Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2019/20:6 Riksrevisionens rapport om regeringens styrning av kulturområdets institutioner Skr. 2019/20:6 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 19 september 2019 Stefan Löfven Per Bolund (Kulturdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser i rapporten Konsten att styra - regeringens styrning av kulturområdets institutioner (RiR 2019:10). Riksrevisionens samlade bedömning är att regeringens styrning har blivit tydligare, att styrningen präglas av långsiktighet, men att den inte är tillräckligt anpassad till institutionernas olika verksamhetsformer. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att för de statligt ägda bolagen inom kulturområdet överväga att ta fram ägaranvisningar som antas på bolagsstämman. Därutöver rekommenderas regeringen att i dialog med stiftelserna säkerställa att riktlinjer eller villkor för statens bidrag till stiftelserna inte strider mot stiftelsernas förordnanden. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att regeringens styrning på kulturområdet har blivit tydligare samt att den är resultatinriktad, långsiktig och strategisk. Regeringen instämmer delvis i att regeringens styrning inte är tillräckligt anpassad till institutionernas olika verksamhetsformer. Regeringen kommer att säkerställa att det fortsatt görs analyser av eventuella konflikter mellan regeringens riktlinjer eller villkor för bidragen och stiftelsernas förordnanden. Regeringen avser också att ta upp frågan med stiftelserna. Styrformerna för de statligt ägda bolagen inom kulturområdet ses för närvarande över inom Regeringskansliet. I översynen ingår att överväga att ta fram ägaranvisningar till bolagen, samt att i övrigt möjliggöra en flexibel och ändamålsenlig styrning av bolagen. Regeringen anser i och med denna skrivelse att rapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 6 Bilaga 1 Konsten att styra - regeringens styrning av kulturområdets institutioner RiR 2019:10 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 september 2019 88 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat regeringens styrning av myndigheter, statligt ägda bolag, stiftelser samt ideella och ekonomiska föreningar inom kulturområdet. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Konsten att styra - regeringens styrning av kulturområdets institutioner (RiR 2019:10), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 28 mars 2019. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat regeringens styrning av myndigheter, statligt ägda bolag, stiftelser samt ideella och ekonomiska föreningar inom kulturområdet. Syftet har varit att granska om regeringens styrning inom kulturområdet lever upp till de kriterier som riksdagen har ställt för styrning av statlig verksamhet: * Är regeringens styrning tydlig och resultatinriktad? * Är regeringens styrning anpassad till institutionernas olika verksamhetsformer? * Är regeringens styrning långsiktig och strategisk? Riksrevisionen har upprepat en enkät som Kulturdepartementet gjorde 2010 och som riktades till de institutioner som departementet förde en årlig dialog med. Riksrevisionens samlade bedömning är att regeringens styrning har blivit tydligare, att regeringens styrning präglas av långsiktighet, men att den inte är tillräckligt anpassad till institutionernas olika verksamhetsformer. Granskningen visar att de institutioner som har årliga dialoger med Kulturdepartementet överlag är tillfreds med den formella styrningen och bedömer den som tydlig utan att vara för detaljerad. Av undersökningen framkommer att cheferna vid kulturområdets institutioner har en mer positiv inställning till regeringens styrning än myndighetscheferna i stort. De upplever också en större möjlighet att påverka den egna verksamheten. Dessutom bedömer Riksrevisionen att det finns goda och välkända rutiner inom Kulturdepartementet för hantering av både sakfrågor och kontakt med institutioner. Instruktioner och regleringsbrev (eller motsvarande dokument för institutioner som inte är myndigheter) uppfattas reglera rätt saker. Den formella styrningen uppfattas fungera bättre nu än 2010, då den tidigare enkätundersökningen genomfördes. De institutioner som träffar företrädare för Kulturdepartementet för årliga dialoger uppfattar i större utsträckning att det finns möjligheter att föra samtal om den formella styrningen än de som inte har en årlig dialog. Vidare är myndigheterna mer nöjda med den årliga dialogen än övriga institutioner. Det konstateras att t.ex. konstnärligt innehåll inte diskuteras under dialogerna i enlighet med principen om "armlängds avstånd" mellan politik och kulturutövande. Huvuddelen av institutionerna anser att Kulturdepartementet uppfyller behovet av tillgänglighet, kompetens och kontinuitet i kontakterna. Vad gäller informella kontakter är dessa vanligare med myndigheter än med andra typer av institutioner. Institutionerna gör den närmast samstämmiga bedömningen att det inte finns någon risk för att de informella kontakterna ska leda till någon form av otillbörlig styrning. Riksrevisionen konstaterar att Kulturdepartementet har arbetat aktivt med utveckling och omprövning av institutioner och verksamheter, och över åren har låtit genomlysa flera institutioner, vilket har lett till förändringar i organisationsstrukturer. Därutöver bedömer Riksrevisionen att processen för de årliga dialogerna är väl etablerad och att de dokumenteras på ett sätt som skapar goda förutsättningar för långsiktighet i styrningen. Historiken och kunskapen om verksamheterna blir därmed institutionaliserad och inte personberoende inom Kulturdepartementet. Dokumentation underlättar också riksdagens möjlighet till kontroll och insyn. Av svaren på enkäten framgår att cheferna för områdets institutioner i huvudsak uppfattar regeringens styrning som väl anpassad till verksamhetens inriktning och omfattning. Det förefaller råda en samsyn mellan Kulturdepartementet och institutionerna om hur prestationer och kostnader ska rapporteras. Riksrevisionen bedömer emellertid att regeringens styrning inte är tillräckligt anpassad till de olika verksamhetsformer som finns på området. Beträffande de statligt ägda bolagen Operan, Dramaten och Voksenåsen konstaterar Riksrevisionen att regeringens riktlinjer för bidragen till dessa bolag innehåller såväl återrapporteringskrav som krav på bolagens verksamhet kopplade till det statliga bidraget. Riksrevisionen konstaterar att om inte regeringen säkerställer att innehållet i riktlinjerna överensstämmer med andra styrdokument som fastställts på bolagsstämman, så finns en risk att det uppkommer målkonflikter mellan styrdokument som bolaget ska följa enligt aktiebolagslagen (2005:551) och de villkor som regeringen beslutat om. Att överlämna riktlinjer som beslutas av regeringen har inte aktiebolagsrättslig giltighet och styrelserna i bolagen behöver inte följa dem. Om bolagsstyrelserna behöver prioritera annorlunda än vad regeringen beslutat, så riskerar det att leda till att regeringen inte får vad den förväntar sig för de statliga medel som fördelas till bolagen. Riksrevisionen bedömer vidare att Kulturdepartementet styr stiftelserna som om de vore myndigheter. Riktlinjerna eller villkoren som är beslutade av regeringen är enligt Riksrevisionen inte rättsligt styrande för stiftelserna, och om det uppstår målkonflikter mellan riktlinjer och stiftelseförordnande så måste styrelserna prioritera enligt stiftelsernas förordnanden. Regeringen riskerar därmed även i dessa fall att inte få förväntat utfall av de statliga medlen som fördelas. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att för de statligt ägda bolagen inom kulturområdet överväga att ta fram ägaranvisningar som antas på bolagsstämman, i stället för att årligen besluta om riktlinjer för de bidrag som lämnas till bolagen. Därutöver rekommenderas regeringen att i dialog med stiftelserna säkerställa att riktlinjer eller villkor för statens bidrag till stiftelserna inte strider mot stiftelsernas förordnanden. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen instämmer i att styrningen är komplex och konstaterar att det är viktigt att det finns en välfungerande styrning på kulturområdet. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att regeringens styrning på kulturområdet har blivit tydligare samt att den är resultatinriktad, långsiktig och strategisk. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens bedömning att regeringens styrning inte är tillräckligt anpassad till institutionernas olika verksamhetsformer. När det gäller förhållandet till stiftelserna under Kulturdepartementet instämmer regeringen i att det finns en risk för att det kan uppstå målkonflikter om regeringens riktlinjer eller villkor för bidrag inte är förenliga med stiftelsernas förordnanden. Även om det finns en risk att regeringen inte får det förväntade resultatet på grund av att de riktlinjer regeringen antar inte är bindande och på att de kan strida mot stiftelsernas förordnanden bedömer regeringen att denna risk är låg. Resultaten följs upp årligen i förhållande till de beslutade riktlinjerna. Uppföljningen tas även upp i dialog med institutionerna. Regeringen vill även understryka att det vid ändringar av riktlinjer eller villkor för statens bidrag till stiftelser görs en analys av förenligheten med stiftelseförordnandet, och att det inte finns några kända exempel på att en målkonflikt har uppstått i praktiken. När det gäller de statligt ägda bolagen inom kulturområdet instämmer regeringen i att det kan finnas en risk för målkonflikt eftersom regeringens riktlinjer för bidragen inte är aktiebolagsrättsligt bindande för styrelseledamöternas arbete. Det finns inte något exempel på en situation där det har uppstått en målkonflikt mellan riktlinjerna och beslut som fattats på bolagsstämman. Riksrevisionen har inte heller identifierat någon sådan situation. Regeringens uppföljning av verksamheten i bolagen och dialogen är ytterligare ett instrument för att fånga in eventuella målkonflikter. Att styra kulturverksamhet med ägaranvisningar skulle kunna leda till att principen om armlängds avstånd äventyras, eftersom det kan vara svårt att dra gränsen mellan vad som är konstnärligt innehåll och verksamheten i övrigt. Därför är det viktigt att ta det i beaktande vid övervägandet av framtida styrning. Riktlinjerna är direkt kopplade till det statliga bidraget samt följer budgetcykeln och beslut om medel för varje år. Regeringen behöver därför även i fortsättningen ha möjlighet att göra återkommande ändringar i styrningen, till följd av exempelvis ändrade anslag eller återrapporteringskrav. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen konstaterar att det vid varje ändring av riktlinjer eller villkor för bidrag till stiftelser under Kulturdepartementet görs en analys för att säkerställa att riktlinjerna eller villkoren för statens bidrag inte strider mot stiftelsernas förordnanden. I de riktlinjer för statens bidrag till stiftelser som beslutades för 2019 har ett återrapporteringskrav lagts in om att stiftelserna ska rapportera till regeringen när nya eller ändrade föreskrifter i ett stiftelseförordnande har godkänts och registrerats av tillsynsmyndigheten enligt 6 och 10 kap. stiftelselagen (1994:1220). Regeringen konstaterar att detta kommer att säkerställa att det finns uppdaterad information om stiftelseförordnandet när en analys görs av eventuella konflikter mellan regeringens riktlinjer eller villkor för bidragen och stiftelseförordnandet. I enlighet med Riksrevisionens rekommendation avser regeringen också att i dialog med stiftelserna ta upp frågan om att riktlinjer eller villkor inte ska strida mot stiftelsernas förordnanden. I de fall där stiftelserna är föremål för en årlig dialog med Kulturdepartementet planeras detta göras inom ramen för dialogen. Styrformerna för de statligt ägda bolagen inom kulturområdet ses för närvarande över inom Regeringskansliet. I översynen ingår att överväga att utforma och ta fram ägaranvisningar till bolagen samt att i övrigt möjliggöra en flexibel och ändamålsenlig styrning av bolagen. Styrningen ska beakta såväl principen om armlängds avstånd till kulturutövande som en god ägarstyrning i enlighet med statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande. Riksrevisionens granskning är ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet. Regeringen anser i och med denna skrivelse att granskningsrapporten är slutbehandlad. Konsten att styra - regeringens styrning av kulturområdets institutioner RiR 2019:10 Kulturdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 september 2019 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Johansson, Baylan, Hultqvist, Andersson, Bolund, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Nordmark Föredragande: statsrådet Per Bolund Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om styrningen av kulturområdets institutioner