Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2018/19:144 Riksrevisionens rapport om Skolinspektionens uppföljning av brister i skolor Skr. 2018/19:144 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 13 juni 2019 Stefan Löfven Anna Ekström (Utbildningsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat Statens skolinspektions uppföljning av tillsynsbeslut för att bedöma om uppföljningen av besluten genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Granskningen omfattar tillsynsbeslut inom ramen för myndighetens regelbundna tillsyn som har resulterat i ett föreläggande. Riksrevisionens övergripande slutsats är att det finns brister i Skolinspektionens uppföljning av tillsynsbesluten. Skolinspektionens uppföljning har granskats med utgångspunkt i att uppföljningen ska kontrollera att de identifierade bristerna är åtgärdade, att uppföljningen är transparent samt att den skett skyndsamt och likvärdigt. Riksrevisionen rekommenderar Skolinspektionen att i högre grad se till att uppföljningsärenden inte avslutas förrän brister är avhjälpta och att säkerställa transparensen i uppföljningen av tillsynsbeslut genom att tydliggöra att samtliga beslut ska motiveras. Riksrevisionen rekommenderar också myndigheten att säkerställa att uppföljningar genomförs skyndsamt genom att på ett systematiskt sätt planera in dessa i tillsynsverksamheten. Slutligen rekommenderas Skolinspektionen att säkerställa en ökad likvärdighet i uppföljningen. av tillsynsbeslut. Några rekommendationer lämnas inte till regeringen. Regeringen delar Riksrevisionens bedömningar av Skolinspektionens uppföljning av tillsynsbeslut. Enligt vad som framgår av granskningen, och av Skolinspektionens yttrande över granskningsrapporten, är flera av de brister som påtalats åtgärdade och ytterligare insatser pågår för att utveckla myndighetens arbete med en ändamålsenlig uppföljning av tillsynsbesluten för att se till att de identifierade bristerna avhjälps i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer. Regeringen kommer att följa upp Skolinspektionens arbete med rekommendationerna vid myndighetsdialogen. Regeringen avser inte att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av granskningen. Med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens iakttagelser 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 9 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport om Skolinspektionens uppföljning av brister i skolor (RiR2019:6) 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 juni 2019 68 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat Statens skolinspektions arbete med uppföljning av tillsynsärenden. Resultatet av granskningen redovisas i granskningsrapporten Skolinspektionens uppföljning av brister i skolor - ett viktigt arbete som kan förbättras (RiR 2019:6). Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 26 februari 2019. Granskningsrapporten finns i bilagan. Skolinspektionen har yttrat sig över rapporten (U2019/00753/GV). 2 Riksrevisionens iakttagelser En ändamålsenlig uppföljning är en förutsättning för en likvärdig utbildning Riksrevisionen publicerade 2013 en granskning av Statens skolinspektions tillsynsverksamhet i granskningsrapporten Statens tillsyn över skolan - bidrar den till förbättrade kunskapsresultat? (RiR 2013:16). I rapporten presenterades indikationer på att uppföljningen av tillsynsbeslut inte genomfördes ändamålsenligt och att myndighetens inspektörer upplevde uppföljningen som en mindre prioriterad del av verksamheten. Mot denna bakgrund har Riksrevisionen bedömt det som angeläget att granska hur Skolinspektionens uppföljning av tillsynsbesluten har utvecklats och fungerar idag. Skolinspektionen utövar tillsyn över ett stort antal huvudmän och skolor varje år. I många fall föreläggs huvudmännen att, med eller utan vite, åtgärda identifierade brister inom en viss bestämd tid. Uppföljning av tillsynsbeslut är av central betydelse för att Skolinspektionen ska kunna försäkra sig om att huvudmännen har avhjälpt de brister som identifierats. Riksrevisionen konstaterar att effekten av tillsynen kan utebli om uppföljningen brister. Det övergripande syftet med Riksrevisionens granskning är att bedöma om Skolinspektionens uppföljning av tillsynsbesluten genomförs på ett ändamålsenligt sätt så att alla elever får tillgång till en likvärdig utbildning i en trygg miljö. Det förutsätter enligt Riksrevisionen att Skolinspektionen säkerställer att de identifierade bristerna är avhjälpta när ett tillsynsärende avslutas. Vidare ska uppföljningen utföras inom rimliga tidsgränser och besluten ska vara transparenta, likvärdiga och välgrundade. Riksrevisionens övergripande slutsats är att det finns brister i Skolinspektionens uppföljning av tillsynsbesluten. Uppföljningen kontrollerar inte alltid att identifierade brister är avhjälpta En ändamålsenlig uppföljning av att identifierade brister har avhjälpts innebär, enligt Riksrevisionen, att Skolinspektionen ska kontrollera att huvudmannen dels har följt upp och försäkrat sig om att bristerna inte längre kvarstår, dels på ett övertygande sätt har visat för Skolinspektionen att så är fallet. Riksrevisionen konstaterar att olika brister kan kräva olika sorters uppföljning. Det finns ärenden som kan följas upp med en s.k. skrivbordsuppföljning medan andra kräver platsbesök för att kunna bedöma om brister är åtgärdade. Det senare gäller framför allt för ärenden som gäller brister inom bedömningsområdet Trygghet, studiero samt åtgärder mot kränkande behandling, vilket tillsammans med ärenden som gäller bedömningsområdet Extra anpassningar och särskilt stöd är de ärenden som Riksrevisionen särskilt har granskat. I mer än hälften av ärenden med brister i trygghet och studiero gör Skolinspektionen inget uppföljningsbesök utan avslutar ärendet utifrån huvudmannens skriftliga redovisning, trots att det då kan vara svårt att avgöra om en brist verkligen har avhjälpts. Huvudmännens skriftliga redovisning redogör sällan för resultatet av de åtgärder som vidtagits och det är ovanligt att Skolinspektionen inhämtat sådan information när myndigheten inte genomför uppföljningsbesök. Detta gäller även uppföljningarna av brister inom bedömningsområdet Extra anpassningar och särskilt stöd, där huvudmannens utsagor i många fall accepterats trots att huvudmannen inte på ett övertygande sätt visat att de påtalade bristerna åtgärdats. Granskningen visar att det vid uppföljningen inte alltid kontrollerats att bristerna är avhjälpta innan ärenden avslutas, och i vissa fall har ärenden avslutats trots att planerade åtgärder aldrig har genomförts. De uppföljningsbesök som Riksrevisionen har deltagit i som observatör har samtidigt varit mycket noggrant genomförda. Riksrevisionen konstaterar att besöken ger goda förutsättningar för att kontrollera och grundligt bedöma om brister har avhjälpts. Transparensen brister ofta vid avslut av ärenden Med begreppet transparens i uppföljningen avser Riksrevisionen att hela uppföljningsprocessen ska kunna följas från det första tillsynsbeslutet till dess att bristen är avhjälpt och uppföljningsbeslutet fattat. Beslut ska vara lätta att förstå och skälen för beslutet ska redovisas. Enligt Riksrevisionen motiverar Skolinspektionen i många fall inte beslutet att avsluta ett uppföljningsärende och det framgår sällan hur myndigheten har bedömt att bristerna är avhjälpta. Eftersom det också är ovanligt att huvudmannen redovisar resultatet av de åtgärder som vidtagits är det ofta svårt för en utomstående att förstå på vilka grunder ett ärende har avslutats. Det finns enligt Riksrevisionen inte någon samsyn inom Skolinspektionen om hur beslut om avslut ska motiveras. Skolinspektionens direktiv om att avslutande uppföljningsbeslut ska motiveras har inte heller nått ut till alla inspektörer och avdelningar. För många undantag görs från myndighetens riktlinjer om skyndsam uppföljning Enligt Skolinspektionens egna riktlinjer ska uppföljningsbeslut inte fattas på underlag som är äldre än tre månader. Granskningen visar att en majoritet av ärendena följts upp inom den tiden. I ungefär en tredjedel av fallen har uppföljningen dock tagit längre tid än tre månader. I vissa fall har det tagit mycket lång tid från tidpunkten att huvudmannen har lämnat sin redovisning till dess att Skolinspektionen genomfört ett uppföljningsbesök eller fattat ett beslut. Det kan enligt Riksrevisionen finnas goda skäl till att ett ärende pågår mycket länge t.ex. om flera uppföljningsbesök eller kompletteringar krävs. Av akterna framgår det dock som regel inte varför ett ärende tagit så lång tid. Riksrevisionen konstaterar att inledande tillsyner tidsbestäms på ett tidigt stadium och planeras in i inspektörernas kalendrar. Det är dock få enheter inom Skolinspektionen som har en systematisk modell för att planera in uppföljningarna, utan de får utföras när det finns tid vid sidan av allt annat som inspektörerna ska hantera. Uppföljningsarbetet skiljer sig mellan de olika avdelningarna Tillsyn ska utföras likvärdigt över hela landet. Riksrevisionen anser att det innebär att det i princip inte ska spela någon roll för utgången av ett tillsynsärende vilken avdelning det är som handlägger ärendet. Mycket av arbetet i samband med tillsyn är reglerat i en fastlagd process, men det finns samtidigt stora möjligheter för avdelningarna att själva organisera sin verksamhet. Granskningen visar att uppföljningsarbetet skiljer sig mellan avdelningarna i flera avseenden. Vid granskningen fanns inte någon gemensam modell för hur det avgörs vilka tillsynsärenden som ska följas upp med besök och inte, och inte heller för när beslut om det ska tas. Någon avdelning följde upp en majoritet av ärendena med brister i trygghet och studiero med besök, medan andra bara gjorde det i en femtedel av fallen. Det fanns också en stor variation i vilken utsträckning som avslutsbeslut motiverats och hur många timmar som lagts på ett uppföljningsärende. När det gäller i vilken utsträckning vitesförelägganden följts upp med besök var dock variationen relativt liten mellan enheterna. Riksrevisionens rekommendationer till Skolinspektionen Riksrevisionen ger myndigheten följande rekommendationer: * Skolinspektionen bör i högre grad se till att uppföljningsärenden inte avslutas förrän brister är avhjälpta, genom att - se över resursfördelningen och prioriteringar inom myndigheten - åstadkomma en samsyn inom organisationen om vilka slags ärenden som alltid bör följas upp med besök - kräva in uppgifter om uppnådda resultat när uppföljningsbesök inte genomförs. * Skolinspektionen bör säkerställa transparensen genom att tydliggöra att samtliga beslut ska motiveras. * Skolinspektionen bör säkerställa att uppföljningar genomförs skyndsamt genom att på ett systematiskt sätt planera in dessa i tillsynsverksamheten. * Skolinspektionen bör säkerställa en ökad likvärdighet i uppföljningen genom att - regelbundet jämföra och analysera avdelningarnas uppföljning av tillsynsbesluten - se till att avdelningarna i viktiga avseenden arbetar mer enhetligt. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringens övergripande bedömning Regeringen har med intresse tagit del av Riksrevisionens granskning av Statens skolinspektions uppföljning av tillsynsbeslut. Regeringen gör ingen annan bedömning än Riksrevisionen när det gäller vikten av att Skolinspektionen följer upp sina tillsynsbeslut. En bristande uppföljning kan få till följd att effekten av tillsynen uteblir. Det är därför viktigt att uppföljningen är transparent, att den sker skyndsamt och att den genomförs likvärdigt mellan de olika regionala avdelningarna. Skolinspektionen tydliggör hur tillsynsärenden följs upp och avslutas Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att olika tillsynsärenden kräver olika uppföljning och att Skolinspektionen oavsett vilken metod som använts ska kontrollera att huvudmannen dels har följt upp och försäkrat sig om att bristerna inte längre kvarstår, dels på ett övertygande sätt har visat för Skolinspektionen att så är fallet. I sitt yttrande påpekar Skolinspektionen att de tolkar Riksrevisionens slutsatser som att myndigheten mer specificerat bör ange vilka resurser som bör läggas på uppföljning. Enligt Skolinspektionens uppfattning finns det dock nackdelar med sådana detaljerade styrprinciper. Resurser för att följa upp ett tillsynsbeslut finns medräknade i det antal timmar som Skolinspektionen avsätter för ett ärende. Däremot finns det utrymme för de regionala avdelningarna att, utifrån ärendets karaktär, bedöma hur resurserna fördelas i varje enskilt ärende. Myndighetens regionala avdelningar är de som arbetar närmast skolorna och som har bäst förutsättningar att göra denna bedömning. Mot denna bakgrund anser Skolinspektionen att myndigheten inte ska ändra på nuvarande principer för hur resurser fördelas. Skolinspektionen anger dock i sitt yttrande att myndigheten framöver kommer att arbeta med större tydlighet i planeringen så att uppföljningsbesluten blir synligare. De regionala avdelningarna ska säkerställa att resurser avsätts så att uppföljningar kan genomföras enligt plan. Skolinspektionen kommer att följa upp hur tillsynsärenden avslutas. Utifrån vad som anges i Skolinspektionens yttrande bedömer regeringen att Skolinspektionen utvecklar sitt arbete kring uppföljningsbeslut i linje med Riksrevisionens rekommendationer. Arbetet med gemensamma principer behöver fortsätta Såväl regeringen som Skolinspektionen delar Riksrevisionens uppfattning att alla inspektörer ska utgå från samma principer när uppföljning av tillsynsbeslut genomförs. Det bör vara tydligt om ett ärende bör följas upp med besök eller inte samt vilka uppgifter som ska krävas in för att säkerställa att huvudmannen åtgärdat påtalade brister. I sitt yttrande pekar Skolinspektionen på att myndigheten sedan 2015 har en riktlinje, Riktlinje för uppföljning av beslut i regelbunden tillsyn, vars syfte är att tydliggöra hur Skolinspektionens uppföljning av beslut i regelbunden tillsyn ska genomföras. Riktlinjen anger att inspektörerna i allmänhet ska göra någon form av inhämtning av förstahandsinformation i samband med uppföljningen så att huvudmannens skriftliga redovisning kan verifieras samt att huvudmannen ska komplettera redovisningen om den inte är fullständig. Om bristerna är allvarliga, eller om det bedöms att huvudmannen saknar vilja och förmåga att avhjälpa bristerna, ska en mer omfattande inhämtning av förstahandsinformation ske exempelvis genom ett uppföljningsbesök. Skolinspektionen anger i sitt yttrande att myndigheten i sitt arbete med likvärdighet förtydligat att besök bör göras vid uppföljning av brister gällande trygghet och studiero. Skolinspektionen konstaterar att det finns ett behov av att fortsätta arbetet för att åstadkomma likvärdiga arbetssätt inom myndigheten. Regeringen bedömer att Skolinspektionen därmed arbetar i linje med Riksrevisionens rekommendation även i denna del. Hela uppföljningsprocessen ska vara möjlig att följa Riksrevisionen har rekommenderat Skolinspektionen att tydliggöra att alla beslut ska motiveras. Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att det är viktigt att hela uppföljningsprocessen är möjlig att följa. Beslut ska vara lätta att förstå och skälen för besluten ska redovisas. Även om det, som Riksrevisionen skriver i sin rapport, rent formellt inte fanns någon lagstadgad skyldighet för Skolinspektionen att före den 1 juli 2018 motivera avslutsbeslut som inte gick någon part emot, så har det framgått av regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (Skr. 2009/10:79) och Skolinspektionens egna riktlinjer att beslut ska motiveras. Det varierar emellertid stort mellan myndighetens regionala avdelningar hur ofta beslut om avslut har motiverats. Riksrevisionens intervjuer visar att direktiven om att avslutande uppföljningsbeslut ska motiveras inte nått ut till alla inspektörer och avdelningar. Skolinspektionen bedömer att myndigheten under den aktuella granskningsperioden uppfyllt de juridiska kraven men för att förbättra likvärdigheten mellan de regionala avdelningarna har Skolinspektionen tagit fram en PM och riktlinje om hur uppföljningsbeslut ska motiveras vid avslut. Myndigheten avser också att inrätta en samordningsfunktion för gemensamma arbetssätt. Utifrån vad som framkommer i Skolinspektionens yttrande bedömer regeringen att Skolinspektionen planerar åtgärder i enlighet med Riksrevisionens rekommendation. Skolinspektionen tydliggör hur tillsynsärenden ska avslutas Riksrevisionen rekommenderar Skolinspektionen att säkerställa att uppföljningar genomförs skyndsamt genom att på ett systematiskt sätt planera in dessa i tillsynsverksamheten. Skolinspektionens huvudregel är att huvudmannen ska avhjälpa påtalade brister så skyndsamt som möjligt vilket i normalfallet betyder högst tre månader. Tidsfristen kan dock vara både längre och kortare beroende på bristens art. I Riksrevisionens rapport framgår att det i ungefär en tredjedel av fallen tagit längre tid än tre månader och i vissa fall betydligt längre tid. Riksrevisionen anger att det finns ärenden där det finns goda skäl till att det dragit ut på tiden, men att det också finns ärenden där det gått lång tid från det att huvudmannen inkommit med en redovisning till dess Skolinspektionen vidtagit någon åtgärd och att det som regel inte framgår av akten varför det har tagit så lång tid. I sitt yttrande anger Skolinspektionen att för att uppföljningar ska kunna genomföras enligt plan kommer myndigheten framöver att tydligare synliggöra uppföljningsbeslut och med större tydlighet visa att resurser för uppföljning ingår i den samlade resurs som ges för tillsyn. Därutöver kommer myndigheten att i ökad utsträckning följa upp hur tillsynsärenden avslutas. Regeringen bedömer att Skolinspektionen därmed omhändertagit Riksrevisionens rekommendation i denna del av granskningen. Likvärdigheten ska förbättras För att likvärdigheten i Skolinspektionens beslut ska öka rekommenderar Riksrevisionen att myndigheten regelbundet jämför och analyserar avdelningarnas uppföljning av tillsynsbesluten samt ser till att avdelningarna i viktiga avseenden arbetar mer enhetligt. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att likvärdigheten mellan de fem regionala avdelningarna behöver stärkas. Skolinspektionen har i sina egna uppföljningar och analyser sett ett behov av att stärka likvärdigheten mellan de regionala avdelningarna vad gäller arbetssätt och bedömningar. För att enklare kunna identifiera omotiverade olikheter i arbetssätt planerar myndigheten att från den 1 juli 2019 inrätta en samordnings- och kvalitetsfunktion. För att förbättra sina analyser överväger Skolinspektionen dessutom att utveckla de egna statistiksystemen. Utifrån vad som framkommit i Skolinspektionens yttrande bedömer regeringen att myndigheten planerar åtgärder i enlighet med Riksrevisionens rekommendation. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har inte lämnat några rekommendationer som riktar sig till regeringen. Regeringen delar Riksrevisionens bedömningar av Statens skolinspektions uppföljning av tillsynsbeslut. Enligt vad som framgår av granskningen, och av Skolinspektionens yttrande över granskningsrapporten, är många av de brister som konstaterats åtgärdade och vidare insatser pågår för att ytterligare utveckla myndighetens arbete med att säkra att tillsynsbeslut genomförs på ett ändamålsenligt sätt i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer. Regeringen kommer att följa upp Skolinspektionens arbete med rekommendationerna vid myndighetsdialogen. Regeringen avser inte att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av granskningen. Med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport om Skolinspektionens uppföljning av brister i skolor (RiR2019:6) Utbildningsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 juni 2019 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, M Johansson, Baylan, Bolund, Strandhäll, Ygeman, Eriksson, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lind Föredragande: statsrådet Anna Ekström Regeringen beslutar skrivelse 2018/19:144 Riksrevisionens rapport om Skolinspektionens uppföljning av brister i skolor