Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2019/20:41 Riksrevisionens rapport om Sidas humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete Skr. 2019/20:41 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 21 november 2019 Stefan Löfven Peter Eriksson (Utrikesdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i granskningsrapporten Sidas humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete - förutsättningar för samverkan (RiR 2019:17) samt de åtgärder som har vidtagits eller planeras med anledning av rapporten. Riksrevisionen slår i sin granskning fast att regeringen och Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) har tydliggjort att samverkan är en prioriterad fråga men att det finns brister i de förutsättningar som regeringen gett Sida. Riksrevisionen anser också att det finns brister i Sidas interna styrning, organisation och arbetsformer. Regeringen rekommenderas att ta fram målformuleringar på strateginivå som är gemensamma för det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet. Regeringen anser att det är viktigt att målet för det humanitära biståndet kvarstår för att det humanitära biståndet ska fortsätta leva upp till de humanitära principerna. Samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete ska ske där så är möjligt och inte inkräktar på respekten för de humanitära principerna och OECD/DAC:s kriterier för utvecklingssamarbete. Regeringen har följt hur Sida har utvecklat arbetsformer för att på ett mer systematiskt sätt samverka mellan de två biståndsformerna och anser att det skett förändringar i Sidas arbete som gör att förutsättningarna för samverkan förbättrats. Detta är ett arbete som skett successivt och till stor del efter den period som grantskats av Riksrevisionen. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 7 Bilaga 1 Sidas humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete - förutsättningar för samverkan (RiR 2019:17) 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 november 2019 98 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har i sin rapport Sidas humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete - förutsättningar för samverkan (RiR 2019:17), se bilaga, granskat om regeringens styrning och Sidas arbetssätt har möjliggjort samverkan mellan det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet under åren 2015-2017. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 28 maj 2019. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionen har valt att avgränsa granskningen i tid till åren 2015-2017 och ställt följande två frågor som utgångspunkt för sin granskning: 1. Har regeringens styrning av det internationella biståndet skapat förutsättningar för samverkan mellan det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet? 2. Har Sida utformat arbetet med det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet så att de två biståndsformerna kan samverka? Riksrevisionens samlade bedömning är att regeringen och Sida genom sin styrning har tydliggjort att samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete är en prioriterad fråga i svenskt bistånd. Riksrevisionen bedömer dock att såväl regeringen som Sida kan förbättra arbetet med att möjliggöra samverkan i praktiken. Enligt Riksrevisionen finns det vissa brister i 1) de förutsättningar som regeringen har gett till Sida, liksom 2) Sidas interna styrning, organisation och arbetsformer. Det finns därmed, enligt Riksrevisionen, inte förutsättningar för samverkan i den utsträckning som skulle kunna vara möjlig. Riksrevisionen utvecklar detta enligt följande. Avsaknad av gemensamma målformuleringar för de två biståndsformerna på strateginivå bidrar till att bibehålla uppdelningen mellan det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet. Riksrevisionen menar att gemensamma målformuleringar skulle förbättra förutsättningarna för samverkan. Detta på grund av att de flesta av Sidas insatser utformas, finansieras och rapporteras i förhållande till målen i en specifik strategi, då det är så myndighetens resultat ska rapporteras till regeringen. Riksrevisionen menar att regeringens styrning av Sida och Sidas interna organisation präglas av en tydlig mandat- och arbetsfördelning, inte minst i syfte att värna de humanitära principerna. Riksrevisionen anser detta berättigat men bedömer samtidigt att formerna för samverkan över mandatgränserna på Sida behöver definieras tydligare för att samverkan ska kunna ske i enlighet med riksdagens intentioner. Utan sådana tydliga former menar Riksrevisionen att samverkan kan försvåras, exempelvis genom att handläggare inom det humanitära biståndet i planeringen av insatser inte tänker på att identifiera beröringspunkter med det långsiktiga utvecklingssamarbetet, och vice versa. Riksrevisionen menar att avsaknaden av gemensamma mål för de två biståndsformerna på strateginivå begränsar förutsättningarna för samfinansiering och samrapportering. De tekniska lösningar som finns på Sida för detta används inte i praktiken på grund av att handläggare inte känner till dem eller finner dem för administrativt betungande, menar Riksrevisionen. Riksrevisionen bedömer därför att förutsättningarna för samfinansiering och samrapportering av insatser kan förbättras genom att Sidas ledning tydliggör att de tekniska lösningarna för detta finns och hur dessa används i praktiken. Givet att det inte alltid är lämpligt med samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete bör, enligt Riksrevisionen, professionella bedömningar integreras i Sidas arbete på ett systematiskt sätt. Ett exempel på sådan integrering är att handläggare för det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet arbetar gemensamt med analys, planering och målformulering. Riksrevisionen pekar på att under den granskade perioden var Sidas verksamhetsplaner de enda styrdokument som nämnde samverkan. Av verksamhetsplanerna framgår det att samverkan är ett prioriterat område och att det ska finnas effektiva former för samspel och en helhetssyn i analysarbetet. Det saknas dock, enligt Riksrevisionen, styrdokument som går in i detalj på hur samverkan ska gå till. Riksrevisionens bedömning är att de humanitära fokalpunkterna på utlandsmyndigheterna, det vill säga de utsända tjänstemän som har till uppgift att följa det humanitära biståndet i stationeringslandet, inte getts tillräckliga förutsättningar för att axla sin nyckelroll vad gäller samverkan. Den tid som var avsatt för humanitär samordning på utlandsmyndigheterna var i flera fall inte tillräcklig. Vidare menar Riksrevisionen att arbetet har försvårats av att de humanitära fokalpunkterna sällan haft någon tidigare erfarenhet av att arbeta med humanitära frågor. Rekommendationer till regeringen * Regeringen bör fastställa gemensamma målformuleringar på strateginivå för det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingsarbetet. Gemensamma strategimål kan förbättra Sidas förutsättningar för att arbeta med gemensam analys, planering och målformulering, samt för att använda sig av samfinansiering och samrapportering. Rekommendationer till Sida * Sida bör säkerställa att det finns styrdokument som specificerar hur samverkan ska implementeras i verksamheten. * Sida bör vidareutveckla arbetsformer som underlättar samverkan i analys, planering och målformulering i insatser. * Sida bör säkerställa att de tekniska möjligheter som finns för att samfinansiera och samrapportera insatser kan användas i verksamheten när så är lämpligt. * Sida bör säkerställa att de humanitära fokalpunkterna har tillräcklig kompetens och får den arbetstid som behövs för att möjliggöra samverkan. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Dagens humanitära kriser är ofta komplexa, långvariga och landsgränsöverskridande. De drabbar till stor del människor som lever i ett tillstånd av kronisk utsatthet. I ljuset av detta prioriterar regeringen att hitta vägar för att svenskt humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete ska kunna bidra till att förhindra att kriser blir utdragna och återkommande. Syftet är att genom ökad samverkan och synergier mellan biståndsformer nå de allra mest sårbara i de svåraste utvecklingskontexterna, bidra till att minska de humanitära behoven och adressera grundorsakerna till kris och konflikt. Frågan om samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete kom i förnyat fokus efter World Humanitarian Summit 2016. Regeringen stöder de åtaganden som överenskoms då, varav ett av huvudåtagandena för att förändra människors liv var att både svara upp mot humanitära behov och minska risk och sårbarhet inom ramen för det så kallade "New Way of Working". Operationalisering av samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete diskuteras och utvecklas i olika forum där Sverige deltar, till exempel i landskontexter med regeringar och partnerorganisationer, inom OECD/DAC och inom FN. Den svenska utgångspunkten för samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete är att de humanitära principerna respekteras och OECD/DAC-kriterierna efterlevs. Fortsatt policyutveckling inom detta område är prioriterat. Effekterna av åtagandena vid World Humanitarian Summit 2016 och det efterföljande genomförandet av dessa går dock inte att se omedelbart utan snarare successivt från 2017 och framåt, det vill säga i tiden efter den av Riksrevisionen granskade perioden. Den av OECD/DAC nyligen avslutade granskningen av svenskt bistånd visar att Sverige har gjort framsteg i arbetet med samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete.Granskningen visar också att synergier mellan de två verksamheterna aktivt söks och att detta ger konkreta resultat. Det finns ett övergripande mål för utgiftsområde 7 Internationellt bistånd, som finansierar både Sveriges utvecklingssamarbete och Sveriges humanitära bistånd. Regeringen delar inte Riksrevisionens bedömning om ett behov av gemensamma målformuleringar mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete. Med tanke på det humanitära biståndets specifika karaktär har det humanitära biståndet en egen anslagspost, en separat strategi genom Sida och ett specifikt mål: "Det övergripande målet för Sveriges humanitära bistånd är att rädda liv, lindra nöd och upprätthålla mänsklig värdighet, till förmån för nödlidande människor som har utsatts för, eller står under hot att utsättas för, väpnade konflikter, naturkatastrofer eller andra katastrofliknande förhållanden." Regeringen anser att utgångspunkten för samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete är att respekten för de humanitära principerna om humanitet, opartiskhet, neutralitet och oberoende ska bevaras. Detta är något som understryks i till exempel strategin för humanitärt bistånd genom Sida 2017-2020 och i Policyramverket för svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd 2016. Det finns en tydlig inriktning från regeringen i strategin för Sveriges humanitära bistånd genom Sida 2017-2020 att samarbetet mellan humanitärt stöd och utvecklingssamarbete ska ske på landnivå genom gemensamma analyser, planering och långsiktiga målformuleringar. Gemensam programmering och samfinansiering av det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet har medvetet utelämnats från strategin då det riskerar att påverka respekten för de humanitära principerna negativt. För att samverkan mellan humanitärt bistånd och utvecklingssamarbete ska leda till effektiva resultat behöver samverkan anpassas till varje specifik kontext. Nya arbetsmetoder har utvecklats inom ramen för strategiövergripande praktiskt samarbete mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete i flera länder, exempelvis i Bangladesh, Sudan, Afghanistan, Somalia, Demokratiska republiken Kongo och Moçambique. Därutöver har ett 30-tal humanitära insatser fått särskild flerårig humanitär finansiering i syfte att förbättra förutsättningarna för stärkt resiliens och samverkan. När det gäller Sidas interna styrning och arbetssätt för samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete har det sedan 2016 skett ett antal förändringar som medför att synergier kan tas tillvara på ett bättre sätt. I arbetet med att ta fram de årliga humanitära krisanalyserna involveras en bred krets av medarbetare på Sida i syfte att säkra en gemensam plattform för en strategiövergripande analys. Dessutom involveras medarbetare som jobbar med humanitära frågor på regelbunden basis i utvecklingssamarbetets strategiutformning. De landsspecifika, så kallade humanitära krisanalyserna, som årligen skrivs för de 15 största kriserna i världen, innehåller sedan 2017 ett specifikt kapitel om kopplingen mellan det humanitära biståndet och utvecklingssamarbetet. Utöver direkta skrivningar kring samverkan finns det skrivningar kring begreppet "resiliens", vilket har tydliga kopplingar till samarbetet mellan olika biståndsformer och hållbara resultat. Den globala humanitära strategin 2017-2020 har skrivningar som möjliggör arbete med resiliens inom ramen för svenskt humanitärt bistånd. Även de flesta av landsstrategierna för de länder som omfattas av långsiktigt utvecklingssamarbete har specifika skrivningar som i hög grad möjliggör arbete med resiliens inom ramen för utvecklingssamarbetet. Sidas arbete med samverkan mellan humanitärt bistånd och utvecklingssamarbete, och begreppet resiliens, ligger väl i linje med hur samverkan definieras av OECD i dokumentet "DAC recommendation on the Humanitarian-Development-Peace Nexus" från 2019. Som ett led i en ambitionshöjning kring samverkan mellan biståndsformerna har Sida under 2019 förstärkt utvalda ambassader med personal som kommer att arbeta med ökat samarbete kring finansiering, programmering och koordinering mellan humanitärt bistånd, utvecklingssamarbete och insatser för fred. På Sidas kontor i Stockholm finns nu även särskilda ämnesföreträdare vars arbete syftar till att stärka samarbetet och öka synergier mellan olika biståndsformer. Sida har under 2019 dessutom bildat ett särskilt utskott, med syfte att utveckla och samordna arbetet med samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete på myndigheten. Förutom att utveckla metoder och arbetsformer som stärker samstämmigheten mellan biståndsformerna och Sveriges röst inom området ska utskottet ta fram en vägledning för arbetet med samverkan mellan humanitärt bistånd, långsiktigt utvecklingssamarbete och insatser för fred. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Det övergripande målet för internationellt bistånd (utgiftsområde 7) är att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck. Detta gäller för allt som omfattas av utgiftsområdet och därmed även för det humanitära biståndet. Det finns i detta mål ingen motsättning eller konkurrensförhållande mellan det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet. Regeringen menar tvärtom att målformuleringen tydliggör sammanhållningen och vikten av samarbete mellan de olika anslagsposterna på utgiftsområdet. För att det humanitära biståndet ska fortsätta leva upp till de humanitära principerna om humanitet, opartiskhet, neutralitet och oberoende anser regeringen att det är viktigt att målet för det humanitära biståndet kvarstår. Samverkan ska inte ske förbehållslöst utan där så är möjligt och med fortsatt respekt för humanitära principer och OECD/DAC:s kriterier för utvecklingssamarbete. Regeringen har följt hur Sida har utvecklat arbetsformer för att på ett mer systematiskt sätt samverka mellan de två biståndsformerna och kan konstatera att det numera finns väl fungerande strukturer på plats och att ytterligare arbete pågår för att förfina metoder och arbetssätt. Detta är ett arbete som skett successivt och till stor del efter den av Riksrevisionen granskade perioden, eller som är pågående. Regeringen ser därför ingen anledning till ytterligare styrning av Sida i detta hänseende just nu, men fortsätter att följa utvecklingen på området. Regeringen anser med detta att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Sidas humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete - förutsättningar för samverkan (RiR 2019:17) Utrikesdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 november 2019 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Bolund, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Eriksson, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lind, Nordmark, Micko Föredragande: statsrådet Eriksson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om Sidas humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete