Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2018/19:135 Riksrevisionens rapport om regionala exportcentrum Skr. 2018/19:135 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 16 maj 2019 Stefan Löfven Ann Linde (Utrikesdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat regeringens och Tillväxtverkets inrättande av regionala exportcentrum. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Regionala exportcentrum - en del i Sveriges exportstrategi (RiR 2019:3). Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Tillväxtverket. Riksrevisionens övergripande analys är att regionala exportcentrum har etablerats under en relativt kort tid i hela landet och att Tillväxtverket i etableringen har omhändertagit grundläggande organisatoriska behov. De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna som finns i alla län och regioner anses ha haft en positiv betydelse som sammanhållande kraft i varje exportcentrum. Riksrevisionen menar dock att tidigare erfarenheter kunde ha omhändertagits bättre och att satsningens långsiktighet borde tydliggöras. I skrivelsen går regeringen igenom rapporten och redovisar vilka åtgärder som har vidtagits och kommer att vidtas inom området. Regeringen delar delvis Riksrevisionens bedömning och kommenterar de överväganden som gjordes inför inrättandet av regionala exportcentrum. Regeringen kommer inom ramen för arbetet med att utveckla exportstrategin med fokus på ekonomisk, social och ekologisk hållbarhet att ta ställning till satsningens fortsättning. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3 2.1 Bakgrund 3 2.2 Slutsatser 3 2.3 Rekommendationer 4 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 5 3.1 Generella bedömningar 5 3.2 Inrättandet av regionala exportcentrum 5 3.3 Genomförandet och vidareutveckling av insatsen 7 3.4 Insatsens tidsperspektiv 7 3.5 Möjlighet till effektutvärdering 8 3.6 Utvecklad redovisning till riksdagen 8 3.7 Förbättringsområden enligt granskningen 9 3.8 Regeringens behandling av Riksrevisionens rapport 10 Bilaga 1 Regionala exportcentrum - en del av Sveriges exportstrategi (RiR 2019:3) 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 maj 2019 82 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat regeringens och Tillväxtverkets inrättande av regionala exportcentrum. Granskningen har redovisats i rapporten Regionala exportcentrum - en del i Sveriges exportstrategi (RiR 2019:3), se bilagan. Riksdagen överlämnade granskningsrapporten till regeringen den 29 januari 2019. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 2.1 Bakgrund Syftet med Riksrevisionens granskning har dels varit att undersöka om inrättandet av regionala exportcentrum har genomförts på ett sätt som överensstämmer med åtgärdens syfte och mål, dels om det finns utrymme för förbättringar i det fortsatta arbetet. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Tillväxtverket. Riksrevisionen tar sin utgångspunkt i att regionala exportcentrum på relativt kort tid har etablerats i stora delar av landet. Detta beskrivs av Riksrevisionen som en av de mest omfattande åtgärderna i termer av involverade aktörer och insatser i den exportstrategi som regeringen tog fram i slutet av 2014 och början av 2015. 2.2 Slutsatser Riksrevisionen konstaterar att regionala exportcentrum har etablerats under en relativt kort tid i hela landet och att Tillväxtverket i etableringen har omhändertagit grundläggande organisatoriska behov. De regionalt utvecklingsansvariga aktörerna som finns i alla län och regioner anses ha haft en positiv betydelse som sammanhållande kraft i varje exportcentrum. Riksrevisionen finner ingenting som tyder på att vare sig Tillväxtverket eller regeringen har beaktat tidigare erfarenheter av liknande insatser i förberedandet. Det lyfts fram att en utredning om tidigare försök att etablera regionala exportcentrum förlorade i effektivitet då de deltagande aktörerna bevakade sina revir på bekostnad av samverkan och samordning. I granskningsrapporten framförs det också att företrädare för företagens intresseorganisationer inte anser sig ha fått möjlighet att lämna synpunkter i tillräcklig omfattning inför skapandet av regionala exportcentrum. Riksrevisionen noterar att de regionala exportcentrumen startade som en pilotverksamhet i sex regioner. Om urvalet av pilotregioner hade skett slumpmässigt, hade enligt Riksrevisionen större möjligheter till effektutvärdering förelegat, men eftersom regeringen i stället valde att själv peka ut pilotregionerna utnyttjades inte den möjligheten. Vidare konstaterar Riksrevisionen att det inte finns några tillförlitliga samlade uppgifter om hur många företag som fått hjälp av regionala exportcentrum. Riksrevisionen menar i granskningsrapporten att både Tillväxtverkets och regeringens redovisning av de regionala exportcentrumens verksamhet är på en basal nivå, och inte motsvarar de förväntningar som näringsutskottet uttryckt om regeringens resultatredovisning inom politikområdet. 2.3 Rekommendationer Riksrevisionen rekommenderar regeringen att - ta ställning till insatsens tidsperspektiv, - öka tonvikten på att insatser av detta slag ska vara möjliga att effektutvärdera, - utveckla sin redovisning till riksdagen om regionala exportcentrum med information om hur långt arbetet kommit och de uppföljningar som genomförts, och - utreda hur de förbättringsområden som granskningen identifierat kan omhändertas, t.ex. * hur aktuella de tjänster som aktörerna i de regionala exportcentrumen erbjuder är, och * om en utökning av kretsen av aktörer som ska och kan ingå i regionala exportcentrum kan bidra till att höja aktualiteten Riksrevisionen rekommenderar därutöver Tillväxtverket att - inrikta uppföljning och utvärdering av de regionala exportcentrumens aktiviteter på effekter för målgruppen snarare än på det interna samarbetet mellan främjandeaktörerna, - utveckla sin redovisning om regionala exportcentrum med information om hur långt arbetet kommit och de uppföljningar som genomförts, och - utreda hur de förbättringsområden som granskningen identifierat kan omhändertas, t.ex. genom * större gemensam inriktning på de regionala exportcentrumen genom bl.a. ökad användning av samverkansavtal mellan aktörerna, exportcentrumens överblick över satsningen i hela landet och exportcentrumens möjlighet till inflytande över samordningen, och * utvecklingen av verksamt.se. I denna skrivelse behandlas de rekommendationer som Riksrevisionen ger till regeringen. 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3.1 Generella bedömningar Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. Inrättandet av regionala exportcentrum är en av 22 insatser i Sveriges exportstrategi, som beslutades av regeringen i september 2015. Exportstrategins mål är att öka svensk export, i absoluta tal och som andel av BNP, att öka Sveriges attraktionskraft för investeringar, kompetens och turister samt att öka andelen exporterande företag och deltagandet av svenska företag i den globala ekonomin. Genom exportstrategin tog regeringen sig an utmaningarna för den svenska utrikeshandeln så som att exporten i högre grad behöver nå tillväxtmarknaderna, att fler små och medelstora företag måste våga och vilja exportera, att svenska varor, tjänster och system måste nå ännu högre i värdekedjan, att landets attraktionskraft för investeringar, kompetens och turism måste öka och att den globala handeln hålls öppen. Sedan exportstrategin antogs har en positiv utveckling noterats för exporten och de andra mål som sattes, trots att utmaningarna för t.ex. den globala frihandeln snarast har ökat. Exportstrategin togs fram i dialog med statliga myndigheter och bolag samt med det privata näringslivet. Möten anordnades och många skriftliga inspel gjordes från myndigheter, intresseorganisationer samt offentliga och privata bolag. Forskningen om handelsfrämjandet analyserades och jämförelser med andra länders strategier och metoder på området gjordes, bland annat genom rapporter från utvalda svenska ambassader. En vanligt förekommande synpunkt, inte minst från näringslivets företrädare, var att det fanns ett stort och bra utbud av exportfrämjande tjänster i myndigheter och offentliga organisationer, men att det var svårt, särskilt för små och medelstora företag, att veta vilken tjänst som erbjöds av vilken aktör. Många upplevde att olika aktörer erbjöd samma tjänster. Därför beslutade regeringen att inrätta regionala exportcentrum enligt principen "en dörr in". Detta var en av tre insatser i exportstrategin som syftade till bättre samordning mellan olika främst statliga aktörer inom främjandet av företagens export och internationalisering. De övriga var inrättandet av Team Sweden som ett samverkansforum på nationell nivå samt att utveckla den digitala exportinformationen - "ett enda fönster" - genom att skapa en digital ingång för exportrådgivning och exportservice. 3.2 Inrättandet av regionala exportcentrum Inrättandet av regionala exportcentrum motiverades i Sveriges exportstrategi med att företag skulle erbjudas stöd för sin internationalisering oberoende av i vilken del av landet de var verksamma. Det var viktigt att företagen inte upplevde det som svårt att hitta rätt bland de olika aktörerna. Det bedömdes som problematiskt om olika statligt finansierade aktörer inte hänvisade till varandra. Det fanns också regionala skillnader där vissa aktörer fanns i några regioner men inte i andra. Regeringen gav i mars 2016 Tillväxtverket i uppdrag att samordna inrättandet av regionala exportcentrum enligt principen "en dörr in". Tillväxtverket gavs även i uppdrag att komplettera myndighetsportalen verksamt.se med samlad information om det offentliga utbudet av export- och internationaliseringsstöd för företagen. Uppdraget innebar att Tillväxtverket i samarbete med de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna i respektive län skulle se till att exportcentrum inrättades i Skåne, Västra Götalands, Kronobergs, Östergötlands, Dalarnas och Västerbottens län. I varje regionalt exportcentrum skulle den regionalt utvecklingsansvariga aktören och den eventuella regionala representationen för Almi Företagspartner AB, nätverket Enterprise Europe Network, Sveriges export- och investeringsråd (Business Sweden), Exportkreditnämnden och Tillväxtverket ingå. Samtliga insatser som skedde inom ramen för uppdraget skulle samordnas mellan de ovan nämnda aktörerna. En styrgrupp på nationell nivå skulle därför övervaka att inrättandet av exportcentrum skedde i enlighet med respektive aktörs uppdrag. Tillväxtverket utsågs att vara sammankallande i styrgruppen. Där så befanns relevant skulle den kompetens som finns hos inkubatorer och motsvarande organisationer tillvaratas och synliggöras i genomförandet av regionala exportcentrum. Målet angavs vara att varje företag får kontakt med rätt person i rätt organisation med sin fråga eller sitt problem inom en arbetsdag (24 timmar), enligt principen "en dörr in". Följande kriterier angavs: 1. I varje regionalt exportcentrum skulle samtliga nämnda myndigheter och organisationer ingå, i den mån de var verksamma. 2. En enskild aktörs regionala representant kunde tillhöra mer än ett exportcentrum. 3. Utåtriktade aktiviteter såsom seminarier som fokuserade på export- och internationaliseringsfrågor skulle där det var möjligt genomföras gemensamt. 4. Om flera medverkande aktörer erbjöd likartade tjänster skulle företagen ges information om alla dessa alternativ. 5. Information om de medverkande aktörernas exporttjänster i regionen skulle tillgängliggöras för företagen digitalt genom utveckling av webbportalen verksamt.se. 6. Tjänster som tillhandahölls av andra offentligt stödda aktörer eller regionala handelskamrar skulle kunna presenteras av regionala exportcentrum, men inte enskilda privata företags eller organisationers. 7. Utformningen av regionala exportcentrum skulle bygga på befintliga regionala strukturer, med målsättningen att förbättra samordningen mellan de regionalt medverkande aktörerna. Fysisk samlokalisering i de utpekade regionerna skulle eftersträvas men var inte ett krav. Även andra län än de utpekade kunde etablera regionala exportcentrum enligt kriterierna ovan, vilka Tillväxtverket då skulle kunna godkänna för inkludering i samordningsuppdraget. Valet av de sex pilotregionerna skedde efter samråd med de mest centrala aktörerna i projektet, dvs. Almi Företagspartner AB, Business Sweden och Tillväxtverket, den sistnämnda myndigheten även i dess roll som svensk värdmyndighet för Enterprise Europe Network. En jämn fördelning över landet eftersträvades, vilket innefattar såväl landsbygds- som storstadsregioner. I detta förberedande skede kom frågan om tidigare erfarenheter av liknande initiativ inte upp. 3.3 Genomförandet och vidareutveckling av insatsen Regionala exportcentrum lanserades i de sex pilotregionerna runt årsskiftet 2016-17. Tillväxtverket återrapporterade löpande genomförandet av uppdraget till regeringen. Det konstaterades att de olika pilotregionerna hade olika förutsättningar och att graden av samverkan därför från början var olika utvecklad i de olika pilotregionerna. I den första återrapporteringen konstaterades att 50 % av företagen hade fått hjälp att hitta rätt inom de angivna 24 timmarna. Vittnesmål från de medverkande aktörerna och regionerna tydde på att uppdraget från regeringen, kanaliserat via Tillväxtverket, hade inneburit en förbättring av den lokala och regionala samordningen. Inte minst var signalen från regeringen att lokal och regional samverkan var prioriterad och viktig. Att regionalt utvecklingsansvariga aktörers och kommuners roll för genomförandet av exportstrategin uppmärksammades togs också emot positivt. Det visade sig att det fanns ett stort intresse från handelskamrar, inkubatorer och vetenskapsparker samt kommunala näringslivskontor att frivilligt medverka i regionala exportcentrum. Intresse för regionala exportcentrum noterades även från län som inte ingick bland de utvalda. Örebro och Gävleborgs län ansökte därför under 2017 hos Tillväxtverket om att godkännas som regionala exportcentrum trots att de, till skillnad från pilotregionerna, inte fått särskilda bidrag för detta från myndigheten. Mot denna bakgrund bedömde regeringen att pilotsatsningen utfallit positivt och att den regionala exportrådgivningen borde stärkas ytterligare. Riksdagen godkände detta i och med behandlingen av budgetpropositionen för 2018. Tillväxtverket gavs därför inför 2018 i uppdrag att samordna inrättande av regionala exportcentrum i alla län, vilket även skedde under året. 3.4 Insatsens tidsperspektiv Inrättandet av regionala exportcentrum är en del av Sveriges exportstrategi. Genomförandet av de insatser som krävde finansiering möjliggjordes av den så kallade exportoffensiv som riksdagen beslutade om i enlighet med regeringens förslag i vårändringsbudgeten för 2015. Exportoffensiven innebar att totalt 795 miljoner kronor avsattes för åren 2015-2019. Riksdagen har sedan dess bekräftat denna satsning i behandlingen av varje budgetproposition, men ett eller flera oppositionspartier har i sina budgetmotioner föreslagit en fullständig eller partiell minskning av denna satsning. Finansieringen av regionala exportcentrum har därför präglats av samma ovisshet som alla andra satsningar i exportstrategin som förutsatt finansiering ur exportoffensiven. Inrättandet av regionala exportcentrum avsåg inte att skapa nya institutioner och inte heller att utveckla nya tjänster. De existerande institutionerna som exempelvis Almi Företagspartner AB, Business Sweden, Tillväxtverket med flera har ett stort utbud av tjänster som främjar små och medelstora företags internationalisering inom ramen för sina ordinarie uppdrag. Regeringen valde medvetet att inte göra insatsen konstadsdrivande t.ex. genom att kräva fysisk samlokalisering av alla deltagande aktörer. Tillväxtverket har anställt projektledare för att stötta regionerna i genomförandet och även valt att bevilja startbidrag till de regionalt utvecklingsansvariga aktörerna för de eventuella merkostnader som kan uppstå i uppstartsfasen av varje regionalt exportcentrum. Regeringens avsikt är att utveckla exportstrategin med fokus på ekonomisk, social och ekologisk hållbarhet i enlighet med januariavtalet. 3.5 Möjlighet till effektutvärdering Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att insatser av detta slag bör vara möjliga att effektutvärdera. Därför angavs i uppdraget till Tillväxtverket målet om att företagen skulle få hjälp att hitta rätt inom 24 timmar. Därutöver utvärderas de medverkande aktörerna såsom Almi, Business Sweden och Tillväxtverket utifrån de mål och kriterier som regeringen och andra ägare eller uppdragsgivare anger i samband med reglerings- eller riktlinjebrev eller ägaranvisning. Regeringskansliet bedriver för närvarande ett utvecklingsarbete för att förbättra metoderna för utvärdering av offentliga insatser. Riksrevisionen konstaterar att effektutvärderingen kunde ha underlättats om urvalet av pilotregionerna hade gjorts slumpvis. Regeringen instämmer i att en sådan metod kunde ha varit lämplig, även om urvalsgruppens ringa storlek hade påverkat tillförlitligheten i effektutvärderingen. Regeringen valde att välja ut pilotregioner utifrån önskemålet om en jämn fördelning över landet. 3.6 Utvecklad redovisning till riksdagen Riksrevisionen anför att regeringens rapportering till riksdagen om resultatet av inrättandet av regionala exportcentrum hade kunnat vara fylligare. Regeringen delar delvis den uppfattningen. Riksdagens näringsutskott har framfört synpunkter på regeringens resultatredovisning inom utgiftsområde 24 Näringsliv - Utrikeshandel, export- och investeringsfrämjande, från vilket insatsen finansieras. I återkopplingen har det bland annat framförts att man inte vill se för mycket indikationer och data från de olika statliga aktörerna. Riksdagen vill däremot se en resultatredovisning som tydligare kopplar till målen för politikområdet. Regeringen har för avsikt att utveckla resultatredovisningen i linje med dessa önskemål. Inrättandet av regionala exportcentrum är en av totalt 22 insatser i Sveriges exportstrategi. Flera av insatserna omfattar flera delinsatser, vilket gör att det i praktiken snarare handlar om 70 insatser. Några av dessa är direkt kopplade till varandra, medan andra i praktiken är egna insatser som endast kunnat genomföras i form av särskilda uppdrag eller bidrag. Det totala antalet nya åtgärder i exportstrategin är dock i praktiken större än 22. Många har möjliggjorts endast tack vare finansiering ur den så kallade exportoffensiven. Att delredovisa effekten av varje enskild ny insats i budgetpropositionen skulle bli mycket omfattande. Regeringen har därför valt att i sin resultatredovisning fokusera på de övergripande resultaten av exportstrategin. Mer detaljerade resultat ges från verksamheten hos var och en av de statligt stödda aktörer som finansieras genom exportoffensiven. 3.7 Förbättringsområden enligt granskningen Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utreda hur de förbättringsområden som granskningen identifierat kan omhändertas. Som exempel nämns att utvärdera aktualiteten i de tjänster som aktörerna i regionala exportcentrum erbjuder samt om en utökning av den krets av aktörer som ska eller kan ingå borde genomföras. Regeringen håller med Riksrevisionen om att det kan finnas möjligheter till förbättringar i utformningen av regionala exportcentrum. Regionala exportcentrum är en samverkansform mellan befintliga aktörer med skilda men delvis överlappande uppdrag. Regeringen är inte den enda aktör som utövar styrningen. Almi ägs av staten men de 16 regionala dotterbolagen ägs till 49 % av regionala ägare. Business Sweden ägs gemensamt med det svenska näringslivet. Enterprise Europe Networks uppdrag härstammar ur beslut inom EU. De tjänster som dessa aktörer erbjuder bestäms därför också endast delvis av regeringen. Erfarenheten är att aktörerna själva ofta har bäst uppfattning om vilka tjänster som efterfrågas av företagen. Därför utformar de ofta nya tjänster på eget initiativ. Ur regeringens perspektiv är det viktigt att tillskapandet av nya tjänster inte innebär tjänster som redan erbjuds av någon av de medverkande aktörerna dubbleras. Ett av syftena med inrättandet av regionala exportcentrum var att undvika sådana överlappningar. Eftersom syftet med regionala exportcentrumen har varit att förbättra samordningen av de offentligt finansierade aktörerna, främst de statliga men även lokala och regionala, har regeringen valt att inte inkludera privata konsulter och branschorganisationer i regionala exportcentrum. Vid sidan av dessa offentligt stödda aktörer finns det en mängd privata konsulter och andra företag som stöder företagens export och internationalisering. Samordning av dessa ingick inte i uppdraget då det inte bedömdes vara statens roll. Det finns även risker relaterade till exempelvis konkurrens, otillbörligt gynnande och kvalitetssäkring som måste analyseras innan man överväger att öppna för privata aktörer. Många, om inte alla, av de aktörer som deltar i regionala exportcentrum har en nära dialog med näringslivet. Det kan finnas andra offentliga aktörer som inte omfattas av regionala exportcentrum men som skulle kunna ge ett mervärde i arbetet om de aktivt hjälper svenska företag att internationaliseras. Av regeringens uppdrag till Tillväxtverket framgår det att den kompetens som finns hos inkubatorer, vetenskapsparker och motsvarande organisationer ska tillvaratas och synliggöras där så är relevant. Det finns således inget hinder för dessa att medverka i regionala exportcentrum. Samtidigt är det angeläget att regionala exportcentrum inte blir så breda att de förlorar fokus utifrån syftet att stötta export och internationalisering i främst små och medelstora företag. 3.8 Regeringens behandling av Riksrevisionens rapport Med denna redogörelse och de åtgärder regeringen har beskrivit anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Utrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 maj 2019 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, Y Johansson, M Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Bolund, Damberg, Strandhäll, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind Föredragande: statsrådet Ann Linde Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om regionala exportcentrum