Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2017/18:255 Riksrevisionens rapport om finansiell stabilitet Skr. 2017/18:255 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 9 maj 2018 Stefan Löfven Per Bolund (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har i rapporten Finansiell stabilitet - makrotillsyn på rätt sätt? redovisat sin granskning av ändamålsenligheten i vissa delar av arbetet med den finansiella stabiliteten och makrotillsynen. Granskningen avser åren 2007-2017 och berör såväl regeringens som Finansinspektionens arbete. Regeringen instämmer i flera av Riksrevisionens iakttagelser. Politikområdet makrotillsyn är under uppbyggnad. Det har skett flera förändringar i regelverket och terminologin sedan 2014. Dessa förändringar kan ha bidragit till en viss brist i transparens, åtminstone om analysen görs i ett kronologiskt perspektiv. Regeringen menar att regelverket förtydligas i väsentliga avseenden genom propositionen Ytterligare verktyg för makrotillsyn (prop. 2017/18:22) i vilken regeringen redogör för vad makrotillsynen ska syfta till att uppnå och hur finansiella obalanser kan medföra makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker. Regeringen har också i regleringsbrevet för 2018 givit Finansinspektionen i uppdrag att utveckla och redovisa metoder för att utvärdera makrotillsynen. Riksrevisionen rekommenderar bl.a. regeringen att tillhandahålla underlag för sina ställningstaganden till de makrotillsynsåtgärder som kräver dess medgivande. Regeringen instämmer i vikten av transparens när det gäller användningen av makrotillsynsinstrument. Enligt regeringen finns det därför skäl att införa en ordning där regeringen i samband med ett medgivandebeslut även tillhandahåller sina ställningstaganden skriftligt för att på så sätt bidra till transparens och trovärdighet för politiken och dess genomförande. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens rapport 3 2.1 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 5 3 Finansinspektionens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 5 3.1 FI:s synpunkter på rekommendationerna 6 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 7 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 8 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport Finansiell stabilitet - makrotillsyn på rätt sätt? (RiR 2018:2) 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 maj 2018 80 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har i rapporten Finansiell stabilitet - makrotillsyn på rätt sätt? (RiR 2018:2) redovisat sin bedömning av hur makrotillsynen genomförs och hur berörda myndigheter samverkar i frågor som rör makrotillsynen, se bilaga. Riksdagen överlämnade den 18 januari 2018 Riksrevisionens granskningsrapport till regeringen. Ärendet har beretts inom Regeringskansliet. Finansinspektionen (FI) har lämnat synpunkter på granskningsrapporten. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens rapport Riksrevisionen har granskat ändamålsenligheten i vissa delar av arbetet med den finansiella stabiliteten och makrotillsynen. Frågeställningarna är följande: * Är regeringens syfte med och FI:s mål för makrotillsynen specificerade på ett sätt som bidrar till att riksdagens mål för finansmarknadsområdet nås? * Har FI en strategi för makrotillsynen där tillgängliga instrument används transparent och effektivt för att bidra till myndighetens mål? * Har berörda myndigheters samverkan bidragit till god samordning av analyser och klarlagt behovet av lämpliga åtgärder? För att bedöma berörda myndigheters arbete med makrotillsynen och dess bidrag till den finansiella stabiliteten tar Riksrevisionen i granskningen utgångspunkt i rekommendationerna från Europeiska systemrisknämnden (ESRB). 2.1 Riksrevisionens iakttagelser Målet för makrotillsynen är inte tillräckligt tydligt Riksrevisionen bedömer att regeringens uppdrag till FI är otydligt vad gäller målet för makrotillsynen. Det gäller särskilt om, och i så fall hur, FI ska beakta den målkonflikt som kan uppstå när det gäller att hitta balansen mellan åtgärder för ett stabilt finansiellt system och för en god ekonomisk utveckling. FI:s breda tolkning av myndighetens uppdrag riskerar dessutom medföra att makrotillsynen blir mindre effektiv och att eventuella målkonflikter förstärks. Granskningen visar även att regeringens syfte med den finansiella stabilitetspolitiken överlag är i linje med ESRB:s rekommendation. Riksrevisionen noterar dock att regeringen i sin instruktion till FI betonar behovet av avvägningen mellan ett stabilt finansiellt system och en god ekonomisk utveckling. Även om detta inte är motsägelsefullt i sig, makrotillsynsåtgärder kan både gynna och hämma den ekonomiska tillväxten, anser Riksrevisionen att formuleringen är otydlig gällande hur regeringen ser på målen för FI:s verksamhet och hur den vill att FI ska hantera potentiella målkonflikter. När det gäller FI:s tolkning av myndighetens mål för makrotillsynen bedömer Riksrevisionen att FI sätter målet om en balanserad utveckling på kreditmarknaden på samma nivå som målet om finansiell stabilitet. Riksrevisionen menar härvid att FI:s tolkning av myndighetens uppdrag har medfört att myndigheten vidtagit åtgärder med hänvisning till makrotillsyn utan att ha som mål att bidra till den finansiella stabiliteten. Dessutom noterar Riksrevisionen att FI:s uppdragsbeskrivning kring makroekonomisk stabilitet i och med detta sträcker sig utanför riksdagens mål för finansmarknadsområdet. Oklar koppling mellan risker och åtgärder Riksrevisionen noterar att FI har upprättat ett ramverk som i grova drag förklarar hur myndigheten arbetar med att identifiera sårbarheter i det finansiella systemet och hur den avser att använda de makrotillsynsinstrument som omfattas av dess befogenheter. Riksrevisionen bedömer dock att makrotillsynen inte är tillräckligt transparent och förklarlig. Det saknas bl.a. en beskrivning av hur FI med sin metod ser på sambanden mellan sårbarheter och makrotillsynens slutmål samt valet av makrotillsynsinstrument. Riksrevisionen menar vidare att FI:s genomförande av makrotillsynen, med avseende på identifiering av systemrisker och behovet av åtgärder, har brister i transparens. Väl fungerande men begränsad samverkan Riksrevisionen bedömer att samverkan i makrotillsynsfrågor mellan de myndigheter som har till uppgift att bidra till den finansiella stabiliteten till stora delar fungerar bra, men att samverkan kring valet av makrotillsynsinstrument till vissa delar präglas av begränsningar. Det saknas, inom ramen för det finansiella stabilitetsrådet, heltäckande jämförelser av effektiviteten hos olika typer av åtgärder som kan bidra till den finansiella stabiliteten. Den samverkan som finns mellan berörda myndigheter kring sårbarheter och risker för den finansiella stabiliteten fungerar väl. FI, Riksgäldskontoret (Riksgälden) och Riksbanken har tillgång till delvis olika informationskällor och gör sina stabilitetsbedömningar från delvis olika utgångspunkter. Riksrevisionen menar att dessa delvis komplementära bedömningar torde förbättra möjligheten att identifiera sårbarheter och störningar som utgör risker för den finansiella stabiliteten. När det däremot gäller samverkan mellan berörda myndigheter kring valet av makrotillsynsinstrument finns det utrymme för förbättringar. För de makrotillsynsåtgärder som kräver regeringens medgivande bedömer Riksrevisionen att processen kring medgivandena fungerar på ett tillfredsställande sätt. Regeringen motiverade kravet på ett medgivande med att vissa makrotillsynsåtgärder kan ha potentiellt stor påverkan på svensk ekonomi, de offentliga finanserna och enskildas privatekonomi. Riksrevisionen anser därför att det är viktigt att regeringen utförligt redovisar sin bedömning av konsekvenserna i dessa avseenden eftersom det bidrar till transparensen vid användning av makrotillsynsinstrument. I fallen med det ursprungliga och det skärpta amorteringskraven har regeringen inte publicerat några egna sådana analyser eller bedömningar. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer Makrotillsynen är ett förhållandevis nytt inslag i svensk politik och såväl analysmetoder som samarbetsformer har förändrats under den granskade perioden. Mycket har fallit på plats men det är viktigt att fortsätta utvecklingen och anpassa styrningen så att de avsedda målen nås så effektivt som möjligt. Med detta i beaktande rekommenderar Riksrevisionen följande: * Regeringen bör förtydliga målet för FI:s makrotillsynsuppdrag och samtidigt klargöra hur FI ska väga olika mål mot varandra. * FI bör ange mellanliggande mål i linje med ESRB:s rekommendation, eller tydligare motivera och beskriva hur sårbarheter används som ett operativt stöd för beslut om åtgärder. * FI bör utarbeta och tillämpa ett mer detaljerat ramverksdokument i syfte att säkerställa makrotillsynens effektivitet och göra den mer transparent och förutsägbar. Inom ramen för detta bör FI tydligare än i dag redogöra för de olika instrumentens för- och nackdelar. * Regeringen bör tillhandahålla underlag för sina ställningstaganden till de makrotillsynsåtgärder som kräver dess medgivande, och således komplettera FI:s analyser med makroekonomiska och fördelningspolitiska analyser. * De myndigheter som har till uppgift att bidra till den finansiella stabiliteten bör fortsätta att utveckla samarbetet kring valet av instrument, så att fler typer av åtgärder analyseras och jämförs i syfte att uppnå finansiell stabilitet på ett effektivt sätt. 3 Finansinspektionens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer FI har skriftligen inkommit med synpunkter på Riksrevisionens rapport. FI har därvid framfört bl.a. följande: Med makrotillsyn menas oftast åtgärder för att minska systemrisker, där systemrisker innebär risken för störningar som gör att det finansiella systemet inte kan utföra sina grundläggande uppgifter (att omvandla sparande till finansiering, att utföra betalningar och att hantera risker). Åtgärder som numera kallas makrotillsyn har visserligen använts i ett antal länder före den globala finanskrisen, men deras bredare användning är ny och det är framför allt efter finanskrisen som länder har upprättat formella ramverk som anger vilka verktyg som är tillgängliga och vem som ansvarar för dem. Makrotillsyn är således ett relativt nytt politikområde, som dessutom håller på att utvecklas. FI menar att Riksrevisionen valt ett väl snävt perspektiv för sin granskning när den valt att utgå ifrån utifrån ett antal rekommendationer från ESRB. Det hade exempelvis varit värdefullt om analysen kompletterats med jämförelser med hur andra länder i praktiken tagit sig an makrotillsynsuppdraget. 3.1 FI:s synpunkter på rekommendationerna Om att ange mellanliggande mål i linje med ESRB:s rekommendation FI anser inte att makrotillsynen bör bli mer mekanisk. Varje åtgärd kräver en omfattande analys av sårbarheter, vilken effekt åtgärden har på sårbarheterna, och vilka övriga effekter åtgärden har. FI menar att denna analys kan och bör fortsätta att utvecklas. Detta är i linje med FI:s utvecklingsuppdrag i regleringsbrev för 2018. FI delar heller inte synen att själva kopplingen av sårbarheter till mellanliggande mål skulle göra makrotillsynen mer transparent. FI har exempelvis identifierat hushållens stora och växande skulder som en sårbarhet. Visserligen skulle denna sårbarhet kunna sorteras in under ESRB:s mellanliggande mål "Minska och förhindra alltför stor kredittillväxt och skuldsättningsgrad", men besluten att införa och skärpa amorteringskravet hade knappast blivit mer transparenta för att FI hade gjort en sådan sortering. FI menar tvärtom att det är tydligare och mer transparent att direkt motivera åtgärder utifrån de sårbarheter myndigheten har identifierat. Om att utarbeta och tillämpa ett mer detaljerat ramverksdokument FI:s tankeram, "Finansinspektionen och finansiell stabilitet", skrevs innan FI hade fått tillgång till alla verktyg och innan FI hade infört och skärpt amorteringskravet. FI är positiv till att i ett första steg sammanställa analyser och erfarenheter av åtgärder som FI hittills har vidtagit. FI noterar att regeringen i regleringsbrevet för 2018 också gett FI i uppdrag att utveckla metoder för att utvärdera effekterna av vidtagna makrotillsynsåtgärder. FI menar att detta möjliggör ett tydligare ansvarsutkrävande av politiken. Det är dock inte möjligt att göra en komplett sammanställning av alla tänkbara makrotillsynsåtgärder, dvs. även sådana som ännu inte tagits i bruk. Det skulle kunna liknas vid att rita en komplett karta över ett område som i stor utsträckning är outforskat. Dessutom riskerar en sådan karta att låsa makrotillsynen i just det mekaniska förhållningssätt som FI vill undvika. Trovärdigheten för makrotillsynsramverket byggs genom väl genomtänkta åtgärder för att hantera identifierade problem. Om att utveckla samarbetet mellan myndigheter kring valet av instrument FI delar Riksrevisionens syn att den samverkan som finns mellan berörda myndigheter kring sårbarheter och risker för den finansiella stabiliteten fungerar väl, men välkomnar också ett utvecklat samarbete. Men FI delar inte Riksrevisionens syn att denna samverkan enbart ska handla om de verktyg som FI ansvarar för. Att lyssna på och ta till sig andras bedömningar av risker och argument för och emot olika åtgärder tvingar myndigheterna, som deltagarna i Finansiella stabilitetsrådet och i andra sammanhang, att skärpa sin analys. Men det finns inget egenvärde i att kräva enighet om behovet av eller den exakta utformningen av en åtgärd. Det riskerar att leda till en "inaction bias", där inga beslut fattas eftersom myndigheterna inte kommer överens. Minst lika allvarligt är att det försvårar ansvarsutkrävandet av respektive myndighets politik. Beslut om att vidta åtgärder och deras utformning bör därför även fortsättningsvis fattas självständigt av regering och myndigheterna inom sina respektive ansvarsområden. 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat ändamålsenligheten med vissa inslag i arbete med makrotillsynen under perioden 2007-2017. Området makrotillsyn har byggts upp under denna tidsperiod och FI och regeringen fortsätter att utveckla och förbättra politikområdet. Regeringen har bl.a. i regleringsbrevet för 2018 givit FI i uppdrag att utveckla och redovisa metoder för att utvärdera makrotillsynen. Dessutom trädde vissa lagändringar som förtydligar makrotillsynsuppdraget och FI:s mandat i kraft 1 februari i år. Regeringen anser att det är viktigt att fortsätta analysera och utveckla detta politikområde. Tydligheten i målet för makrotillsynen Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att det har skett flera förändringar i regelverket kring makrotillsynen sedan 2014. Förändringar i regler och utveckling i terminologin kring detta nya politikområde kan, om analysen görs i ett kronologiskt perspektiv, ha bidragit till en viss brist i transparens över åren. Regeringen delar dock inte Riksrevisionens bedömning att målen för makrotillsynen i dag skulle vara otydliga. Senast i propositionen Ytterligare verktyg för makrotillsyn (prop. 2017/18:22) som regeringen lämnade till riksdagen 26 oktober 2017 redogjorde regeringen för bland annat vad makrotillsynen ska syfta till att uppnå och hur finansiella obalanser kan medföra makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker. Regeringen kan även konstatera att ESRB i sin utvärdering av hur EU:s medlemsländer uppfyller dess rekommendationer kring makrotillsynen, som publicerades i februari 2017, ansåg att Sverige helt följer rekommendationerna (fully compliant). Koppling mellan risker och åtgärder Regeringen instämmer i att det är viktigt med transparens och tydlighet i genomförandet av makrotillsynen. Regeringen konstaterar också att FI har utvecklat ett tydligt ramverk och kommunikation kring detta. Under 2018 och 2019 kommer FI att arbeta med att utveckla och redovisa metoder för att utvärdera makrotillsynen enligt uppdrag i regleringsbrev. Med tanke på att makrotillsynen fortsatt utvecklas lär det finnas skäl att kontinuerligt utveckla ramverk och sätten som så väl myndigheter som regering kommunicerar kring genomförandet av politikområdet. Samverkan mellan myndigheterna Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att samverkan mellan de myndigheter som har till uppgift att bidra till den finansiella stabiliteten fungerar väl. Informationsutbytet inom Finansiella stabilitetsrådet är välfungerande. Det finns dock en naturlig gräns för vad samverkan kan innehålla när det kommer till beslutsfattande kring åtgärder inom respektive myndighets uppdrag och mandat. Det är viktigt att poängtera att Finansiella stabilitetsrådet inte är eller bör bli ett beslutande organ. Regeringen instämmer därför inte i att samverkan kring valet av makrotillsynsåtgärder präglas av andra begränsningar än vad som naturligt följer av det institutionella upplägget. FI har tilldelats ansvaret för makrotillsynen och har därför att själva föreslå åtgärder för att för att motverka finansiella obalanser i syfte att stabilisera kreditmarknaden. Ytterligare krav på samråd och samordning kring val av makrotillsynsåtgärder än vad som följer av den sedvanliga ordningen med remittering av FI:s förslag, skulle enligt regeringen kunna försvåra ansvarsutkrävande. 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Makrotillsynen är ett nytt politikområde under utveckling och förändring. FI fick, i bred politisk enighet, formellt ansvaret för makrotillsynen 2014. Därefter har en rad åtgärder genomförts för att motverka obalanser i det svenska finansiella systemet, däribland ökade riskvikter för banker, bolånetak och amorteringskrav. Varje nytt politikområde behöver granskas och analyseras. Riksrevisionens rapport bidrar till detta. Regeringen har även i FI:s regleringsbrev för 2018 gett myndigheten i uppdrag att utvärdera bl.a. verktygen för makrotillsyn och redovisa metoder för identifiering av makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker. Riksrevisionen anför att regeringens styrning av FI i myndighetens instruktion angående makrotillsyn (förordning (2009:93) med instruktion för Finansinspektionen) är otydlig gällande hur regeringen ser på målen för FI:s verksamhet och hur den vill att FI ska hantera potentiella målkonflikter. I propositionen Ytterligare verktyg för makrotillsyn (prop. 2017/18:22) redogör regeringen för vad makrotillsynen ska syfta till att uppnå och hur finansiella obalanser kan medföra makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker. I propositionen anför regeringen att införandet av vissa verktyg inom makrotillsynen kan ha stor potentiell påverkan på såväl den enskildes ekonomi som svensk ekonomi och på de offentliga finanserna. Dessa måste därför vägas mot de risker som kan uppstå om finansiella obalanser på kreditmarknaden tillåts växa obehindrat. På grund av denna avvägning befästes ordningen att FI ska inhämta regeringens medgivande innan verktyg för makrotillsynen införs. Det innebär att ett förslag om införande av nya verktyg övervägs i två led, dels vid FI:s utformning av förslaget om att införa ett verktyg för makrotillsyn, dels vid regeringens ställningstagande till om medgivande ska lämnas. Riksrevisionen konstaterar att processen kring de makrotillsynsåtgärder som kräver regeringens medgivande har fungerat på ett tillfredsställande sätt. Riksrevisionen anser dock att det är viktigt att regeringen utförligt redovisar sin bedömning av konsekvenserna i dessa avseenden eftersom det bidrar till transparensen vid användning av makrotillsynsinstrument. Därför rekommenderar Riksrevisionen regeringen att tillhandahålla underlag för sina ställningstaganden till de makrotillsynsåtgärder som kräver dess medgivande, och således komplettera FI:s analyser med makroekonomiska och fördelningspolitiska analyser. Vissa makrotillsynsåtgärder kan vara av sådan art att de kan ha stor påverkan på såväl den enskildes ekonomi som svensk ekonomi och de offentliga finanserna. Regeringen instämmer i vikten av transparens när det gäller användningen av makrotillsynsinstrument. Enligt regeringen finns det därför skäl att införa en ordning där regeringen i samband med ett medgivandebeslut tillhandahåller sina ställningstaganden skriftligt för att på så sätt bidra till transparens och trovärdighet för politiken och dess genomförande. Där regeringen i sitt ställningstagande ansett att det finns anledning att ta hänsyn till andra aspekter än de FI har beaktat kommer regeringen i detta sammanhang även redogöra för de kompletterande analyser som underbygger ställningstagandena. I den händelse att regeringen inte skulle ge sitt medgivande till en av FI föreslagen åtgärd blir det av särskild vikt för ansvarsutkrävandet att regeringen redogör för sitt ställningstagande. Det skriftliga ställningstagande kan även behöva utformas med hänsyn till att regeringen överväger andra åtgärder som kan ha en koppling till de problem som FI:s åtgärd syftar till att lösa. Dessa åtgärder kan vara budgetpåverkande och då behöva hanteras inom ramen för budgetprocessen. Eftersom alla förändringar av vissa verktyg för makrotillsynen, oberoende omfattning och betydelse, kräver regeringens medgivande bör den skriftliga redogörelsen för regeringens ställningstagande i samband med beslut anpassas till vad som kan anses befogat. Regeringen vill dock betona att FI är ansvarig makrotillsynsmyndighet och detta inte förändrar kraven på myndigheten att analysera och konsekvensutvärdera föreslagna makrotillsynsåtgärder samt att iaktta sedvanliga krav på exempelvis remittering inför beslut om föreskrifter. Med detta anser regeringen att Riksrevisionens rapport är färdigbehandlad. Riksrevisionens rapport Finansiell stabilitet - makrotillsyn på rätt sätt? (RiR 2018:2) 70 sidor Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 maj 2018 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Y Johansson, M Johansson, Baylan, Hallengren, Bucht, Hellmark Knutsson, Bolund, Strandhäll, Fridolin, Eriksson, Linde, Skog, Ekström, Eneroth Föredragande: statsrådet Bolund Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om finansiell stabilitet