa förfaranden. När det gäller ett bemyndigande att meddela föreskrifter är det dock inte möjligt att direkt i lag peka ut en förvaltningsmyndighet. Lagbestämmelsen måste ge även regeringen behörighet att meddela de aktuella föreskrifterna. Regeringen kan sedan i förordning ge sitt bemyndigande till den aktuella myndigheten. Den nu föreslagna bestämmelsen skiljer sig därför från övriga när det gäller omnämnande av myndigheten. Sammanfattningsvis föreslås en bestämmelse där regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om de förhållanden som regleras i marktjänstlagen. 7 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 augusti 2019. Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångs-bestämmelser. Rapportens förslag: I rapporten föreslås att lagändringarna ska träda i kraft den 1 april 2019. Remissinstanserna: Flera remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte några invändningar. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Flera av de förslag som lämnas i denna proposition är enligt regeringens uppfattning nödvändiga för att komma till rätta med de brister som kommissionen påtalat i de formella underrättelserna avseende genomförandet av direktivet om marktjänster i svensk rätt. Det är därför viktigt att förslagen kan träda i kraft så snart som möjligt. Regeringen bedömer att detta kan ske tidigast den 1 augusti 2019. Några övergångsbestämmelser bedöms inte vara nödvändiga. 8 Kostnader och andra konsekvenser av förslagen 8.1 Staten 8.1.1 Transportstyrelsen Transportstyrelsen kommer med förslaget att få flera uppgifter. Den stora utökningen ligger i uppgiften som tillsyns- och föreskrivande myndighet. Tillsynsområdet föreslås utvidgas från dagens kontroll av bokföring enligt 19 § marktjänstlagen till att avse hela lagens tillämpningsområde. Samtidigt ska inte omfattningen av denna nya uppgift överdrivas. Uppbyggnadsfasen med kartläggning av tillsynsobjekt, styrande dokument m.m. är troligen den mest arbetskrävande, men därefter torde tillsynsarbetets faktiska utförande utformas på ett sätt som inte blir alltför betungande för myndigheten. I avsnitt 6.3.1 har beskrivits hur tillsynens omfattning och utövning kan komma att se ut. För det fall tillsynsobjekten inte följer ett beslut som myndigheten fattat inom tillsynsverksamheten kan den behöva besluta även om föreläggande som kan förenas med vite vilket också innebär viss resursåtgång. Transportstyrelsen får också en något utökad ärendehandläggning. Det handlar om förslagen i 7 § om att även luftfartsskyddsskäl kan ligga till grund för beslut om begränsning av tillträde till marknaden och i 17 § om möjlighet att förbjuda utövande av marktjänster i vissa fall. Sedan tidigare har myndigheten i uppgift att pröva ansökningar om begränsningar av antalet leverantörer och egenhanterare. Mot bakgrund av bland annat att hittills inga beslut om begränsning fattats av de skäl som finns reglerade idag är det troligt att den utökade ärendehandläggningen i praktiken innebär en endast marginellt utökad arbetsbelastning i myndigheten. Enligt huvudregeln för Transportstyrelsens finansiering tar myndigheten ut avgifter för den del av sin verksamhet som består av tillsyn och ärendehandläggning - givetvis under förutsättning att avgift får tas ut från ett rättsligt perspektiv. Detta gäller även de nya tillsyns- och ärendehandläggningsuppgifter som nu föreslås. Avgiftsintäkterna redovisas mot inkomsttitel på statens budget. Verksamhetskostnaderna finansieras från myndighetens förvaltningsanslag, anslagsposten för avgiftsbelagd verksamhet. Övriga verksamhetskostnader, t.ex. för regelgivningsarbete, finansieras från anslagsposten för skattefinansierad verksamhet. Mot bakgrund av ovanstående redovisning av den utökade verksamheten på marktjänstområdet bedöms kostnaderna för samtliga verksamhetsdelar rymmas inom befintliga anslagsramar. 8.1.2 Domstolarna Sedan år 2000 när marktjänstlagen trädde i kraft har två överklagade beslut enligt lagen prövats av förvaltningsdomstol. Inga mål väntar för närvarande på att avgöras. Det är således endast ett fåtal mål som lagen hittills genererat. Med det nu aktuella förslaget utökas visserligen de beslut som kan komma att fattas och därmed överklagas. Det är också så att utökningen bl.a. avser beslut som fattas inom det nya tillsynsområdet vars omfattning är svår att uttala sig om med någon närmare exakthet. Såsom påtalats av remissinstanserna är det dock hittills endast i ett fall på en flygplats som inkorrekt tillämpning av lagen uppmärksammats. Det är därför rimligt att anta att de beslut som tillsynsverksamheten kan komma att medföra blir förhållandevis få liksom eventuella överklaganden av dessa. Regeringen bedömer därför att förslagen inte kommer att medföra någon noterbar ökning av antalet mål i allmän förvaltningsdomstol. Eventuella merkostnader bör därmed hanteras inom befintliga anslagsramar. 8.1.3 Övrigt Förslagen att tillsynsmyndigheten får besluta förelägganden förenade med vite innebär att för det fall viten döms ut tillfaller inbetalade belopp staten enligt 25 kap. 9 § brottsbalken. Det är inte möjligt att uppskatta storleken på dessa belopp. 8.2 Flygplatser, leverantörer av marktjänster och egenhanterare samt de som tillhandahåller anläggningar för marktjänster 8.2.1 Flygplatsers ledningsenheter Ledningsenheten vid en flygplats har redan uppgifter och skyldigheter enligt marktjänstlagen. De förslag som nu lämnas påverkar ledningsenheterna ytterligare något, om än i varierande utsträckning beroende på flygplatsens storlek. Förslaget i 15 § om samrådskrav avseende kontraktsvillkor eller tekniska specifikationer innebär en lättnad för ledningsenheterna eftersom kravet föreslås tas bort i förhållande till egenhanterare. Förslaget berör samtliga flygplatser. I övrigt innebär förslagen förtydliganden av gällande bestämmelser. Möjligheten för Transportstyrelsen att meddela föreskrifter i de avseenden som regleras i lagen kan komma att innebära ett uppstramat förhållningssätt t.ex. vad gäller grunderna för beslut, villkor och ersättningar. Det är dock viktigt att komma ihåg att det grundläggande kravet på relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande grunder finns i lagen redan i dag. Förslaget att införa ett tillsynssystem kommer att innebära ett krav på att hålla flygplatsen samt andra lokaler och anläggningar tillgängliga för tillsynsmyndigheten liksom att lämna upplysningar och tillhandahålla handlingar i den utsträckning som myndigheten begär. Eventuella förelägganden som behövs för att lagens bestämmelser ska följas kan komma att riktas mot ledningsenheten liksom skyldigheten att betala viten i fall det skulle bli aktuellt. Utgångspunkten är givetvis att lagens bestämmelser följs utan att förelägganden behövs, än mindre förelägganden som förenats med vite. Såväl tillsynen som sådan som den avgift som tillsynen är förenad med kan givetvis upplevas som en belastning. Som beskrivits i avsnitt 6.3.1 ska emellertid denna belastning inte överdrivas. Det finns möjligheter för tillsynsmyndigheten att lägga upp tillsynen så både behovet och utfallet tillgodoses på bästa sätt. Särskilt om kommuner som flygplatsinnehavare Merparten av Sveriges flygplatser är kommunala. Dessa flygplatsers ledningsenheter befinner sig därmed antingen direkt i den kommunala förvaltningen eller i ett kommunalt bolag. Kommunerna är således berörda av förslagen i denna proposition såsom beskrivits närmast ovan. Tillsynsförslaget innebär bland annat att en kommunal flygplats ledningsenhet som inte följer tillsynsmyndighetens beslut kan bli föremål för ett föreläggande som är förenat med vite liksom, i vissa fall, vara tvungen att betala en avgift för tillsynsmyndighetens handläggning. Som också beskrivits närmast ovan kan de ytterligare föreskrifter som kan komma att meddelas också innebära en uppstramning av reglerna. Förslagen innebär därför en viss inskränkning i den kommunala självstyrelsen. När det gäller lagstiftning som inskränker kommunernas självbestämmande ska enligt 14 kap. 3 § regeringsformen en avvägning göras mellan de kommunala självstyrelseintressena och de nationella intressen som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose. Frågan är om syftet med den föreslagna regleringen i detta fall tillgodoser ett sådant nationellt intresse att inskränkningen i den kommunala självstyrelsen kan anses godtagbar. Förslagen har sin grund i ett överträdelseärende där bristande uppfyllelse av ett regelverk har konstaterats. Även om det ärendet, som flera remissinstanser påtalat, endast avser en enda flygplats måste en lag utformas generellt. Bestämmelserna kommer därför att träffa alla flygplatser i den respektive omfattning som lagen är tillämplig. Det kan vidare konstateras att luftfartsområdet redan är ett område som staten reglerar även i de fall kommunerna driver flygplatser. Förslagen berör inte medborgarnas rätt till service och påverkar inte heller kommunernas rätt att fatta självständiga beslut på andra områden än de som regleras i marktjänstlagen. Sammanfattningsvis går de inskränkningar i den kommunala självstyrelsen som förslagen medför inte utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett dem. 8.2.2 Leverantörer av marktjänster, egenhanterare och tillhandahållare av anläggningar för marktjänster Det finns ett hundratal leverantörer av marktjänster på en eller flera svenska flygplatser och ett trettiotal användare som bedriver egenhantering. Leverantörer finns av olika storlek, både stora internationella företag som erbjuder olika marktjänster och mindre aktörer samt flygplatserna själva som levererar någon eller några marktjänster. Den som tillhandahåller en anläggning som används av leverantörer eller egenhanterare kan vara antingen flygplatsen själv, en leverantör, en egenhanterare eller någon som på annan grund har möjlighet och befogenhet att tillhandahålla anläggningen. I den mån de omfattas av någon bestämmelse i marktjänstlagen kommer de också att omfattas av det föreslagna tillsynssystemet med anknytande bestämmelser om föreläggande och vite. Samma resonemang som förts i avsnitt 8.2.1 kan åberopas även här. 8.3 Passagerare I egenskap av varande de sista i kedjan från flygplatsernas ledningsenheter via leverantörer och egenhanterare samt flygbolag är det naturligt att tänka sig att tillkommande kostnader i slutändan vältras över på passagerarna. De förslag som lämnas i denna proposition är emellertid förhållandevis begränsade varför det inte med säkerhet går att slå fast att så blir fallet här. 8.4 Övrigt Förslagen förväntas inte ha någon effekt på jämställdheten mellan män och kvinnor. Inte heller förväntas de integrations- eller regionalpolitiska målen eller miljön påverkas på något negativt sätt. 9 Författningskommentar Förslaget till ändring i lagen (2000:150) om marktjänster 1§ Denna lag innehåller bestämmelser om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatser som står öppna för kommersiell trafik. Vid tillämpningen av denna lag ska, med undantag för ärenden som ska prövas med stöd av 23 §, beslut fattas, villkor uppställas och ersättningar bestämmas utifrån skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. I första stycket finns bestämmelser om lagens innehåll. I andra stycket finns bestämmelser om de skäl som ska ligga till grund när beslut fattas, villkor uppställs och ersättningar bestäms. Bestämmelserna fanns tidigare i 7 § andra stycket. Dessutom ändras bestämmelserna genom ett tillägg om att även ersättningar ska bestämmas utifrån skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. Bestämmelsen genomför artikel 16.3 i direktivet. Kompletteringen tydliggör att principen om de skäl som nämns gäller även när den ersättning som enligt 20 § får tas ut för utnyttjandet av anläggningar bestäms. Paragrafen har även ändrats redaktionellt och utformats enligt Lagrådets förslag. Övervägandena finns i avsnitt 6.2. 7 § Tillträdet till marknaden för marktjänster ska vara fritt. Trots detta får tillträdet begränsas enligt 8, 9, 12 och 13 §§, dock endast i den utsträckning som säkerheten, luftfartsskyddet, kapaciteten eller utrymmet på flygplatsen kräver det. I paragrafen finns bestämmelser om tillträdet till marknaden för marktjänster och om begränsningar av tillträdet. I paragrafen läggs ordet "luftfartsskyddet" till som en omständighet som får ligga till grund för en begränsning av tillträdet till marknaden i vissa fall. Bestämmelsen genomför punkt 11 i skälen till direktivet. "Luftfartsskyddet" syftar på de åtgärder som vidtas i syfte att skydda luftfarten från angrepp utifrån och som finns reglerat i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 300/2008 av den 11 mars 2008 om gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten och om upphävande av förordning (EG) nr 2320/2002 och i lagen (2004:1100) om luftfartsskydd. I paragrafen har också funnits ett andra stycke med bestämmelser om de skäl som ska ligga till grund när beslut fattas och villkor uppställs. På Lagrådets förslag är detta stycke nu flyttat till 1 § andra stycket. Paragrafen har även ändrats redaktionellt. Övervägandena finns i avsnitt 6.4.1. 15 § När ledningsenheten avser att uppställa kontraktsvillkor eller tekniska specifikationer som måste uppfyllas av leverantörer av marktjänster eller av dem som önskar utöva egenhantering, ska dessa villkor eller specifikationer fastställas i särskilda beslut. Om villkoren eller specifikationerna avser leverantörer av marktjänster ska de fastställas efter samråd med användarkommittén på flygplatsen. Paragrafen reglerar förfarandet när flygplatsens ledningsenhet avser att uppställa kontraktsvillkor eller tekniska specifikationer som måste uppfyllas av leverantörer av marktjänster eller av dem som önskar utöva egenhantering. Ändringen innebär att det endast är villkor eller specifikationer som avser leverantörer av marktjänster som ska vara föremål för samråd med användarkommittén på flygplatsen innan de fastställs. Kravet på samråd gäller således inte i förhållande till dem som önskar utöva egenhantering. Bestämmelsen genomför artikel 11.1.a i direktivet. Paragrafen har även ändrats språkligt. Övervägandena finns i avsnitt 6.4.2. 17 § Om en leverantör av marktjänster eller en användare som utför egenhantering saknar nödvändiga tillstånd eller på ett sätt som inte är ringa åsidosätter regler i denna lag eller andra bestämmelser som syftar till att en flygplats ska fungera tillfredsställande, får Transportstyrelsen besluta att förbjuda leverantören eller användaren att fortsätta utföra marktjänster. Ledningsenheten vid berörd flygplats får hos Transportstyrelsen ansöka om förbud enligt första stycket. I paragrafen finns bestämmelser om förbud att utöva marktjänster. I första stycket tas den första meningen bort. Meningen innehåller en bestämmelse om att rätt att bedriva marktjänstverksamhet får återkallas. Resterande bestämmelse i första stycket omformuleras för det första på så sätt att "företag" ändras till "användare" i enlighet med definitionen i 2 §. För det andra ändras "återkallelse" till "förbud" i enlighet med artikel 15 i direktivet. För det tredje läggs orden "besluta att" till för att tydliggöra att det är fråga om ett beslut. Genom ändringarna föreskrivs nu att om en leverantör av marktjänster eller en användare som utför egenhantering saknar nödvändiga tillstånd eller på ett sätt som inte är ringa åsidosätter regler i denna lag eller andra bestämmelser som syftar till att en flygplats ska fungera tillfredsställande, får Transportstyrelsen besluta att förbjuda leverantören eller användaren att fortsätta utföra marktjänster. Som en konsekvens av ändringarna i första stycket byts i andra stycket ordet "återkallelse" ut mot "förbud". Bestämmelserna genomför artikel 15 i direktivet. Paragrafen har även ändrats språkligt. Övervägandena finns i avsnitt 6.4.3. 20 § Leverantörer av marktjänster och användare som utövar egenhantering ska ges tillträde till anläggningar i sådan omfattning och på sådant sätt som är nödvändigt för att de ska kunna tillhandahålla tjänster till tredje man eller utöva egenhantering. Om det behövs för att bättre och effektivare kunna utnyttja tillgängliga utrymmen och liknande, eller för att kunna bereda plats för tillkommande leverantörer av marktjänster och användare som utövar egenhantering får ledningsenheten efter att ha hört användarkommittén besluta om jämkningar eller omfördelningar av utrymmen och liknande mellan alla som utför eller står i begrepp att börja utföra marktjänster på flygplatsen. Den som tillhandahåller en eller flera anläggningar som används av leverantörer av marktjänster eller användare som utövar egenhantering får ta ut ersättning endast för utnyttjandet av anläggningen. I paragrafen regleras tillträdet till anläggningar och möjligheten att ta ut ersättning för utnyttjandet av dessa anläggningar. I första stycket görs språkliga ändringar. Tredje stycket ändras på så sätt att bestämmelsen omfattar alla som tillhandahåller en eller flera anläggningar och därmed har rätt att ta ut en ersättning från den som utnyttjar anläggningarna. Genom ändringen förtydligas att oavsett på vilken grund någon förvärvat rätten att tillhandahålla anläggningar omfattas denne av bestämmelsen. Det kan således vara fråga om t.ex. äganderätt, hyra, leasing eller annat avtalsförhållande. Dessutom ändras bestämmelsen så att det blir tydligt att den ersättning som tas ut endast får avse utnyttjandet av anläggningen. En ersättning som snarare avser t.ex. tillträdet till marknaden för marktjänster är således inte tillåten. För den ersättning som får tas ut gäller bestämmelsen i 7 § om att skälen för ersättningen ska vara relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. För att undvika eventuella missförstånd klargörs att bestämmelsen även gäller den som tillhandahåller endast en anläggning. Bestämmelsen genomför artikel 16.1 och 16.3 i direktivet. Övervägandena finns i avsnitt 6.1. 24 § Transportstyrelsen utövar tillsyn över att denna lag och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. Om det behövs för tillsynen har Transportstyrelsen rätt att på begäran 1. få sådana upplysningar och ta del av sådana handlingar som tillsynen gäller, och 2. få tillträde till flygplatsen samt de lokaler och anläggningar som tillsynen gäller. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om tillsyn. I första stycket pekas Transportstyrelsen ut som den myndighet som utövar tillsyn över att denna lag och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. Formuleringen innebär att såväl föreskrifter som har meddelats med direkt eller indirekt stöd av lagen som föreskrifter som har meddelats med stöd av regeringens restkompetens eller rätten att meddela verkställighetsföreskrifter omfattas. I andra stycket regleras vilka medel Transportstyrelsen har för att kunna utöva tillsynen. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.1. 25 § Transportstyrelsen får besluta de förelägganden som behövs för att denna lag och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen ska följas. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om de förelägganden som Transportstyrelsen får besluta. I första stycket anges att Transportstyrelsen har rätt att besluta de förelägganden som behövs för att denna lag och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen ska följas. Begreppet föreläggande innefattar även förelägganden som innebär ett förbud att vidta en åtgärd eller agera på visst sätt. Rätten att besluta om föreläggande omfattar samtliga förhållanden som regleras i lagen och föreskrifterna. Såväl föreskrifter som har meddelats med direkt eller indirekt stöd av lagen som föreskrifter som har meddelats med stöd av regeringens restkompetens eller rätten att meddela verkställighetsföreskrifter omfattas. Transportstyrelsen kan således använda möjligheten för att t.ex. kunna ta del av sådana handlingar som tillsynen gäller vilket regleras i 24 §. I andra stycket föreskrivs att ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Allmänna bestämmelser om vite finns i lagen (1985:206) om viten. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.2. 26 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om 1. flygplatsens användarkommitté, 2. de beslut, villkor och ersättningar samt skälen för dessa enligt vad som anges i 1 § tredje stycket, 3. begränsningar av marknaden samt urval av leverantörer av marktjänster till tredje man och användare som utövar egenhantering, 4. förbud enligt 17 §, 5. bokföring enligt 18 och 19 §§, 6. tillträde till anläggningar och ersättningar för utnyttjande av anläggningar, 7. jämkningar och omfördelningar av utrymmen och liknande, 8. centraliserade anläggningar, 9. samråd med användarkommittén enligt 10 och 15 §§, och 10. tillsyn. Paragrafen, som är ny, innehåller bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter i ett antal olika avseenden som regleras i lagen. Paragrafen har utformats enligt Lagrådets förslag. Övervägandena finns i avsnitt 6.4.4. 27 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för Transportstyrelsens tillsyn och ärendehandläggning enligt denna lag och enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Paragrafen är ny och innehåller ett bemyndigande till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter för Transportstyrelsens tillsyn och ärendehandläggning enligt denna lag och enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Den ärendehandläggning som avses är de ansökningar som Transportstyrelsen prövar enligt marktjänstlagens bestämmelser. Med formuleringen "med stöd av lagen" avses föreskrifter som har meddelats med direkt eller indirekt stöd av lagen, jfr kommentarerna till 24 och 25 §§ samt propositionen Avgifter i Transportstyrelsens verksamhet (prop. 2010/11:30). Övervägandena i avsnitt 6.3.1. 28 § Transportstyrelsens eller ledningsenhetens beslut enligt 8-15 och 17 §§, 20 § första och andra stycket och 21 och 25 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Paragrafen innehåller bestämmelser om överklagande. Bestämmelserna fanns tidigare i 24 §. Genom ett tillägg får även beslut enligt 25 § överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Enligt 25 § får Transportstyrelsen besluta de förelägganden som behövs för tillsynen och för att lagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen ska följas. Vidare framgår där att ett beslut om föreläggande får förenas med vite. I bestämmelsen har dessutom hänvisningen till 4 § tagits bort eftersom den paragrafen är upphävd, se SFS (2004:1095), och slutligen har en språklig justering gjorts. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.3. Rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen Rapportens lagförslag Förteckning över remissinstanserna Efter remiss har yttranden lämnats av Riksdagens ombudsmän (JO), Kammarrätten i Jönköping, Förvaltningsrätten i Jönköping, Domstolsverket, Trafikverket, Transportstyrelsen, Polisen, Försvarsmakten, Konkurrensverket, Luftfartsverket, AOPA-Sweden, Hjelmco Oil AB, Svenska Transportarbetareförbundet, A Flygbränslehantering AB, Storumans kommun, Vilhelmina kommun, Skellefteå kommun, Örnsköldsviks kommun, Kramfors kommun, Mora kommun, Trollhättans stad, Vänersborgs kommun, Lysekils kommun, Norrköpings kommun, Region Kronoberg, Örebro läns landsting samt Sveriges Kommuner och Landsting. Följande remissinstanser har fått tillfälle att yttra sig men har avstått eller angett att de inte har något att yttra: ACR AB, Skavsta flygplats, SAS, BRA, Svenskt flyg, Svenska flygbranschen, Svenska regionala flygplatser, Swedavia AB, Aviator Airport Alliance AB, Menzies Aviation, Moose Aviation Services AB, SAS Ground Handling Sweden AB, Stockholm Fueling Swervices, AB, LSG Sky Chefs Sverige AB, Sodexho, World Fuel Services, Shell Aviation, SAS Oil, Air BP, Pajala kommun, Gällivare kommun, Arvidsjaurs kommun, Lycksele kommun, Härjedalens kommun, Torsby kommun, Hagfors, kommun, Sollefteå kommun, Sundsvalls kommun, Timrå kommun, Borlänge kommun, Faluns kommun, Karlstads kommun, Uddevalla kommun, Jönköpings kommun, Växjö kommun, Kalmar kommun Alvesta kommun, Halmstads kommun, Kristianstads kommun, Hässleholms kommun, Bromölla kommun, Göinge kommun, Västerås kommun, Kumla kommun, Karlskoga kommun, Linköpings kommun, Nyköpings kommun, Landstinget Dalarna, Region Värmland och Ängelholm Helsingborg airport. Lagrådsremissens lagförslag Förslag till lag om ändring i lagen (2000:150) om marktjänster på flygplatser Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:150) om marktjänster på flygplatser dels att nuvarande 24 § ska betecknas 28 §, dels att 7, 10, 15, 17, 20 och 28 §§ ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före den tidigare 24 § ska sättas närmast före den nya 28 §, dels att det i lagen ska införas fyra nya paragrafer, 24-27 §§, och närmast före 24 och 26 §§ nya rubriker av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 7 § Tillträdet till marknaden för marktjänster skall vara fritt. Trots detta får tillträdet begränsas enligt 8, 9, 12 och 13 §§, dock endast i den utsträckning som säkerheten, kapaciteten eller utrymmet på flygplatsen kräver det. Vid tillämpningen av denna lag skall, med undantag för ärenden som skall prövas med stöd av 23 §, beslut fattas och villkor uppställas utifrån skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. Tillträdet till marknaden för marktjänster ska vara fritt. Trots detta får tillträdet begränsas enligt 8, 9, 12 och 13 §§, dock endast i den utsträckning som säkerheten, luftfartsskyddet, kapaciteten eller utrymmet på flygplatsen kräver det. Vid tillämpningen av denna lag ska, med undantag för ärenden som ska prövas med stöd av 23 §, beslut fattas, villkor uppställas och ersättningar bestämmas utifrån skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. 10 § Om antalet tjänsteleverantörer är begränsat enligt 8 eller 9 § skall leverantörerna väljas efter en anbudsinfordran. Om antalet tjänsteleverantörer är begränsat enligt 8 eller 9 § ska leverantörerna väljas efter en anbudsinfordran. Beslut om urval av leverantörer av marktjänster fattas av ledningsenheten efter samråd med användarkommittén om ledningsenheten inte tillhandahåller liknande marktjänster, inte direkt eller indirekt kontrollerar något företag som tillhandahåller sådana tjänster, och inte på annat sätt har anknytning till ett sådant företag. I andra fall beslutar Transportstyrelsen efter samråd med användarkommittén och ledningsenheten om urval av leverantörer. Den som får fatta beslut om urval av leverantörer av marktjänster skall upprätta en anbudsinfordran och se till att denna offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Beslut om urval får fattas för en tid av högst sju år. Ledningsenheten skall informera användarkommittén om de beslut som fattas enligt denna paragraf. Den som får fatta beslut om urval av leverantörer av marktjänster ska upprätta en anbudsinfordran och se till att denna offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning. Beslut om urval får fattas för en tid av högst sju år. Om en leverantör av marktjänster upphör med sin verksamhet före utgången av den tid som beslutet avser ska en ersättare väljas ut enligt det förfarande som anges i tredje stycket. Ledningsenheten ska informera användarkommittén om de beslut som fattas enligt denna paragraf. 15 § När ledningsenheten avser att uppställa kontraktsvillkor eller tekniska specifikationer som måste uppfyllas av leverantörer av marktjänster eller av dem som önskar utöva egenhantering, skall dessa villkor eller specifikationer fastställas efter samråd med användarkommittén på flygplatsen. Villkoren eller specifikationerna skall fastställas i särskilda beslut. När ledningsenheten avser att uppställa kontraktsvillkor eller tekniska specifikationer som måste uppfyllas av leverantörer av marktjänster eller av dem som önskar utöva egenhantering, ska dessa villkor eller specifikationer fastställas i särskilda beslut. Om villkoren eller specifikationerna avser leverantörer av marktjänster ska de bestämmas efter samråd med användarkommittén på flygplatsen. 17 § När en leverantör av marktjänster eller ett företag som utför egenhantering inte längre utnyttjar sin rätt att bedriva verksamheten får denna rätt återkallas av Transportstyrelsen. Rätten att utföra marktjänster får också återkallas från den som saknar nödvändiga tillstånd, eller från den som på ett icke ringa sätt åsidosätter regler i denna lag eller andra bestämmelser, som syftar till att en flygplats skall fungera tillfredsställande. Ledningsenheten vid berörd flygplats får hos Transportstyrelsen ansöka om återkallelse enligt första stycket. Om den som utövar marktjänster saknar nödvändiga tillstånd eller på ett sätt som inte är ringa åsidosätter regler i denna lag eller andra bestämmelser som syftar till att en flygplats ska fungera tillfredsställande, får Transportstyrelsen besluta att förbjuda utövaren att fortsätta utöva marktjänster. Ledningsenheten vid berörd flygplats får hos Transportstyrelsen ansöka om förbud enligt första stycket. 20 § Leverantörer av marktjänster och användare som utövar egenhantering skall ges tillträde till anläggningar i sådan omfattning och på sådant sätt som är nödvändigt för att de skall kunna tillhandahålla tjänster till tredje man eller utöva egenhantering Leverantörer av marktjänster och användare som utövar egenhantering ska ges tillträde till anläggningar i sådan omfattning och på sådant sätt som är nödvändigt för att de ska kunna tillhandahålla tjänster till tredje man eller utöva egenhantering. Om det behövs för att bättre och effektivare kunna utnyttja tillgängliga utrymmen och liknande, eller för att kunna bereda plats för tillkommande leverantörer av marktjänster och användare som utövar egenhantering får ledningsenheten efter att ha hört användarkommittén besluta om jämkningar eller omfördelningar av utrymmen och liknande mellan alla som utför eller står i begrepp att börja utföra marktjänster på flygplatsen. Den som innehar anläggningar som används av leverantörer av marktjänster eller användare som utövar egenhantering får ta ut en ersättning för utnyttjandet. Den som tillhandahåller en eller flera anläggningar som används av leverantörer av marktjänster eller användare som utövar egenhantering får ta ut ersättning endast för utnyttjandet av anläggningen. Tillsyn 24 § Transportstyrelsen utövar tillsyn över att denna lag och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. Om det behövs för tillsynen, har Transportstyrelsen rätt att på begäran få 1. sådana upplysningar och ta del av sådana handlingar som tillsynen gäller, och 2. tillträde till flygplatsen samt de lokaler och anläggningar som tillsynen gäller. 25 § Transportstyrelsen får besluta de förelägganden som behövs för att denna lag och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Bemyndiganden 26 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om 1. flygplatsens användar-kommitté, 2. de beslut, villkor och ersättningar samt skälen för dessa enligt vad som anges i 7 § andra stycket, 3. begränsningar av marknaden samt urval av leverantörer av marktjänster till tredje man och användare som utövar egenhantering, 4. förbud, 5. bokföring, 6. tillträde till anläggningar och ersättningar för utnyttjande av anläggningar, 7. jämkningar och omfördelningar av utrymmen och liknande, 8. centraliserade anläggningar, 9. samråd med användar-kommittén enligt 10 och 15 §§, och 10. tillsyn. 27 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter för tillsyn och ärendehandläggning enligt denna lag och enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Överklagande Transportstyrelsens eller ledningsenhetens beslut enligt 8-15 och 17 §§, 20 § första och andra styckena och 21 § samt beslut om avgifter enligt 4 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt. 28 § Transportstyrelsens eller ledningsenhetens beslut enligt 8-15 och 17 §§, 20 § första och andra stycket och 21 och 25 §§ får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2019. Lagrådets yttrande Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2019-03-19 Närvarande: F.d. justitieråden Eskil Nord och Lena Moore samt justitierådet Dag Mattsson. Ändringar i lagen om marktjänster på flygplatser Enligt en lagrådsremiss den 14 mars 2019 har regeringen (Näringsdepartementet) beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i lagen (2000:150) om marktjänster på flygplatser. Förslaget har inför Lagrådet föredragits av ämnesrådet Ellika Eriksson. Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: 7 § Enligt förslaget ska andra stycket förtydligas så att det uttryckligen framgår att ersättningar ska bestämmas utifrån skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. Lagrådet tillstyrker ändringen men vill ifrågasätta om den inte borde kombineras med en ändrad placering av bestämmelserna i andra stycket. Det är fråga om bestämmelser som ska vara vägledande för tillämpningen av lagens alla bestämmelser. De passar då mindre väl i ett andra stycke i en paragraf som i övrigt handlar om tillträde till marknaden för marktjänster. De förtjänar i stället en placering tidigt i lagen, förslagsvis i en ny 1 a § eller i ett andra stycke i 1 § (varvid rubriken före 1 § får justeras till pluralis). Om andra stycket i 7 § utgår får rubriken före paragrafen ändras (t.ex. till "Tillträde till marknaden för marktjänster"). Bestämmelsernas placering bör övervägas under den fortsatta beredningen. 10 § Av paragrafen följer att urvalet av leverantörer av marktjänster ska göras genom ett förfarande där en anbudsinfordran ska upprättas och publiceras på unionsnivå. Urvalet ska sedan göras från de anbud som getts in och får avse en period om högst sju år. Det följer vidare av den allmänna bestämmelsen i 7 § att ett sådant beslut ska grundas på skäl som är relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande. Nu föreslås ett tillägg till paragrafen av innebörd att om en leverantör upphör med sin verksamhet under pågående period ska en ersättare väljas ut på samma sätt som inför en ny avtalsperiod. Tillägget avses motsvara direktivets artikel 11.1 e. Vid föredragningen har upplysts att avsikten inte är att den nya leverantören ska träda in i och ta över den tidigare leverantörens plats under den återstående avtalstiden utan ska ingå ett nytt avtal som löper under högst sju år. Det ligger i sakens natur att när en kontrakterad leverantör inte längre kan leverera måste ett nytt avtal tecknas med någon annan. Det följer redan av paragrafens gällande lydelse att detta nya avtal måste föregås av det urvalsförfarande som anges i 10 § och avse en ny tidsperiod på högst sju år. Detsamma torde för övrigt också gälla vid det förhållandet att leverantören bedriver verksamheten på ett sätt som befinns otillfredsställande och avtalet därför måste sägas upp innan perioden löpt ut. Det tillägg som föreslås synes därför vara överflödigt. 26 § I paragrafen, som är ny, föreslås bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter i ett antal olika avseenden. Bland ämnesområdena märks "föreskrifter om förbud" (punkten 4) och "föreskrifter om bokföring" (punkten 5). Enligt lagrådsremissens förslag ska det i lagen anges under vilka förutsättningar Transportstyrelsen får besluta om förbud för utförande av marktjänster, nämligen vid icke ringa åsidosättande av de regler som syftar till att flygplatsen ska fungera tillfredsställande (17 §). I lagen finns sedan tidigare vissa särskilda bestämmelser om bokföring (18 och 19 §§). Det föreslagna bemyndigandet om förbud har utformats på ett långtgående och vittomfattande sätt. I princip ger det möjlighet till föreskrifter om förbud i vilket avseende som helst som ryms inom lagens tillämpningsområde, dvs. för marktjänster på flygplatser som står öppna för kommersiell lufttrafik. På motsvarande sätt öppnar det breda bemyndigandet om bokföring upp för föreskrifter om bokföring i helt andra hänseenden än vad som är reglerat i lagen. En utgångspunkt bör vara att ett bemyndigande inte görs mer vidsträckt än nödvändigt. Det gäller särskilt i fråga om föreskrifter av så ingripande natur för den enskilde som när en verksamhet ska kunna förbjudas och hur en bokföringsskyldighet ska uppfyllas. Det som ska uppnås torde vara att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får rätt att meddela andra föreskrifter än verkställighetsföreskrifter i anslutning till den reglering av förbud och bokföring som finns i lagen. Enligt Lagrådets mening bör denna precisering framgå av bemyndigandena. Lagrådet föreslår att punkterna 4 och 5 utformas enligt följande. 4. förbud enligt 17 §, 5. bokföring enligt 18 och 19 §§, Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11 april 2019 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, M Johansson, Baylan, Hallengren, Bolund, Damberg, Strandhäll, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lind Föredragande: statsrådet Tomas Eneroth Regeringen beslutar proposition 2018/2019:111 Ändringar i lagen om marktjänster på flygplatser