Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2019/20:48 Riksrevisionens rapport om diskrimineringslagens krav på lönekartläggning Skr. 2019/20:48 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 14 november 2019 Stefan Löfven Åsa Lindhagen (Arbetsmarknadsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort i rapporten Diskrimineringslagens krav på lönekartläggning - ett trubbigt verktyg för att minska löneskillnaderna mellan könen (RiR 2019:16). Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse om att det kan finnas behov av ökad kunskap om hur löneskillnader mellan kvinnor och män skiljer sig åt mellan olika branscher och arbetsgivare av olika storlek och avser därför att analysera frågan vidare. Reglerna om lönekartläggning har ändrats flera gånger sedan de infördes, senast 2017. Regeringen avser att följa lagstiftningen innan man överväger en eventuell översyn. Regeringen har gett Diskrimineringsombudsmannen i uppdrag att vidta särskilda kunskapshöjande åtgärder för att arbetsgivare ska ha kännedom om kraven i diskrimineringslagen om aktiva åtgärder. En utredning har också tillsatts för att analysera om nuvarande bestämmelser om tillsyn över aktiva åtgärder är effektiva och ändamålsenliga (dir. 2018:99). I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 2 Ärendet och dess beredning 3 3 Riksrevisionens iakttagelser 3 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Bilaga Diskrimineringslagens krav på lönekartläggning - ett trubbigt verktyg för att minska löneskillnaden mellan könen (RiR 2019:16) 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 november 2019 100 1 2 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har i sin rapport Diskrimineringslagens krav på lönekartläggning - ett trubbigt verktyg för att minska löneskillnader mellan könen (RiR 2019:16), se bilagan, granskat hur väl lönekartläggning fungerar för att motverka osakliga skillnader i lön och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 23 maj 2019. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 3 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat hur väl diskrimineringslagens krav på lönekartläggning fungerar för att motverka osakliga skillnader i lön och andra anställningsvillkor mellan kvinnor och män. I granskningen undersöks i vilken grad lönekartläggning kan bidra till att minska osakliga löneskillnader på arbetsmarknaden samt om krav på dokumentation av lönekartläggning påverkar löneskillnaderna mellan kvinnor och män hos arbetsgivare. Vidare undersöks hur lagstiftningen om lönekartläggning fungerar i praktiken. Riksrevisionen konstaterar att regeringen har satt upp ett mål om ekonomisk jämställdhet mellan kvinnor och män och att kvinnor, trots målet, fortfarande har lägre löner än män. I rapporten hänvisas också till regeringens handlingsplan för jämställda livsinkomster (A2017/02477/ARM) som angav att förändringen går långsamt även om löneskillnaderna minskar. Vidare konstaterar Riksrevisionen att det under senare år skett en kontinuerlig minskning av löneskillnaderna mellan kvinnor och män på svensk arbetsmarknad och att utvecklingen därmed går i den riktning politiken syftar till. Samtidigt konstateras att det fortfarande finns en löneskillnad på i genomsnitt 11 procent till männens fördel och att det efter att hänsyn tagits till de skillnader som uppstår mellan könen på grund av att kvinnor och män fördelar sig olika över yrke, sektor, utbildning, ålder och arbetstid återstår en oförklarad löneskillnad på 4,3 procent. Vidare anger Riksrevisionen att det fortfarande finns branscher där löneskillnaderna är relativt stora trots att löneskillnaderna minskar sett till hela arbetsmarknaden. Lagstiftningen om lönekartläggning har funnits sedan 1994 och den har ändrats vid flera tillfällen, senast 2017. Riksrevisionen anför att det trots att lagstiftningen har funnits i 25 år finns liten kunskap om huruvida lönekartläggning bidrar till minskade löneskillnader. Riksrevisionens övergripande slutsats är att lönekartläggning, så som lagstiftningen är utformad i dagsläget, har en begränsad möjlighet att påverka löneskillnaderna mellan kvinnor och män på arbetsmarknaden. Enligt Riksrevisionen har kraven på att dokumentera lönekartläggning haft liten eller ingen effekt på löneskillnaderna mellan kvinnor och män hos arbetsgivare. Vidare anges att det finns problem med hur lagstiftningen fungerar att tillämpa för arbetsgivarna. I den kvantitativa delen av granskningen undersöks lagstiftningens påverkan på löneskillnaderna under perioden 2001-2016. Frågan om hur lagstiftningen fungerar i praktiken behandlar förhållanden under perioden december 2018 till januari 2019 då en enkät besvarades av arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer. Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer Riksrevisionen anför att löneskillnaderna mellan kvinnor och män har minskat över tid. Utvecklingen går därmed i den riktning politiken syftar till. Det innebär också att utrymmet där lönekartläggning kan verka för att minska löneskillnaderna mellan könen har krympt. För att öka kunskapen om vilket utrymme det finns för lönekartläggning att påverka löneskillnaderna anser Riksrevisionen att utvecklingen av löneskillnaderna på arbetsgivarnivå bör följas upp regelbundet. Med bättre kunskap om hur löneskillnader på arbetsgivarnivå utvecklas över tid och hur de skiljer sig åt mellan arbetsgivare av olika storlek och mellan olika branscher skapas bättre underlag som kan användas för att utveckla åtgärder som syftar till att minska löneskillnader mellan män och kvinnor. Utvecklingen av löneskillnader på arbetsgivarnivå kan enligt Riksrevisionen följas genom att Medlingsinstitutet ges i uppdrag att regelbundet ta fram dessa uppgifter som ett komplement till sina årliga redovisningar av löneskillnaderna mellan könen. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att: * Medlingsinstitutet i uppdrag att följa utvecklingen av löneskillnaderna mellan män och kvinnor på arbetsgivarnivå. Enligt Riksrevisionen finns det skäl att undersöka om lagstiftningen om lönekartläggning behöver justeras. Utgångspunkten är att utrymmet där lönekartläggning kan verka och bidra till minskade osakliga löneskillnader har minskat under senare år. Det gör att det är svårare att belägga osakliga löneskillnader hos arbetsgivare. Dessutom framkom det i granskningen att effekten av dokumentationskraven på lönekartläggning är mycket små för mindre företag. Arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer uppger att lagstiftningen i sin helhet fungerar ganska dåligt. I granskningen har några områden bedömts vara problematiska. Det handlar bland annat om att lagstiftningen kan vara svår att tillämpa för både små och mycket stora arbetsgivare. Riksrevisionen anser att det behöver utredas om lagstiftningen på ett bättre sätt kan anpassas till större och mindre arbetsgivare. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att: * utreda om lagstiftningen om lönekartläggning på ett bättre sätt kan anpassas till arbetsgivare av olika storlek. Ett annat område som enligt Riksrevisionen kan vara motiverat att justera är hur omfattande krav som ställs på arbetsgivares arbete med lönekartläggning. Riksrevisionen anför att regeringen i flera förarbeten till lagstiftningen har angett att administrativa bördor för arbetsgivare ska undvikas. Enkäten till arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer visar att så inte sker. Organisationerna anser generellt att arbetet med lönekartläggning är ganska eller mycket arbetskrävande. Ett område som särskilt lyfts är att kravet på att analysera löneskillnader för likvärdiga arbeten är mycket svårt att verkställa för arbetsgivare. Riksrevisionen ser därmed behov av att utreda om lagstiftningen kan förenklas, både för att minska de administrativa bördorna för arbetsgivarna och för att underlätta tillämpningen av lagen. Riksrevisionen rekommenderar därför regeringen att: * utreda om lagstiftningen om lönekartläggning kan göras mindre arbetskrävande för arbetsgivare, särskilt i fråga om att bedöma löneskillnader för arbeten som kan betraktas som likvärdiga. 4 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Inledning Regeringen har med intresse tagit del av Riksrevisionens rapport och instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser. Ett delmål för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Delmålet inbegriper att kvinnor och män ska ha samma möjligheter och förutsättningar i fråga om anställnings- och lönevillkor och andra arbetsvillkor. Det kan konstateras att det under senare år har skett en kontinuerlig minskning av löneskillnaderna mellan kvinnor och män och att utvecklingen därmed går i den riktning som regeringens politik syftar till. Av rapporten framgår dock att det trots att löneskillnaderna minskar sett till hela arbetsmarknaden fortfarande finns branscher där löneskillnaderna är relativt stora. Att bekämpa lönediskriminering och osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män är en prioriterad fråga för regeringen. Rekommendation om uppdrag till Medlingsinstitutet om att följa utvecklingen av löneskillnader på arbetsgivarnivå Som rapporten visar kan det finnas behov av ökad kunskap om löneskillnader på arbetsgivarnivå, och sådan kunskap skulle kunna bidra till förslag på hur åtgärder kan utformas för att bidra till att minska osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män. Medlingsinstitutet analyserar löneskillnader på arbetsmarknaden med hjälp av den officiella lönestrukturstatistiken. Vid insamling av statistikuppgifter totalundersöks offentlig sektor medan det för privat sektor görs ett roterande urval av arbetsgivare. Detta påverkar möjligheterna att följa utvecklingen av löneskillnader på arbetsgivarnivå över tid. Att totalundersöka företagen i privat sektor skulle medföra ökade kostnader samt en ökning av företagens totala uppgiftslämnarbörda. Kunskap om hur löneskillnader på arbetsgivarnivå utvecklas över tid skulle kunna skapa underlag som kan användas i arbetet för att motverka osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män. Rekommendation om att utreda om lagstiftningen om lönekartläggning kan anpassas till arbetsgivare av olika storlek Reglerna om lönekartläggning har, såsom Riksrevisionen konstaterat, ändrats flera gånger sedan de infördes 1994. Förändringarna har bland annat handlat om vilka arbetsgivare som ska omfattas av kraven, hur ofta åtgärder ska genomföras, krav på dokumentation och vad analysen av förekommande löneskillnader ska avse. Den senaste ändringen trädde i kraft den 1 januari 2017 (prop. 2015/16:135). Riksrevisionen framhåller vikten av att lagstiftningen bör vara så lätt att tillämpa som möjligt. Detta var också ett av syftena med den senaste ändringen i diskrimineringslagens regler om aktiva åtgärder. Då infördes ett ramverk för arbetet med aktiva åtgärder för arbetslivs- och utbildningsområdet. Ramverket fokuserar på själva arbetsprocessen. Den verksamhetsansvarige ges frihet att utforma de konkreta åtgärderna i samverkan med bland annat arbetstagare. Vidare syftade regelförändringen till att göra reglerna om aktiva åtgärder så enhetliga och överblickbara som möjligt och utforma dem på ett sådant sätt att det finns förutsättningar för att integrera arbetet med aktiva åtgärder i den reguljära verksamheten, t.ex. i arbetsmiljöarbetet eller verksamhetsplaneringen. Vidare ändrades frekvensen av skyldigheten att göra lönekartläggning från vart tredje år till varje år. Det konstaterades att lönekartläggning ska vara en del av arbetsgivares aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter. Därutöver ersattes kravet på att vart tredje år upprätta en handlingsplan för jämställda löner med ett krav på årlig dokumentation av arbetet med aktiva åtgärder. Den krets som ska dokumentera lönekartläggningsarbetet utvidgades till att omfatta fler arbetsgivare. Arbetsgivare med minst 10 anställda ska efter ändringen varje år skriftligen dokumentera arbetet med lönekartläggningen, och arbetsgivare med minst 25 anställda ska varje år skriftligen dokumentera hela arbetet med aktiva åtgärder. Riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag i propositionen Ett övergripande ramverk för aktiva åtgärder i syfte att främja lika rättigheter och möjligheter (prop. 2015/16:135 bet. 2015/16:AU10, rskr. 2015/16:304). Av betänkandet framgår att behovet av aktiva åtgärder, med fokus på konkreta åtgärder som kan leda till attitydförändring, kvarstår i samhället, och riksdagen välkomnade därför regeringens proposition om ett övergripande ramverk för aktiva åtgärder i syfte att främja lika rättigheter och möjligheter. Vad gäller periodiciteten av arbetet med lönekartläggning välkomnade riksdagen den ambitionshöjning som kravet på årliga lönekartläggningar innebär. Riksdagen anförde bland annat att man genom att åskådliggöra strukturell lönediskriminering med tätare intervaller kan sätta in riktade insatser snabbare i syfte att minska löneskillnaderna. När det gäller dokumentationen av lönekartläggningen instämde riksdagen i regeringens bedömning att lönekartläggning är en nödvändig åtgärd för att komma till rätta med löneskillnader mellan kvinnor och män, och att det är en så viktig fråga att den motiverar att endast arbetsgivare med färre än 10 arbetstagare är undantagna från dokumentationskravet. Sammantaget ansåg riksdagen att den föreslagna ordningen i fråga om dokumentationsskyldighetens omfattning för arbetsgivare av olika storlek var väl avvägd. När det gäller kravet på årlig dokumentation anförde riksdagen att det visserligen kan förutspås medföra en viss ökad administrativ börda för berörda aktörer. I likhet med regeringen ansåg dock riksdagen att arbetet med aktiva åtgärder enligt det föreslagna ramverket i stor utsträckning kommer att vara möjligt att integrera i löpande verksamhetsplanering och arbetsmiljöarbete och att effektivitetsvinster därigenom bör kunna uppnås. Arbetet och kostnaderna bör därmed inte bli så betungande. Till skillnad från de tidigare kraven på arbetsgivare om att vart tredje år upprätta en handlingsplan för jämställda löner och en plan för jämställdhetsarbetet, kommer dokumentationen av arbetet med aktiva åtgärder att kunna utformas på det sätt och inlemmas i det sammanhang som är mest ändamålsenligt för verksamheten. Regeringen hade i ett tillkännagivande 2013 (bet. 2012/13:AU10, rskr 2012/13:260) fått i uppdrag att återkomma till riksdagen med lagförslag om att lönekartläggningar och handlingsplaner för jämställda löner ska göras varje år och att endast företag med färre än 10 arbetstagare ska vara undantagna från skyldigheten att upprätta en handlingsplan för jämställda löner. Riksdagen anförde att regeringens förslag på ett tillfredsställande sätt tillgodosåg riksdagens tillkännagivande om att ändra reglerna för arbetet med lönekartläggning. Regeringen konstaterar att lagstiftningen har ändrats vid flera tillfällen. Den senaste ändringen har gjorts efter noggranna överväganden och i syfte att göra regelverket ätt att tillämpa. Hänsyn har också tagits till den verksamhetsansvariges frihet att utforma de konkreta åtgärderna. Riksdagen ansåg att regeringens förslag till ändring av regelverket var välkommet och väl avvägt. Rekommendation om att utreda om lagstiftningen om lönekartläggning kan göras mindre arbetskrävande för arbetsgivare Ett av syftena med den nya lagstiftningen om aktiva åtgärder är att göra reglerna så enhetliga och överblickbara som möjligt och att de ska kunna utformas på ett sådant sätt att det finns förutsättningar för att integrera arbetet med aktiva åtgärder i den reguljära verksamheten, t.ex. i arbetsmiljöarbetet eller verksamhetsplaneringen. Den verksamhetsansvarige ges frihet att utforma de konkreta åtgärderna i samverkan med bland annat arbetstagare. Vad gäller frågan om att bedöma löneskillnader för arbeten som kan betraktas som likvärdiga bedömde regeringen enligt förarbetena (2015/16:135) att den tidigare bestämmelsen skulle flyttas över till det nya kapitlet om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen, med ett förtydligande tillägg om vad analysen ska avse. Även definitionen av när ett arbete ska anses som likvärdigt med ett annat arbete flyttades över till det nya kapitlet om aktiva åtgärder. Enligt tidigare förarbeten (prop. 1993/94:147) till bestämmelserna så behöver kartläggningen för att tjäna sitt syfte innehålla någon form av gruppering av olika typer av arbete och de kategorier av arbetstagare som finns på arbetsplatsen. Bestämmelsen anger ramarna utan att i detalj föreskriva hur kartläggningen ska gå till. Den närmare upplägget får avgöras utifrån förutsättningarna på den enskilda arbetsplatsen. Som Riksrevisionen konstaterar tillåter dagens lagstiftning flexibilitet i hur lönekartläggning kan genomföras, vilket innebär att arbetet i relativt stor grad kan anpassas till arbetsgivarens förutsättningar. Riksdagen ansåg att regeringens förslag till ändring av regelverket var välkommet och väl avvägt. 5 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Som Riksrevisionen framför kan det finnas ett behov av ökad kunskap om hur löneskillnader mellan kvinnor och män skiljer sig åt mellan olika branscher och arbetsgivare av olika storlek. Regeringen avser att analysera frågan om att kartlägga behovet av statistik över löneskillnader mellan kvinnor och män på arbetsgivarnivå och analysera hur löneskillnader mellan kvinnor och män på arbetsgivarnivå kan följas över tid, samt väga nyttan av sådan statistik mot en administrativ börda för arbetsgivare i ett annat sammanhang. Diskrimineringslagens regler om aktiva åtgärder, där bestämmelserna om lönekartläggning ingår, ändrades nyligen bl.a. i syfte att underlätta för dem som ska tillämpa lagen och kunna verksamhetsanpassas. Regeringen avser att följa lagstiftningen innan man gör ett övervägande om en eventuell översyn av lagen. Lagstiftningens efterlevnad kan vara beroende av om arbetsgivare har kunskap om lagstiftningen och om det genomförs tillsyn på ett sådant sätt att arbetsgivare upplever att det är en risk att bli påkommen med att inte ha gjort lönekartläggning. En undersökning från Diskrimineringsombudsmannen (DO) visar att mer än hälften av arbetsgivarna inte känner till någon av förändringarna i diskrimineringslagen som avser kraven på aktiva åtgärder som trädde i kraft den 1 januari 2017. Regeringen har därför vid 2 tillfällen, 2018 och 2019, gett DO i uppdrag att vidta särskilda kunskapshöjande insatser för att arbetsgivare ska ha kännedom om kraven i diskrimineringslagens bestämmelser om aktiva åtgärder. Regeringen konstaterar vidare att det finns tecken på att lagen inte följs trots att diskriminering på grund av kön är förbjuden och det finns tydliga krav på arbetsgivare att genomföra lönekartläggning i syfte att upptäcka, åtgärda och förhindra osakliga löneskillnader i diskrimineringslagen. För att lagen ska få genomslag i samhället är det avgörande att det finns en vilja hos arbetsgivare att följa reglerna. Det krävs att det finns en effektiv tillsyn över lagen med effektiva sanktioner när bestämmelserna inte följs. En utredning har därför fått i uppdrag att analysera om nuvarande bestämmelser i lagen om tillsyn över aktiva åtgärder är effektiva och ändamålsenliga för en effektiv efterlevnad av lagen (dir. 2018:99). I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Diskrimineringslagens krav på lönekartläggning - ett trubbigt verktyg för att minska löneskillnaden mellan könen (RiR 2019:16) Arbetsmarknadsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 november 2019 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Bolund, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind, Hallberg, Nordmark, Micko Föredragande: statsrådet Lindhagen Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om diskrimineringslagens krav på lönekartläggning