Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2018/19:80 Riksrevisionens rapport om förvaltningen av premiepensionssystemet Skr. 2018/19:80 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 4 april 2019 Stefan Löfven Lena Hallengren (Socialdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har i rapporten Förvaltningen av premiepensionssystemet - kostnadseffektivitet för spararnas bästa? (RiR 2018:32) redovisat resultatet av sin granskning av om förvaltningen av premiepensions-systemet fungerar som det är tänkt. Syftet med granskningen är att bedöma om systemet är kostnadseffektivt för spararnas bästa. Granskningen är avgränsad till den förvaltning som bedrivs av privata fondförvaltare på fondtorget för premiepensionen. Riksrevisionens övergripande slutsats är att förvaltningen av premie-pensionssystemet kan bli mer kostnadseffektiv. Riksrevisionen anser att det finns flera faktorer som försvårar en kostnadseffektiv förvaltning och som behöver åtgärdas. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utreda möjligheten att ställa högre krav på fondbolag som vill verka på fondtorget att redovisa samtliga kostnader samt att ge Pensionsmyndigheten i uppdrag att genomföra regelbundna utvärderingar av kostnadseffektiviteten på fondtorget. Med hänsyn till att Pensionsgruppen kommit överens om en reformering av premiepensionssystemet och att regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att ta fram förslag till ett regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension och en reglering för en ny myndighet som i september 2020 ska påbörja sin verksamhet att upphandla fonder och förvalta fondtorget, gör regeringen bedömningen att det för närvarande inte är lämpligt att utreda möjligheten att ställa högre krav på fondbolag som vill verka på fondtorget att redovisa samtliga kostnader eller ge Pensionsmyndigheten i uppdrag att genomföra regelbundna utvärderingar av kostnadseffektiviteten på fondtorget. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens rapport 3 2.1 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 4 3 Myndigheternas bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 5 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 6 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 7 Bilaga Förvaltningen av premiepensionssystemet - kostnadseffektivitet för spararnas bästa? RiR 2018:32 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 april 2019 88 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har i sin rapport Förvaltningen av premiepensionssystemet - kostnadseffektivitet för spararnas bästa? (RiR 2018:32), se bilaga, redovisat granskningen av om förvaltningen av fonder som tillhandahålls av fondförvaltare på fondtorget för premiepension bedrivs kostnadseffektivt för spararnas bästa. Riksdagen överlämnade den 13 december 2018 Riksrevisionens granskningsrapport till regeringen. Ärendet har beretts inom Regeringskansliet. Finansinspektionen och Pensionsmyndigheten har lämnat synpunkter på granskningsrapporten. Även Konsumentverket har getts tillfälle att lämna synpunkter på granskningsrapporten. Myndigheten har uppgett att den inte har några synpunkter. 2 Riksrevisionens rapport 2.1 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens granskning har resulterat i följande slutsatser och iakttagelser. Kostnadsredovisningen är inte heltäckande Riksrevisionen anser att även om Pensionsmyndigheten, och tidigare Premiepensionsmyndigheten, har åstadkommit en prisreduktion avseende synliga avgifter genom den så kallade rabattmodellen, är rabattmodellen inte en garant för kostnadseffektivitet. Redovisningen av kostnader som ligger utanför rabattmodellen är inte heltäckande. Enhetlig kostnadsredovisning för s.k. fond-i-fond, dvs. fonder som investerar i andra fonder, saknas och redovisningen av resultatbaserade avgifter och transaktionskostnader är bristande. Det finns även indikationer på att fondförvaltare sätter avgifterna i relation till rabattmodellens konstruktion. Det finns tecken på effektivitetsbrister på fondtorget Enligt Riksrevisionen visar granskningen att det finns indikationer på att marknaden för fonder på fondtorget skulle kunna fungera mer effektivt. En konsekvens av detta är att spararna riskerar att få betala en för hög avgift i förhållande till den värdeutveckling de får. En indikation på ineffektivitet i systemet är att det hade varit möjligt att uppnå ett högre pensionskapital vid så kallad passiv indexförvaltning. Det har delvis att göra med att passiv indexförvaltning kan handhas till en lägre avgift. Den huvudsakliga förklaringen till detta är välkänd: systemet med många privata producenter av olika sparandeprodukter förutsätter att sparare är aktiva och gör medvetna fondval. Om spararna är välinformerade och aktiva leder det i förlängningen till en "självsanering", eftersom de då väljer bort fonder som inte presterar i nivå med sin avgift. Riksrevisionen menar dock att det finns indikationer på att självsaneringen inte fungerar, vilket i sin tur leder till slutsatsen att förändringar för att förbättra systemet i detta avseende är nödvändiga. Riksrevisionen konstaterar att Pensionsmyndigheten erbjuder informationsverktyg för de premiepensionssparare som vill välja fonder. Dessa verktyg syftar till att underlätta för individerna att välja fonder, till exempel i form av en fondvalsguide på Pensionsmyndighetens webbplats. Även om guiden innehåller användbar information för spararen saknas det viktig information, till exempel om hur sparandet påverkas av vissa kostnadsposter, hur avgifter sätts och vilka förvaltningsstrategier fondbolag använder. Ett annat tecken på bristande effektivitet i systemet är att fondförvaltare periodvis synes ha anpassat sina avgifter till rabattmodellen, på ett för spararna ofördelaktigt sätt. Ett exempel på det var efter vissa regelförändringar i fondlagstiftningen år 2011 som underlättade för fondförvaltare att sätta högre avgifter. Samtidigt visar granskningen att det stora flertalet sparare inte reagerar genom att byta till en annan fond när avgiftsuttaget ökar. Granskningen visar vidare att vissa förvaltningsformer är konstaterat ogynnsamma för spararen. Ett exempel är extern förvaltning genom fond-i-fond, vilket har ökat från 4 procent år 2010 till 28 procent år 2017 räknat som andel av kapitalet förvaltat av privata fondförvaltare. Fond-i-fond har en högre avgift och sämre värdeutveckling än traditionella fonder. Myndigheterna har inte fokus på att utvärdera kostnadseffektiviteten Riksrevisionen anser att myndigheternas tillsynsinsatser saknar ett tydligt fokus på skäligheten i uttagna avgifter, trots att det ligger inom myndigheternas mandat att granska riktigheten i information om förvaltningskostnader, samt skäligheten i avgiftsnivån. Det saknas ett tydligt huvudmannaskap för tillsyn av premiepensionen. Ansvaret för tillsynen är fördelat mellan Finansinspektionen och Konsumentverket. Pensionsmyndigheten har inte ansvar för tillsyn men har samtidigt ansvar för att förvaltningen sker kostnadseffektivt. Det görs idag ingen löpande utvärdering av kostnadseffektiviteten. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen rekommenderar regeringen att - utreda möjligheten att ställa högre krav på fondbolag som vill verka på fondtorget att redovisa samtliga kostnader - ge Pensionsmyndigheten (eller den myndighet som framöver förvaltar premiepensionen) i uppdrag att genomföra regelbundna utvärderingar av kostnadseffektiviteten på fondtorget. 3 Myndigheternas bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Finansinspektionen instämmer i stort i Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer. Myndigheten påpekar dock att skrivningar i rapporten ger intrycket av att Finansinspektionen inom ramen för prövningen av nya fondbestämmelser gör en särskild prövning av skäligheten i prisnivån. Det ankommer på Finansinspektionen att godkänna om fondbestämmelser för en ny fond är skäliga för andelsägarna. Det är fondbestämmelserna som helhet som ska vara skäliga för fondandelsägarna. Det innebär att Finansinspektionen inte gör en särskild bedömning av skäligheten i prisnivån. Fonderna har dessutom sin prissättning som ett konkurrensmedel och syftet är inte att Finansinspektionen ska godkänna fondernas olika prisnivåer. Pensionsmyndigheten påpekar bl.a. följande. Pensionsmyndighetens centrala budskap i informationen till pensionsspararna är att avgifter och kostnader är viktiga faktorer i ett långsiktigt sparande och för den framtida pensionen. Den bärande tanken med premiepensionssystemet är att spararen själv ska göra en avvägning mellan pris och kvalitet på förvaltningen när fondval görs. Avgiften är således en av flera parametrar som spararen ska använda sig av vid urvalet av fond. Även om avgiften är en viktig variabel bör en sparare ta hänsyn till fler faktorer. Pensionsmyndigheten delar uppfattningen att fondmarknaden i vissa avseenden fungerar ineffektivt, t.ex. finns få exempel på prispress på fondförvaltningstjänster till följd av ökad konkurrens. Enligt fondlagstiftningen ska samtliga sparare betala samma avgift i en fond. Pensionsmyndighetens rabattmodell kan dock hantera höga avgifter genom det avgiftstak som finns med som en del av modellen. Avgifter i en fond behöver inte sättas i förhållande till vare sig mål eller prestation. Avgiften är oftast helt oberoende av fondens värdeutveckling. Det utgår således avgift även om fondens värdeutveckling är negativ, vilket också är adekvat eftersom fondbolagets kostnader är oberoende av värdeutvecklingen. En mindre del av fonderna på fondtorget har s.k. prestationsbaserad avgift, dvs. att avgiftsuttaget påverkas av fondens värdeutveckling. Det är en brist att denna avgiftsmodell bl.a. inte har standardiserats. Riksrevisionens konstaterande att avgiften är "för hög" i förhållande till värdeutvecklingen är svår att förhålla sig till eftersom faktorerna inte är sammankopplade. Pensionsmyndigheten anser att passiv indexförvaltning är en utmärkt förvaltningsform och flera sådana fonder finns på fondtorget. Beträffande fond-i-fond konstaterar Pensionsmyndigheten att fond-i-fonder har ökat sedan premiepensionssystemet infördes men antalet fond-i-fonder har minskat under de senaste åren eftersom flera större fond-i-fonder har avregistrerats och bara ett begränsat antal nya har tillkommit. Pensionsmyndigheten har under våren påbörjat en översyn av rabattmodellen avseende behandlingen av fond-i-fonder. Slutligen påpekar Pensionsmyndigheten att de brister kring redovisningen av avgifter i fond-i-fonder och prestationsbaserade avgifter är generella på fondmarknaden och inte endast ett problem för fondtorget för premiepension. 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Är kostnadsredovisningen tydlig och heltäckande? Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att rabattmodellen inte omfattar alla kostnader. Rabattmodellen omfattar det arvode, fast eller rörligt, som fondförvaltaren tar ur fonden samt förvaringsavgifter, men inte transaktionskostnader (courtage). Regeringen instämmer däremot inte i Riksrevisionens bedömning att fondförvaltare kan sätta avgifterna i relation till rabattmodellens konstruktion eftersom rabattmodellen sedan år 2015 är konstruerad med ett avgiftstak för fondavgifternas storlek. Om en fonds bruttoavgift är högre än taknivån rabatteras den överskjutande delen till 100 procent. Regeringen instämmer inte i Riksrevisionens bedömning att det på fondtorget för premiepension saknas en enhetlig kostnadsredovisning för fond-i-fonder. Pensionsmyndigheten har genom fondavtalet (och tidigare i samarbetsavtalet) ålagt fondförvaltare till fond-i-fonder att redovisa underliggande fonders kostnader till rabattmodellen, oavsett procentsats på fondinvesteringen. Pensionsmyndigheten har även definierat fond-i-fond som en fond som har möjlighet att placera över 10 procent av sitt kapital i underliggande fonder. Pensionsmyndigheten har dock bedömt att det finns skäl att se över rabattmodellen när det gäller behandlingen av fond-i-fonder och har därför påbörjat ett sådant arbete. Finns det tecken på effektivitetsbrister på fondtorget? Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser att det finns indikationer på att marknaden för fonder på fondtorget skulle kunna fungera mer effektivt. Som en konsekvens av detta riskerar spararna att få betala en för hög avgift i förhållande till den värdeutveckling de får. Den huvudsakliga förklaringen till detta är välkänd. Premiepensionssystemet är konstruerat utifrån att spararna är välinformerade och gör medvetna val. Om spararna inte väljer bort de fonder som inte presterar i nivå med sin avgift, riskerar självsaneringen av dessa fonder att fungera mindre väl. Fokuserar myndigheterna på att förvaltningen av premiepensionen är kostnadseffektiv? Regeringen instämmer bara delvis i Riksrevisionens bedömning att myndigheterna inte har fokus på att utvärdera kostnadseffektiviteten på fondtorget. Myndigheterna har arbetat för att säkerställa att förvaltningen av premiepensionen är kostnadseffektiv inom de ramar som gäller för premiepensionssystemet. Pensionsmyndigheten, som ansvarar för att förvaltningen sker kostnadseffektivt, förändrade år 2015 rabattrappan för att fondförvaltare inte skulle kunna kringgå den. Som Riksrevisionen konstaterar ryms det varken inom Konsumentverkets eller Finansinspektionens tillsyn att granska eller bedöma om näringsverksamheten på fondtorget bedrivs på ett kostnadseffektivt sätt. Finansinspektionen, som bl.a. har tillsyn och tillståndsprövning av fondbolag, har under 2018 kartlagt fond-i-fonder och konstaterat att avgiftsnivå för fondandelsfonder generellt är hög, speciellt i jämförelse med indexfonder och svenska aktiefonder. Dessutom är informationen om fondandelsfondens totala avgifter ibland otydlig. Under 2018 prioriterade Finansinspektionen tillsynen av rådgivning till konsumenter och komplexa avgiftsstrukturer. Inom det projektet granskades även fonder och fondavgifter. 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Pensionsgruppen, med företrädare för de partier som står bakom pensionsöverenskommelsen, har kommit överens om att premiepensionssystemet ska reformeras. Reformen, som ska ske i två steg, syftar till att ge bättre trygghet och högre framtida pensioner (Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, dnr S2017/07369/SF). Det första steget har redan tagits. Genom lagförslagen i propositionen Ett tryggt och mer hållbart premiepensionssystem (prop. 2017/18:247), som trädde i kraft den 1 november 2018, ska fondförvaltare som vill ingå fondavtal med Pensionsmyndigheten ansöka om det hos myndigheten. För att få ingå fondavtal och erbjuda en fond på fondtorget för premiepension krävs bl.a. att fondförvaltaren har minst tre års verksamhetshistorik och att fonden har ett minsta förvaltat kapital utanför premiepensionssystemet på 500 miljoner kronor och en avkastningshistorik som omfattar minst tre år. Detta gäller även de fondförvaltare som tidigare hade samarbetsavtal med myndigheten. Pensionsmyndighetens fondavtal ska enligt lag innehålla minst vissa slags villkor. Pensionsmyndigheten kan dessutom lägga till villkor i fondavtalet som myndigheten bedömer är nödvändiga, vilket myndigheten också har gjort. Avsikten är att villkoren i fondavtalen ska gå utöver de krav som följer av fondregelverket och kunna anpassas till det särskilda förhållandet att premiepensionen är ett obligatoriskt fondsparande inom det allmänna pensionssystemet. Pensionsmyndigheten ska såsom en aktiv avtalspart kontrollera att fondförvaltarna följer avtalsvillkoren. Enligt konsekvensanalysen i prop. 2017/18:247 (s. 61) bedömdes 266 av de 841 fonder som var registrerade på fondtorget den sista december 2017 inte uppfylla de kvantitativa kraven. Det andra steget i reformen av premiepensionssystemet innebär bl.a. att det ska inrättas en myndighet för fondtorget för premiepension med uppdrag att upphandla kvalitativa, kostnadseffektiva och kontrollerade fonder som ska erbjudas på fondtorget och att förvalta fondtorget. Det andra steget har påbörjats genom att regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att ta fram förslag till regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension (dir. 2018:57). I uppdraget ingår även att ta fram förslag till en lag som reglerar en ny myndighet som ska ha till uppgift att upphandla fonder och förvalta fondtorget. Utredaren ska redovisa uppdraget att utforma ett regelverk för ett upphandlat fondtorg för premiepension och regleringen av den nya myndigheten senast den 1 november 2019. Utredaren ska därefter förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten med ansvar för fondtorget för premiepension. Den nya myndigheten ska kunna inleda sin verksamhet den 1 september 2020. Med hänsyn till att en reformering av premiepensionssystemet redan har påbörjats anser regeringen att det inte är lämpligt att nu påbörja en utredning av möjligheten att ställa högre krav på fondbolag som vill verka på fondtorget att redovisa samtliga kostnader eller ge Pensionsmyndigheten i uppdrag att genomföra regelbundna utvärderingar av kostnadseffektiviteten på fondtorget. Med detta anser regeringen att Riksrevisionens rapport är färdigbehandlad. Förvaltningen av premiepensionssystemet - kostnadseffektivitet för spararnas bästa? RiR 2018:32 Socialdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 april 2019 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Wallström, M Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Bolund, Damberg, Eriksson, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind Föredragande: statsrådet Lena Hallengren Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om förvaltningen av premiepensionssystemet