Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2020/21:28 Riksrevisionens rapport om tillväxthämmande incitament i den kommunala inkomstutjämningen Skr. 2020/21:28 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 14 oktober 2020 Stefan Löfven Lena Micko (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar av de iakttagelser och den rekommendation som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport Tillväxthämmande incitament i den kommunala inkomstutjämningen? (RiR 2020:11). Riksrevisionen drar slutsatsen att det saknas evidens för att graden av utjämning i den kommunala inkomstutjämningen påverkar tillväxten i skattekraften negativt men konstaterar att incitamenten i inkomstutjämningen riskerar att påverka skattekraften negativt enligt ekonomisk teori. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att allsidigt och löpande analysera hur den kommunala inkomstutjämningen påverkar kommunernas tillväxt. Regeringen anser att inkomstutjämningen spelar en central roll för att skapa likvärdiga förutsättningar för kommunerna. Regeringen följer noga utvecklingen av hur systemet uppfyller sina syften, utifrån målet om goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och regioner som bidrar till en effektiv kommunal verksamhet med hög kvalitet. Det finns behov av att med jämna mellanrum se över det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Riksrevisionens granskningsrapport kan utgöra underlag vid en sådan översyn. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation 4 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation 6 Bilaga 1 Tillväxthämmande incitament i den kommunala inkomstutjämningen? (RiR 2020:11) 7 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 oktober 2020 56 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om den kommunala inkomstutjämningen har negativa effekter på kommunernas tillväxt. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Tillväxthämmande incitament i den kommunala inkomstutjämningen? (RiR 2020:11), se bilaga. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 21 april 2020. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och den rekommendation som Riksrevisionen har redovisat i rapporten. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Riksrevisionen har granskat om den kommunala inkomstutjämningen har negativa effekter på kommunernas tillväxt. Syftet har varit att bidra med underlag för att utforma inkomstutjämningen i enlighet med statens mål för de allmänna bidragen till kommunerna. Riksrevisionen har analyserat effekter av inkomstutjämningen för skattekraften, dvs. skatteunderlaget per invånare, och för olika typer av inkomstmått som ingår i den, exempelvis löneinkomster. Fokus på effekten för skattekraften motiveras av att skattekraften är den variabel som inkomstutjämningen utjämnar. Granskningen har avgränsats till att endast omfatta inkomstutjämningen för kommuner, så den omfattar alltså inte den för regioner. Utifrån granskningen drar Riksrevisionen slutsatsen att det saknas evidens för att graden av utjämning i den kommunala inkomstutjämningen påverkar tillväxten i skattekraften negativt. Granskningen visar att kommunerna bedriver ett aktivt tillväxtarbete, att deras syn på lokal tillväxt omfattar mer än skattekraftstillväxt och att de samverkar med varandra. Enligt Riksrevisionen kan en möjlig tolkning av det granskningen visat vara att inkomstutjämningen i första hand inte verkar hämmande på tillväxten. Riksrevisionen anser att inkomstutjämningen är en viktig del i det kommunalekonomiska utjämningssystemet för att uppfylla målet om likvärdiga förutsättningar för kommunerna. Riksrevisionen konstaterar samtidigt att incitamenten i inkomstutjämningen riskerar att påverka skattekraften negativt enligt ekonomisk teori. Enligt Riksrevisionen är det centralt att regeringen beaktar hur inkomstutjämningen kan bidra till målet om likvärdig service för kommunerna oberoende av deras skilda förutsättningar och specifikt hur detta kan göras utan att ge avkall på effektiviteten i den kommunala sektorn. Riksrevisionen rekommenderar att regeringen allsidigt och löpande analyserar hur den kommunala inkomstutjämningen påverkar kommunernas tillväxt. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Regeringen anser att Riksrevisionens rapport innehåller en värdefull analys av systemet för inkomstutjämning för kommunerna. Riksrevisionen anser att inkomstutjämningen är en viktig del i det kommunalekonomiska utjämningssystemet för att uppfylla målet om likvärdiga förutsättningar för kommunerna. Regeringen delar den uppfattningen. Inkomstutjämningen står för den största delen av utjämningen inom ramen för det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Staten står för huvuddelen av finansieringen inom inkomstutjämningen och bidrar 2020 med ca 115 miljarder kronor, varav bidraget till kommunerna är 80 miljarder kronor och bidraget till regionerna 35 miljarder kronor. Regeringen anser att inkomstutjämningen spelar en avgörande roll för att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommunerna och därmed för en god välfärd i hela landet. Regeringen vill också framhålla att Riksrevisionen i granskningsrapporten Det kommunala utjämningssystemet - behov av mer utjämning och bättre förvaltning (RiR 2019:29) konstaterar att inkomstutjämningen har en stor betydelse för kommunernas möjlighet att ge invånarna likvärdig service utan större skillnader i skattesatser. Vidare konstaterar Riksrevisionen i den rapporten att inkomstutjämningen är långtgående men inte fullständig, vilket är i enlighet med lagstiftarens intentioner så som de framgår av förarbetena till lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. Enligt Riksrevisionen är det centralt att regeringen beaktar hur inkomstutjämningen kan bidra till målet om likvärdig service för kommunerna oberoende av deras skilda förutsättningar och specifikt hur detta kan göras utan att ge avkall på effektiviteten i den kommunala sektorn. De generella statsbidragen betalas ut genom det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Statens mål för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommunerna i statens budget är att skapa goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och regioner som bidrar till en effektiv kommunal verksamhet med hög kvalitet (prop. 2008/09:1 utg.omr. 25 avsnitt 2.3, bet. 2008/09:FiU3, rskr. 2008/09:150). Mot bakgrund av målet instämmer regeringen i att det är viktigt att effektivitet beaktas vad gäller såväl inkomstutjämningen som det kommunalekonomiska utjämningssystemet i sin helhet. Regeringen har därför ett effektivitetsperspektiv i utformningen och uppföljningen av systemet. Detta perspektiv bör vägas mot behovet av en långtgående utjämning i syfte att skapa likvärdiga förutsättningar för kommunerna. Regeringen följer utvecklingen noga och redovisar resultatutvecklingen avseende utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommunerna i budgetpropositionen. Det kommunalekonomiska utjämningssystemet bör vara utformat för att undvika negativa marginaleffekter, dvs. en negativ nettoeffekt av förändringar av skatteintäkterna och inkomstutjämningsbidraget eller inkomstutjämningsavgiften, som uppstår för en kommun om dess relativa skattekraft ökar. För att motverka detta används endast 95 procent av medelskattesatsen för beräkningen av bidrag inom systemet, respektive 85 procent av medelskattekraften för beräkningen av avgifterna inom systemet. Regeringen vill även lyfta fram ändringarna i kostnadsutjämningen som trädde i kraft den 1 januari 2020 (prop. 2019/20:11, bet. 2019/20:FiU18, rskr. 2019/20:41). Ändringarna innebar bl.a. en justering för att ytterligare minska påverkbarheten i systemet, genom att den faktiska förekomsten av ekonomiskt bistånd togs bort ur beräkningarna i delmodellen för individ- och familjeomsorg. Regeringen anser att ändringen var viktig ur ett effektivitetsperspektiv. Regeringen kan konstatera att det är svårt att finna belägg för att inkomstutjämningen påverkar kommunernas tillväxt negativt. I Utjämningskommittén.08:s slutbetänkande Likvärdiga förutsättningar - Översyn av den kommunala utjämningen (SOU 2011:39) bedömdes att det saknades belägg för att inkomstutjämningen var tillväxthämmande. Utredningen pekade på att tillväxt sker i lokala arbetsmarknadsregioner, där kärn- och kranskommuner är ömsesidigt beroende av varandra, och att den ekonomiska tillväxten i respektive arbetsmarknadsregion inte bestäms av var man bor utan av var man arbetar. Riksrevisionen har i sin granskning haft ett annat angreppssätt, i syfte att analysera incitamenten som de enskilda kommunerna möter. För att uppnå detta syfte har Riksrevisionen studerat effekten för kommunernas skattekraft av regelrändringar som gjorts inom inkomstutjämningen. Undersökningen gav inte evidens för att graden av utjämning i inkomstutjämningen påverkar tillväxten i skattekraft negativt. Riksrevisionen har även undersökt kommunernas lokala tillväxtarbete. Undersökningen visar att kommunerna bedriver ett aktivt tillväxtarbete och att de har en bred syn på innebörden av tillväxt. Regeringen välkomnar denna undersökning, som ger en värdefull inblick i kommunernas tillväxtarbete och deras syn på t.ex. vad som utgör hinder för tillväxt. Regeringen instämmer i Riksrevisionens resonemang om att den lokala tillväxten är ett komplext fenomen och att det är svårt att isolera inkomstutjämningens roll. Kommunernas arbete med att skapa tillväxt är viktigt, och det är även statens arbete med att skapa och stärka förutsättningar och incitament för ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning. Regeringen anser dock att detta arbete i huvudsak bör bedrivas utanför det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Vidare anser regeringen att en långtgående utjämning av kommunernas ekonomiska förutsättningar är nödvändig för att alla invånare ska kunna få en god kommunal service. Mot bakgrund av att utmaningarna ökar för flertalet kommuner, samtidigt som skillnaderna mellan olika typer av kommuner blir större, vilket beskrivs i Kommunutredningens slutbetänkande Starkare kommuner - med kapacitet att klara välfärdsuppdraget (se SOU 2020:8, s. 24), ser regeringen att utjämningssystemets förmåga att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar kommer att vara av stor vikt framöver. Regeringen anser därför att ett väl anpassat utjämningssystem, som ger alla kommuner förutsättningar att bedriva en god välfärd, är av stor betydelse för tillväxt i hela landet. Regeringen instämmer i Riksrevisionens påpekande att en lägre grad av utjämning skulle innebära ökade inkomstskillnader mellan kommunerna, vilket i sig kan ha betydelse för tillväxten. Denna aspekt har dock inte omfattats av granskningen. En analys av om inkomstutjämningen påverkar kommunernas tillväxt kan, enligt Riksrevisionen, innefattas i det förvaltningsuppdrag för det kommunalekonomiska utjämningssystemet Riksrevisionen betonade vikten av i granskningsrapporten Det kommunala utjämningssystemet - behov av mer utjämning och bättre förvaltning (RiR 2019:29). I regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om det kommunala utjämningssystemet (skr. 2019/20:77) angavs att regeringen tidigare bedömt, till skillnad från Riksrevisionen, att det är lämpligare att göra en samlad översyn med några års mellanrum. Skälen till regeringens bedömning var att det har visat sig vara svårt att genomföra löpande förändringar i det kommunalekonomiska utjämningssystemet eftersom även mindre förändringar kan ge stora effekter på utfallet. Regeringen vidhåller denna uppfattning. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation Regeringen anser att inkomstutjämningen spelar en central roll för att skapa likvärdiga förutsättningar för kommunerna. Regeringen följer noga utvecklingen av hur systemet uppfyller sina syften, utifrån målet om goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och regioner som bidrar till en effektiv kommunal verksamhet med hög kvalitet. Regeringen anser att det är viktigt att det kommunalekonomiska utjämningssystemet uppdateras i takt med samhällsutvecklingen. Det finns därmed behov av att med jämna mellanrum se över utjämningssystemet. Riksrevisionens granskningsrapport och även granskningsrapporten Det kommunala utjämningssystemet - behov av mer utjämning och bättre förvaltning (RiR 2019:29) kan utgöra underlag vid en sådan översyn. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Tillväxthämmande incitament i den kommunala inkomstutjämningen? (RiR 2020:11) Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 oktober 2020 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Bolund, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Eriksson, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Lindhagen, Lind, Hallberg, Nordmark, Micko Föredragande: statsrådet Micko Regeringen beslutar skrivelse 2020/21:28 Riksrevisionens rapport om tillväxthämmande incitament i den kommunala inkomstutjämningen