Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2020/21:53 Riksrevisionens rapport om riktade statsbidrag för socioekonomiskt utsatta områden Skr. 2020/21:53 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 19 november 2020 Stefan Löfven Magdalena Andersson (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i rapporten Riktade statsbidrag för socioekonomiskt utsatta områden (RiR 2020:14). Riksrevisionen har granskat om riktade statsbidrag ger goda förutsättningar att motverka sociala problem i socioekonomiskt utsatta områden. I rapporten rekommenderar Riksrevisionen regeringen och Regeringskansliet att öka andelen fleråriga riktade statsbidrag, att göra analyser inför införandet av nya statsbidrag för att veta hur de kan tänkas påverka det lokala arbetet i socioekonomiskt utsatta områden och att förbättra uppföljningarna av dessa statsbidrag. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och instämmer i de övergripande iakttagelserna. Även om regeringens skrivelse rör styrningen med sådana riktade statsbidrag som granskningen omfattar, är regeringens bedömningar i vissa fall tillämpliga även på andra typer av riktade statsbidrag. Regeringen har på flera områden inlett ett arbete med att utveckla en mer strategisk styrning med riktade statsbidrag. Vidare har en översyn av förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning och kommittéförordningen (1998:1474) påbörjats. Dessa insatser tar till viss del sikte på det som Riksrevisionen framfört om att öka andelen fleråriga riktade statsbidrag och att förbättra analysen och uppföljningarna inför införandet av nya statsbidrag. Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer kommer att vara värdefulla i det fortsatta utvecklingsarbetet och vid beredningen av nya statsbidrag. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 5 3.1 Rekommendationen att öka andelen fleråriga riktade statsbidrag 5 3.2 Rekommendationen att göra analyser inför införandet av nya statsbidrag 7 3.3 Rekommendationen att förbättra uppföljningarna av statsbidrag 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 8 Bilaga Riksrevisionens rapport Riktade statsbidrag för socioekonomiskt utsatta områden (RiR 2020:14) 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 november 2020 103 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat om riktade statsbidrag för socioekonomiskt utsatta områden ger goda förutsättningar för att motverka sociala problem och om regeringen utformat och följt upp statsbidragen på ett ändamålsenligt sätt. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Riktade statsbidrag för socioekonomiskt utsatta områden (RiR 2020:14), se bilaga. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 28 maj 2020. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i rapporten. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Riksrevisionens granskning omfattar regeringens och Regeringskansliets arbete med ca 30 riktade statsbidrag som fanns 2017-2019 och som syftade till att på olika sätt stödja socioekonomiskt utsatta områden. Riksrevisionen har undersökt om regeringen, i utformningen av stöden, har tagit hänsyn till mottagarkapaciteten i socioekonomiskt utsatta områden. Vidare har regeringens uppföljning av statsbidragen granskats för att se om den gett regeringen tillräckligt underlag för att kunna utveckla satsningarna mot områdena. Slutligen har Riksrevisionen granskat om statsbidragen har nått ut till de aktuella områdena och om lokala aktörer uppfattar statsbidragen som ett stöd. Riksrevisionen har avgränsat sin granskning till statsbidrag som uttryckligen är riktade mot vissa geografiska områden, statsbidrag som syftar till att lösa sociala problem i alla kommuner, eller statsbidrag som är riktade mot grupper som kan tänkas vara överrepresenterade i områden med en hög koncentration av socioekonomiska utmaningar. Riks-revisionen har särskilt granskat hur ett urval av statsbidrag till skola och socialtjänst och ett regeringsuppdrag till Polismyndigheten utformats och tagits emot i stadsdelen Angered i Göteborg. Riksrevisionen konstaterar att statens principiella utgångspunkt för bidragsgivning är att statsbidrag ska ges som generella bidrag och att riktade statsbidrag i regel inte är avsedda att lösa de underliggande problemen med segregation och ojämlikhet. Riksrevisionen menar att möjliga lösningar i stället finns i t.ex. hur kommunalekonomiska utjämningsbidrag utformas, hur arbetsmarknads- och utbildningspolitik bedrivs eller hur kommunernas bostadsbyggande regleras. Oavsett detta anser Riksrevisionen att det är viktigt att riktade statsbidrag, när de används, är utformade på ett sätt som innebär att det ska vara möjligt att bedöma om statsbidraget kommit stadsdelen till del och att det tillgodoser ett behov som finns i området. Ytterligare en indikation på att statsbidraget har varit effektivt är, enligt Riksrevisionen, att de lokala aktörerna uppfattar det som ett stöd. Riksrevisionen har delat in de studerade statsbidragen för socioekonomiskt utsatta områden i tre kategorier: * statsbidrag för att rekrytera och behålla personal * statsbidrag till extra aktiviteter för barn och unga * statsbidrag för att öka skolans likvärdighet och för att motverka segregation. Statsbidragen i den första kategorin är enligt Riksrevisionen den minst framgångsrika typen av bidrag. En förklaring som framhålls är att det är svårt att rekrytera personal till områdena och att personalomsättningen är stor. Statsbidragen i den andra kategorin har enligt Riksrevisionen i större utsträckning nått ut till stadsdelen. En förklaring till det anses vara att dessa statsbidrag varit enkla att ansöka om och att redovisa. Statsbidragen i den tredje kategorin bedöms av Riksrevisionen ha lett till aktiviteter som är viktiga för området och som inte hade kommit till stånd utan stöd. Riksrevisionen menar att en förklaring till att dessa statsbidrag har varit mer framgångsrika än de två förstnämnda kategorierna kan vara att bidragen har varit utformade för att ge långsiktiga resultat i socioekonomiskt utsatta områden och att kommunerna själva har fått avgöra på vilket sätt de velat arbeta för att uppnå syftet med bidraget. Riksrevisionens bedömning är att utformningen av bidragen i huvudsak har gett kommunen goda planeringsförutsättningar och gjort det möjligt att integrera satsningarna i kommunens redan befintliga utvecklingsarbete. Riksrevisionen påpekar att många av de problem som funnits länge med de riktade statsbidragen kvarstår, exempelvis att statsbidrag resulterar i att verksamhet planeras under tidsnöd och genomförs för att sedan avvecklas och ersättas med verksamhet finansierad av nya statsbidrag. Riksrevisionen konstaterar mot bakgrund av granskningen att det behövs större intresse för och kunskap om lokala behov och förutsättningar för att statsbidragen till socioekonomiskt utsatta områden ska kunna uppnå sina respektive syften om minskad segregation, ökad likvärdighet eller ökad jämlikhet. Riksrevisionen lyfter fram bidraget mot segregation som fördelas av Delegationen mot segregation (Delmos) som ett bra exempel, bl.a. för att det funnits en uttalad ambition att bidraget ska vara långsiktigt. Delmos har haft ett s.k. beställningsbemyndigande som ger myndigheten möjlighet att besluta om bidrag för upp till sju år. Bidraget har också ett uttalat syfte att komma åt orsakerna till problemen med segregation. Riksrevisionen definierar långsiktiga riktade statsbidrag som bidrag där det är reglerat i en statsbidragsförordning att bidrag med stöd i beställningsbemyndigande kan beslutas om för ett antal år. Riksrevisionen lyfter också att det finns andra sätt att bygga in långsiktighet i utformningen av riktade statsbidrag, bl.a. genom att i förordning reglera att den myndighet som ska fördela bidraget ska prioritera långsiktigt utvecklingsarbete eller sådant som är tänkt att integreras i den ordinarie verksamheten. Riksrevisionen lyfter också fram statsbidrag som är riktade mot tidiga insatser som exempel på långsiktiga bidrag, t.ex. insatser inom barnhälsovård, förskola och grundskola samt insatser för nyanlända. Riksrevisionen framhåller att regeringen behöver göra analyser, uppföljningar och utvärderingar av de riktade statsbidragen till socio-ekonomiskt utsatta områden eftersom det kan bidra till bättre besluts-underlag. Riksrevisionen konstaterar vidare att Regeringskansliet inte har riktlinjer eller vägledningar för hur riktade statsbidrag bör utformas och att det inte heller finns några riktlinjer för hur bidrag bör utformas för att uppnå långsiktiga resultat, eller för hur s.k. fördelningsnycklar bör användas. Med fördelningsnycklar avses vanligtvis särskilda fördelningsgrunder som styr hur ett bidrag utbetalas. Vidare framhåller Riksrevisionen att det inte finns någon formaliserad process för att efterhöra kommunernas perspektiv inför beslut om enskilda statsbidrag. Riksrevisionen påpekar att en av de viktigaste faktorerna att analysera vid utformningen av riktade statsbidrag är hur den övriga styrningen är utformad, t.ex. vilka övriga statsbidrag som finns. Enligt Riksrevisionen bör regeringen förbättra analysen av de socioekonomiskt utsatta områdenas behov och de lokala förutsättningarna inför bidragens utformning, för att kunna veta hur insatserna faller ut i områdena. Riksrevisionen konstaterar vidare att ju högre grad av ingripande i den lokala verksamheten en statlig satsning medför, desto mer kunskap behöver regeringen ha om de lokala behoven. Regeringen behöver då också beakta möjliga följder för andra offentliga aktörer och verksamheter i lokalområdet. Riksrevisionen menar därför att det är viktigt att regeringen har en uppfattning om läget i kommunerna utifrån en analys av hela det offentliga uppdraget som utförs av statliga och kommunala aktörer. Riksrevisionen riktar följande tre rekommendationer till regeringen och Regeringskansliet: * Öka andelen fleråriga riktade statsbidrag i syfte att förbättra kommunernas möjligheter att planera och verkställa nya satsningar. * Gör analyser inför införandet av nya statsbidrag för att veta hur de kan tänkas påverka det lokala arbetet i socioekonomiskt utsatta områden. * Förbättra uppföljningarna av statsbidrag som är riktade till kommuner med socioekonomiskt utsatta områden. För att uppföljningarna ska ge regeringen information om vad som fungerar behöver uppföljningarna beakta hur de tas emot i de utsatta områdena. En sådan analys är nödvändig för att få en bättre träffsäkerhet när framtida bidrag utformas. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3.1 Rekommendationen att öka andelen fleråriga riktade statsbidrag Riksrevisionen rekommenderar regeringen och Regeringskansliet att öka andelen fleråriga riktade statsbidrag i syfte att förbättra kommunernas möjligheter att planera för och verkställa nya satsningar. Beslut om statens budget fattas för ett år i taget. Det finns också möjlighet att ge ansvarig myndighet ett beställningsbemyndigande att fatta beslut om statsbidrag för flera år. Regeringen anser att det är viktigt att kommuner ges goda möjligheter att planera för och verkställa nya satsningar. Regeringen anser vidare att det vid beslut om hur länge ett statsbidrag ska finnas bör tas hänsyn till kommunens eller regionens möjligheter att införliva satsningen i verksamheten och om förväntade effekter hinner uppnås. Utgångspunkten för statens styrning av kommuner och regioner är dock att skyldigheter bestäms i lag. Förändrade skyldigheter och ambitionsnivåer finansieras i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen, vilket som huvudregel sker genom en förändring av nivån på de generella statsbidragen. Samtidigt bidrar det kommunalekonomiska utjämningssystemet till att utjämna olikheter mellan kommuner och mellan regioner i skattekraft och kostnader som kommer av strukturella förhållanden så som demografi, socioekonomi och gles bebyggelse. De ändringar i kostnadsutjämningssystemet som trädde i kraft den 1 januari 2020 innebär att utjämningen för socioekonomiska faktorer har förstärkts, bl.a. inom de delar av systemet som kompenserar för merkostnader inom förskola och gymnasieskola. Regeringen anser att det är viktigt att utjämningssystemet uppdateras i takt med samhällsutvecklingen. Riktade statsbidrag som syftar till att bygga upp en varaktig verksamhet med stöd av tillfälliga statliga medel kan vara problematiska att hantera för kommuner och regioner. Detta gäller t.ex. statsbidrag som går till att rekrytera och behålla personal. För att skapa goda förutsättningar för kommuner och regioner att fortsätta bedriva en specifik verksamhet under en längre tidsperiod, kan medel som staten avsatt för viss verksamhet i stället efter en viss tid övergå till generella bidrag om ambitionen med det riktade bidraget har uppnåtts. En sådan avisering finns t.ex. för regeringens statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. Kommuner och regioner kan använda de generella bidragen till den verksamhet som det riktade bidraget tidigare finansierat eller till annan kommunal verksamhet där det finns behov. Riktade statsbidrag syftar ofta till att stimulera en viss utveckling eller tillföra medel till områden med stora utvecklingsbehov. Dessa bidrag finns därför som utgångspunkt under en begränsad tid. Om det finns behov av mer varaktig styrning, för att t.ex. åstadkomma permanenta ambitionshöjningar eller förändrade villkor för en viss verksamhet, bör mer långsiktiga styrmedel övervägas, t.ex. ändringar i de lagar som styr verksamheten eller justeringar i det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Vilken typ av styrning som är mest ändamålsenlig på lång sikt behöver dock bedömas från fall till fall beroende på vilka behov och förutsättningar som finns i kommuner och regioner och vad staten vill uppnå. 3.2 Rekommendationen att göra analyser inför införandet av nya statsbidrag Riksrevisionen rekommenderar regeringen och Regeringskansliet att göra analyser inför införandet av nya statsbidrag för att veta hur de kan tänkas påverka det lokala arbetet i socioekonomiskt utsatta områden. Regeringen anser att det är värdefullt med goda analyser av hur det lokala arbetet i socioekonomiskt utsatta områden påverkas när riktade bidrag utformas. Inom ramen för den typen av analys finns det även skäl att beakta andra aspekter, t.ex. hur olika statsbidrag för socioekonomiskt utsatta områden förhåller sig till varandra och till övrig styrning på området. Regeringen delar även Riksrevisionens slutsats att det är viktigt att ha en uppfattning om läget i kommunerna utifrån en analys av hela det offentliga uppdraget som utförs av statliga och kommunala aktörer. Regeringen anser också att det är viktigt att se till hur såväl verksam-heterna som den centrala nivån i kommunen eller regionen påverkas av den statliga styrningen. Riksrevisionen bedömer att ju högre grad av ingripande i den lokala offentliga kärnverksamheten en statlig satsning medför, desto mer kunskap behöver regeringen ha om lokala behov. Regeringen instämmer i att det är viktigt att ha kunskap om de lokala behoven inför utformningen av statsbidragen. Regeringens uppfattning är också att om statsbidrag, där så är lämpligt, utformas på ett sätt som möjliggör för kommuner och regioner att anpassa användningen av medlen efter lokala behov så minskar behovet av att på förhand och på statlig nivå ha detaljerad kunskap om lokala behov. I sammanhanget är det också viktigt att ha förståelse för svårigheterna att ha ingående kunskap om de varierande lokala behoven i olika kommuner. Regeringen ser positivt på Riksrevisionens uppfattning att ett mer omfattande analysarbete inte nödvändigtvis handlar om att kräva att kommunerna rapporterar in mer information, utan även om att använda den stora mängd kunskap om liknande och tidigare genomförda insatser som redan finns. Regeringen instämmer i att insamlad information bör användas på ett effektivt sätt och anser vidare att den information som samlas in bör vara ändamålsenlig och att krav på uppgiftslämnande inte bör vara mer omfattande än nödvändigt. 3.3 Rekommendationen att förbättra uppföljningarna av statsbidrag Riksrevisionen rekommenderar att regeringen och Regeringskansliet förbättrar uppföljningarna av statsbidrag som är riktade till kommuner med socioekonomiskt utsatta områden. Riksrevisionen anser att uppföljningarna behöver beakta hur bidragen tas emot i de utsatta områdena för att ge regeringen information om vad som fungerar så att bidragen blir mer träffsäkra i framtiden. Regeringen delar uppfattningen att riktade statsbidrag till kommuner med socioekonomiskt utsatta områden bör följas upp på ett ändamålsenligt sätt och anser att så bör ske både utifrån syftet med statsbidraget och ur ett helhetsperspektiv på den kommunala verksamheten. Uppföljningarna kan också ligga till grund för ändringar i bidragens konstruktion. Regeringen anser däremot att behovet av information om hur en satsning till socioekonomiskt utsatta områden fallit ut bör balanseras mot den administrativa bördan som inhämtandet av informationen innebär för kommuner och regioner. På vilket sätt ett bidrag till kommuner med socioekonomiskt utsatta områden bör följas upp behöver avgöras från fall till fall, men regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att det finns utrymme för att på ett bättre sätt dra lärdom av hur tidigare stöd fallit ut och att de lokala perspektiven kan tillvaratas i större utsträckning. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen har på flera områden inlett ett arbete med att utveckla en mer strategisk styrning med riktade statsbidrag. På utbildningsområdet pågår en översyn för att minska antalet riktade statsbidrag, bl.a. genom att samla bidrag i bredare kategorier och förenkla administrationen. Åtgärder som syftar till en förbättrad styrning av välfärden är även ett prioriterat område för Välfärdskommissionen, som inrättades av regeringen i december 2019. I bilagan till beslutet att inrätta kommissionen konstateras att det behövs en mer strategisk styrning med riktade statsbidrag, bl.a. genom att möjligheten att minska antalet statsbidrag ses över samt genom att bidragens utformning förenklas och administrationen minskas inom de områden där det är lämpligt. Av beslutet framgår också att det finns ett fortsatt behov av att staten i viss utsträckning riktar statsbidrag till specifika områden med stora utvecklingsbehov (Fi2019/04300). Kommissionens slutsatser i denna del bedöms kunna utgöra ett underlag för regeringens fortsatta arbete med att utveckla styrningen med de riktade statsbidragen såväl generellt som till kommuner med socioekonomiskt utsatta områden. Även Kommunutredningen behandlar frågan om riktade statsbidrag och lämnar förslag som är relevanta i sammanhanget, se slutbetänkandet Starkare kommuner - med kapacitet att klara välfärdsuppdraget (SOU 2020:8). Betänkandet har remitterats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Utgångspunkten för statens ekonomiska styrning av kommuner och regioner är generella statsbidrag, särskilt i de fall då det finns behov av långsiktig finansiering. Bedömningen av vilken tidsperiod som är lämplig för ett statsbidrag behöver göras från fall till fall. Regeringen bedömer inom ramen för den samlade budgetprocessen konsekvenser och förväntade effekter för alla förslag som lämnas. Det gäller även nya riktade statsbidrag och förändringar av befintliga statsbidrag. I samband med den analysen kan det vara relevant att utgå från vad som framkommit i granskningar och utredningar av tidigare insatser. Regeringen har även påbörjat en översyn av förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning och av kommittéförordningen (1998:1474). Regeringens insatser tar till viss del sikte på det som Riksrevisionen framfört om att öka andelen fleråriga riktade statsbidrag och att förbättra analysen och uppföljningarna inför införandet av nya statsbidrag till kommuner med socioekonomiskt utsatta områden. Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer kommer att vara värdefulla såväl vid beredningen av nya statsbidrag till kommuner med socioekonomiskt utsatta områden som i det utvecklingsarbete som för närvarande pågår i Regeringskansliet rörande konsekvensutredningar och med att utveckla en mer strategisk styrning med riktade statsbidrag generellt sett. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Riktade statsbidrag för socioekonomiskt utsatta områden (RiR 2020:14) [Rapporten infogas här] Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 november 2020 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Johansson, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Bolund, Shekarabi, Ygeman, Eriksson, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lind, Hallberg, Nordmark Föredragande: statsrådet Andersson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om riktade statsbidrag för socioekonomiskt utsatta områden