Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2019/20:60 Riksrevisionens rapport om resurseffektivitet och produktivitet vid Sveriges lärosäten i nordisk jämförelse Skr. 2019/20:60 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 5 december 2019 Stefan Löfven Matilda Ernkrans (Utbildningsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport Resurseffektivitet och produktivitet vid Sveriges lärosäten i nordisk jämförelse (RiR 2019:21). Riksrevisionens övergripande slutsats är att de studerade svenska lärosätena hävdar sig väl i en nordisk jämförelse när det gäller resurseffektivitet och produktivitet. För vissa lärosäten fanns dock en förbättringspotential för hela den studerade perioden 2011-2016. Riksrevisionen har prövat ett antal möjliga förklaringar till varför vissa lärosäten enligt granskningen uppvisar en lägre effektivitet än andra. Granskningen visar att det för de svenska lärosätena endast är personalomsättning som uppvisar ett samband med effektivitetstalen. Sambandet är negativt, det vill säga lärosäten med en hög personalomsättning har en lägre effektivitet. Riksrevisionen lämnar ingen rekommendation till regeringen, men rekommenderar att de universitet och högskolor som enligt granskningen har stor förbättringspotential bör identifiera de faktorer som påverkar effektivitet och produktivitet och därefter vidta lämpliga förbättringsåtgärder. Riksrevisionen rekommenderar också att universitet och högskolor systematiskt bör följa upp genomströmningen samt effekterna av de åtgärder som genomförs för att öka genomströmningen. Riksrevisionen redovisar i sin granskning olika svagheter med den av myndigheten använda analysmodellen och framhåller behovet av att uppföljningen av lärosätenas effektivitet bör ske på ett differentierat sätt och ur olika perspektiv. Granskningen visar också att genomströmningen även påverkas av faktorer som lärosätena inte fullt ut kontrollerar. Regeringen instämmer i Riksrevisionen rekommendationer och avser även fortsättningsvis att noga följa att de resurser som tilldelas universitet och högskolor används effektivt. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens iakttagelser 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 9 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport Resurseffektivitet och produktivitet vid Sveriges lärosäten i nordisk jämförelse (RIR 2019:21) 10 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 december 2019 87 1 Ärendet och dess beredning Riksdagen överlämnade den 24 juni 2019 Riksrevisionens granskningsrapport Resurseffektivitet och produktivitet vid Sveriges lärosäten i nordisk jämförelse (RiR 2019:21) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. Ett urval av de statliga universiteten och högskolorna har beretts tillfälle att yttra sig med anledning av granskningsrapporten. Yttrandena finns tillgängliga i Utbildningsdepartementet (U2019/02429/UH). 2 Riksrevisionens iakttagelser Rapportens bakgrund och syfte Riksrevisionen har i samarbete med de statliga revisionsmyndigheterna i de nordiska länderna granskat resurseffektivitet och produktivitet för nordiska lärosäten för perioden 2011-2016. Av totalt drygt 160 nordiska lärosäten ingår 68 i analysen, varav 27 är svenska lärosäten. Riksrevisionen konstaterar att omfattande resurser satsas på högre utbildning och forskning i Norden. Med hjälp av den detaljerade statistik som finns tillgänglig vill man med ett samlat mått undersöka sambandet mellan de tillförda resurserna och de olika prestationer som produceras inom utbildning och forskning. Riksrevisionen anser att granskningar av denna typ kan komplettera andra analyser och bidra till ökad kännedom om förekomsten av eventuell resursineffektivitet vid svenska lärosäten. Granskningen syftar till att undersöka resurseffektiviteten och produktiviteten vid svenska universitet och högskolor jämfört med nordiska lärosäten och om det finns potential att förbättra effektiviteten. De revisionsfrågor som besvaras i granskningen är om resursanvändningen är effektiv vid svenska universitet och högskolor i en jämförelse med nordiska lärosäten, vad som kan förklara eventuella effektivitetsskillnader mellan lärosäten och om produktiviteten för lärosätena i Norden har utvecklats positivt över tid. Resurseffektiviteten granskas i två delar: en huvudstudie som använder sig av den s.k. DEA-metoden (se nedan) och en delstudie som utgörs av en granskning av hur svenska lärosäten arbetar med genomströmning. Syftet är att dessa båda studier ska komplettera varandra och bidra till att besvara frågan om vad som kan förklara effektivitetsskillnader mellan svenska lärosäten. DEA-studien analyserar ett flertal variabler som mäter resursåtgång och produktivitet i syfte att skapa ett relativt effektivitetsmått för lärosätena. Den kompletterande enkätstudien exemplifierar hur svenska lärosäten arbetar för att öka studenternas genomströmning. Genom att exemplifiera hur lärosätena arbetar med att öka genomströmningen är syftet att öka förståelsen för vad som kan förklara skillnader mellan lärosätenas effektivitet. Effektivitetsmåttet som huvudstudien bygger på räknas fram med metoden Data Envelopment Analysis (DEA). Den ger ett relativt mått som innebär att ett lärosätes ineffektivitet eller förbättringspotential definieras utifrån vad som observeras hos andra jämförbara lärosäten vid en given tidpunkt. Enligt metoden är ett lärosäte resurseffektivt när det inte finns andra lärosäten som med samma mängd resurser lyckats åstadkomma fler prestationer. Metoden bedömer relativ effektivitet. Förändringar i effektiviteten över tid, det vill säga produktiviteten, studeras med hjälp av ett produktivitetsindex som speglar ökad eller minskad produktion till följd av effektivitetsförändringar samt förändringar i teknologin. I granskningen har resurseffektivitet mätts genom att relatera lärosätenas prestationer (mätt som studenternas avklarade poäng, antal disputerade samt antal publicerade forskningsartiklar uppdelade på högciterade och icke högciterade) till deras resursinsats (mätt som personal, studenter, doktorander och lokalyta). Svenska lärosäten hävdar sig väl i en nordisk jämförelse. I jämförelse med de danska lärosätena är de svenska i genomsnitt något mindre effektiva, men effektiveten är i genomsnitt högre än hos de norska och de finska lärosätena. Huvudstudien visar att de flesta lärosäten är effektiva och har en liten genomsnittlig förbättringspotential. Den genomsnittliga förbättringspotentialen för de inkluderade svenska lärosätena för hela den studerade perioden är drygt sju procent, vilket innebär att lärosätena i genomsnitt skulle kunna öka sina prestationer med sju procent utan att ytterligare resurser tillförs. År 2011 var 16 (nästan 60 procent) av de 27 inkluderade svenska lärosätena att betrakta som resurseffektiva enligt beräkningsmodellen. För resterande år varierar motsvarande siffra mellan 6 och 14 lärosäten. Ett antal svenska lärosäten är resurseffektiva för samtliga studerade år. Det noteras dock att förbättringspotentialen inte är jämnt fördelad. För vissa lärosäten är förbättringspotentialen relativt stor och sju svenska lärosäten uppvisar en signifikant förbättringspotential samtliga studerade år. För att undersöka vad som kan förklara de observerade effektivitetsresultaten studerades för svenska lärosäten samvariationen mellan de beräknade effektivitetstalen och ett antal externa faktorer som kan tänkas ha ett samband med lärosätens effektivitet. De variabler som då användes var andelen disputerad personal, andelen studenter som är nybörjare, andelen distansstudenter, andelen studenter som läser fristående kurser, lärosätets personalomsättning, lärosätets specialiseringsgrad, lärosätets överproduktion av studenter, dvs. att lärosäten producerar fler helårsstudenter och helårsprestationer än vad de får ersättning för, och andelen externa medel. Resultatet visar att för de svenska lärosätena är det endast lärosätenas personalomsättning som uppvisar ett samband med effektivitetstalen. Sambandet är negativt, det vill säga lärosäten med en hög personalomsättning har en lägre effektivitet. Den sammantagna bilden av produktiviteten över tid är att den utvecklats positivt när de 68 studerade nordiska lärosätena analyseras. För perioden 2011-2016 förbättrades produktiviteten med i genomsnitt knappt 1 procent per år. De svenska lärosätena har en liknande produktivitetsutveckling över tid, även om den är något lägre. Ungefär lika många svenska lärosäten har en positiv som negativ produktivitetsutveckling under perioden. De flesta ligger relativt nära den genomsnittliga utvecklingen. I Danmark och Finland finns den högsta produktivitetsutvecklingen, cirka 2 procent per år. Svenska lärosäten kan förbättra arbetet för ökad genomströmning En av de variabler som beskriver verksamhetens resultat i granskningens huvudstudie är avklarade högskolepoäng som även kan presenteras i termer av helårsprestationer. Helårsprestationer är också ett av flera mått på genomströmning, och används för att mäta utbildningars effektivitet. Rapportens delstudie fokuserar på helårsprestationer för att analysera just genomströmning. Delstudien mäter via en enkätundersökning genomströmningen av studenter på två utbildningar vid svenska lärosäten - grundkursen i engelska och högskoleingenjörsprogrammet i maskinteknik. När det gäller högskoleingenjörsprogrammet i maskinteknik studeras genomströmningen med utgångpunkt i måtten prestationsgrad och kvarvaro på programmet, medan genomströmningen på grundkursen i engelska studeras enbart med måttet prestationsgrad eftersom kvarvaro- och examensfrekvensmåtten inte är relevanta för fristående kurser. Riksrevisionens delstudie av genomströmningen visar att genomströmningen är lägre på grundkursen i engelska - en fristående kurs med stor andel distansundervisning - och högre på högskoleingenjörsprogrammet i maskinteknik. Skillnaderna mellan lärosäten är stora för båda utbildningarna. De två utbildningar Riksrevisionen studerat visar även att lärosätena följer upp genomströmningen på utbildningarna i varierande grad och att uppföljningen inte alltid är systematisk. I undersökningen framgår att det är svårare att följa upp avhoppen på fristående kurser och distansutbildningar. Lärosätena vidtar också olika åtgärder för att motverka avhopp och öka genomströmningen. Det är dock få lärosäten som följer upp effekterna av sina åtgärder. Av granskningen framgår att genomströmningen även påverkas av faktorer som lärosätena själva inte fullt ut kontrollerar. De flesta av de utmaningar med genomströmningen som lärosätena nämner i enkäten relaterar till samhällsutvecklingen och förutsättningar utanför högskolan. Det gäller exempelvis resurstilldelningen till utbildningsområdet humaniora, vikande studentunderlag, heterogena studentgrupper och en sned könsfördelning på högskoleingenjörsprogrammet. Riksrevisionens övergripande slutsats och rekommendationer till lärosätena Riksrevisionen lämnar utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser följande rekommendationer: * Universitet och högskolor som enligt granskningen uppvisar stor förbättringspotential bör identifiera de faktorer som påverkar effektivitet och produktivitet och därefter vidta lämpliga förbättringsåtgärder. * Universitet och högskolor bör systematiskt följa upp genomströmningen samt effekterna av de åtgärder som genomförs för att öka genomströmningen. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och anser att Riksrevisionen har genomfört ett ambitiöst arbete med att mäta resurseffektivitet och produktivitet vid nordiska lärosäten. Riksrevisionen lämnar i sin granskning inga rekommendationer till regeringen men några till universitet och högskolor. Riksrevisionens rekommendation till lärosäten som i granskningen uppvisar stor förbättringspotential Det är regeringens uppfattning att landets lärosäten aktivt arbetar med att utveckla verksamhetens kvalitet och effektivitet. Regeringens styrning av universitet och högskolor är också utformad för att stödja detta och lärosätena har tydliga incitament att lägga stor vikt vid detta arbete. Regeringens bedömning är att frågan om effektiv resursanvändning berör samtliga lärosäten och att alla lärosäten ständigt behöver beakta effektivitetsaspekten av olika förslag och regelbundet överväga hur kvalitet och resurseffektiviteten i all verksamhet kan stärkas. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ska myndigheternas ledningar bl.a. se till att verksamheten bedrivs effektivt. Vikten av att nå en hög kvalitet och utnyttja resurserna effektivt framgår också av högskolelagen (1992:1434). Arbetet med att nå högskolelagens krav på hög kvalitet och effektivt resursutnyttjande är först och främst lärosätenas ansvar. Att identifiera avgörande faktorer och vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att verksamheten bedrivs effektivt är därför redan i dag en angelägenhet för samtliga lärosäten. Utan hög kvalitet i utbildningen på grundnivå och avancerad nivå riskerar lärosätet att mista examenstillstånd. Resurstilldelningen är så utformad att antalet studenter och deras prestationer styr lärosätets intäkter. När det gäller lärosätenas forskning tilldelas en stor del av medlen från externa finansiärer i konkurrens. Det betyder att forskarnas ansökningar prövas av finansiären med syfte att de främsta forskningsprojekten inom sina områden ska tilldelas medel. De anslagsmedel som universitet och högskolor tilldelas för forskning, forskarutbildning och konstnärligt utvecklingsarbete fördelas till en del utifrån respektive lärosätes vetenskapliga produktion mätt som publikationer och citeringar, förmågan att attrahera externa medel och kvalitet i samverkan. Universitetskanslersämbetet (UKÄ) har i uppdrag att följa upp lärosätenas effektivitet. Inom ramen för detta uppdrag publicerar myndigheten årligen rapporter som ger både regeringen och universitet och högskolor information om effektivitetsfrågor. Den omfattande statistiken om högskolan som UKÄ sammanställer ger också goda möjlighet att följa högskolans utveckling och göra olika typer av jämförelser mellan lärosäten, ämnesområden och utbildningsformer. Flertalet av de lärosäten som yttrat sig över Riksrevisionens rapport framhåller att resurseffektivitet inte låter sig mätas med ett fåtal parametrar. Bland annat påpekas att utbildningens kvalitet och högskolans uppdrag att samverka med det omgivande samhället inte ingår i Riksrevisionens valda modell. Flera lärosäten framhåller också svårigheten att jämföra lärosäten då storlek, förutsättningar och inriktning varierar stort. Andelen forskning och forskningens inriktning varierar exempelvis stort mellan olika lärosäten likaså ämnesinriktningen och med det skillnader i lokalbehov, publiceringstradition och studentunderlag. Ytterligare en faktor som framförs är omfattningen av uppdragsutbildning, t.ex. polisutbildningen, som påverkar lärosätets lokalbehov men som inte påverkar modellens resultatvariabler. I yttrandena efterlyses också en mer fördjupad analys på lärosätesnivå för att lärosätet ska kunna ta ställning till vilka faktorer som påverkat deras utfall i granskningen. Att göra internationella jämförelser försvåras också av att högskolans uppgift skiljer sig mellan olika länder. Ett exempel på det är att i Sverige ingår fler yrkesutbildningar i högskolan än i Danmark, Norge och Finland där vissa utbildningar som i Sverige bedrivs i högskolan istället genomförs vid yrkeshögskolan. Som ett resultat av det är också exempelvis de danska universiteten i undersökningen i genomsnitt mer forskningstunga än de svenska lärosäten som ingår. Riksrevisionen redovisar också i granskningen olika svagheter med den använda modellen och framhåller behovet av att uppföljningen av lärosätenas effektivitet bör ske på ett differentierat och sätt och ur olika perspektiv. Enligt Riksrevisionen är det endast lärosätenas personalomsättning som uppvisar ett samband med effektivitetstalen. En hög personalomsättning kan ha flera orsaker. Flera, särskilt de mindre lärosätena, har i olika sammanhang påpekat svårigheten i att kunna rekrytera disputerade lärare. Det gäller inte minst inom vård- och lärarutbildningsområdena där utbildningarna byggts ut i stor omfattning. Till en del kan det bero på att forskarutbildningen inte har tillräcklig omfattning inom dessa områden. Det är också ett resultat av att disputerade är attraktiva för andra samhällssektor att anställa. En annan aspekt av personalrörligheten är vikten av att universitetet och högskolor uppfattas som attraktiva arbetsplatser där anställda har en god arbetsmiljö och ges bra arbetsvillkor. Mätning av effektivitet är svårt, särskilt inom ett så mångfacetterat område som universitets- och högskolesektorn. Genom att använda en statistisk modell försöker Riksrevisionen att med en översiktlig bild fånga vad som är en effektiv verksamhet. Eftersom modellen av naturliga skäl ger en förenklad och översiktlig bild fångar den inte alla aspekter av vad som är effektivitet. Regeringen kan därför inte utifrån granskningen dra några självständiga slutsatser om respektive lärosätes effektivitet utan ser granskningens resultat som en indikator på effektivitet bland flera. Riksrevisionens rekommendation om att universitet och högskolor bör följa upp genomströmningen En förbättrad genomströmning är inom många områden angelägen både för att säkerställa tillgången på högskoleutbildade och för att stödja studenterna så de får en möjlighet att göra välavvägda val och kunna avsluta sin utbildning så fort som möjligt. Samtidigt finns det olika förklaringar till att genomströmningen skiljer sig mellan lärosäten, ämnen och utbildningsformer. Regeringens uppfattning är att lärosätena arbetar aktivt med genomströmningsfrågan och att det är angeläget att detta arbete kontinuerligt utvecklas. Det kan t.ex. ske genom att ge framtida studenter tydligare information om vad olika utbildningar innehåller och om deras arbetsmarknadsutsikter och att lärosätena utvecklar sitt stöd till de antagna studenterna för att ge dem bättre förutsättningar att klara studierna. Till sin hjälp i detta arbete har lärosätena bland annat Universitetskanslersämbetets prognoser, statistik och utvärderingar. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse om vikten av att universitet och högskolor utvärderar sina insatser för att på sätt förbättra insatserna. Även i detta arbete bör Universitetskanslersämbetets statistik var till nytta. Samtidigt är genomströmningen inte något som enbart styrs av lärosätenas insatser och i sina yttranden över Riksrevisionens granskningsrapport för också flera lärosäten fram att de inte själva kan påverka alla faktorer som påverkar genomströmningen. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen lämnar i sin granskning ingen rekommendation till regeringen. Regeringen kommer även fortsättningsvis noga följa att de resurser som tilldelas universitet och högskolor används effektivt. Med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Resurseffektivitet och produktivitet vid Sveriges lärosäten i nordisk jämförelse (RIR 2019:21) Utbildningsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 december 2019 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Johansson, Hallengren, Hultqvist, Bolund, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Eriksson, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lind, Hallberg, Nordmark, Micko Föredragande: statsrådet Ernkrans Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om resurseffektivitet och produktivitet vid Sveriges lärosäten i nordisk jämförelse