Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2019/20:61 Riksrevisionens rapport om ej verkställda beslut - rapporteringsskyldighet och särskild avgift i SoL och LSS Skr. 2019/20:61 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 17 december 2019 Stefan Löfven Lena Hallengren (Socialdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksrevisionen har granskat reglerna om kommunernas skyldighet att rapportera ej verkställda beslut och särskild avgift i socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Ej verkställda beslut - rapporteringsskyldighet och särskild avgift i SoL och LSS (RiR 2019:23). I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och de åtgärder som vidtagits eller planeras med anledning av rapporten. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och instämmer i de övergripande iakttagelserna. Regeringen håller med om att hanteringen av ej verkställda beslut behöver fortsätta att förenklas och kunskapsåterföringen stärkas. Regeringen delar även Riksrevisionens bedömning att ej verkställda gynnande domar kan innebära samma problem ur ett rättssäkerhetsperspektiv som ej verkställda gynnande beslut. Regeringen avser därför att se över förutsättningarna för och behoven av att utreda om ej verkställda gynnande domar ska omfattas av kommunernas rapporteringsskyldighet. Regeringen gör dock en annan bedömning än Riksrevisionen när det gäller rekommendationen att se över tidsgränsen för när kommunerna ska rapportera ett ej verkställt beslut. Regeringen ser liksom Riksrevisionen vinster i form av en mindre administrativ börda, samtidigt kan flera negativa konsekvenser bli en följd av en sådan förändring. Regeringen bedömer därför att tidsintervallet mellan beslut och rapporteringsskyldighet inte bör utökas. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 3 2.1 Utgångspunkter för Riksrevisionens granskning 3 2.2 Riksrevisionens iakttagelser 4 2.3 Riksrevisionens rekommendationer 5 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 6 Bilaga Ej verkställda beslut - rapporteringsskyldighet och särskild avgift i SoL och LSS (RiR 2019:23) 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 december 2019 75 1 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat reglerna om kommuners skyldighet att rapportera ej verkställda beslut och särskild avgift i socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Ej verkställda beslut - rapporteringsskyldighet och särskild avgift i SoL och LSS (RiR 2019:23). Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 17 september 2019. Granskningsrapporten finns i bilagan. 2 Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer 2.1 Utgångspunkter för Riksrevisionens granskning Kommuner som inte verkställer beslutade insatser inom tre månader ska rapportera detta till kommunens revisorer, kommunfullmäktige och Inspektionen för vård och omsorg (IVO). Skyldigheten avser biståndsbeslut enligt 4 kap. 1 § SoL samt beslut enligt 9 § LSS. Om den enskilde har fått vänta oskäligt länge på att ett beslut verkställs kan IVO ansöka om utdömande av en sanktionsavgift (särskild avgift) hos förvaltningsrätten. Rapporteringsskyldigheten och sanktionsavgiften infördes efter att regeringen uppmärksammats på att kommunerna ibland inte verkställer gynnande domar eller beslut. Syftet med regleringen är att stärka rättssäkerheten för den enskilde och förbättra uppföljning och planering av insatser i kommunerna. Trots vidtagna åtgärder har antalet rapporterade ej verkställda beslut ökat med undantag för något enstaka år sedan 2010. Tidigare granskningar visar även att arbetet med rapporteringsskyldigheten och sanktionsavgiften upplevs som tidskrävande och administrativt betungande. Enligt Riksrevisionen finns det därför skäl att se över om åtgärderna särskild avgift och rapporteringsskyldighet är effektiva för att hantera problemet med ej verkställda beslut. Riksrevisionen har fokuserat på tre centrala områden: * utvecklingen av antalet rapporterade ej verkställda beslut, * betydelsen av kommunernas rapporteringsskyldighet, * IVO:s och domstolarnas hantering av särskild avgift. Granskningens frågeställningar har besvarats med hjälp av dokumentstudier, intervjuer, statistiksammanställningar och kommunbesök. 2.2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens övergripande bedömning är att rapporteringsskyldigheten och den särskilda avgiften har bidragit till en förbättrad rättssäkerhet för den enskilde som beviljats bistånd eller insats. Riksrevisionen lyfter fram att rapporteringsförfarandet bidrar till kunskap om ej verkställda beslut som kan ligga till grund för kommunernas planering och verksamhetsutveckling samt för IVO:s riskbaserade tillsyn. Rapporteringen har även bidragit till en ökad medvetenhet i kommunen om beslut som upplevs som svåra att verkställa. Riksrevisionen ser inga nya tydliga mönster i ökningen av inrapporterade beslut men det är fler kommuner som rapporterar ej verkställda beslut i dag än när rapporteringsskyldigheten infördes. Detta bedömer Riksrevisionen bero på en ökad medvetenhet om kraven på rapporteringsskyldighet och en ökad uppföljning i kommunerna. Granskningen visar även att rapportering och särskild avgift inte undanröjer svårigheten med att verkställa vissa beslut. Orsakerna varierar, vilket rapporteringssystemet eller sanktionsavgiften i sig inte ändrar på. Riksrevisionen lyfter att systemet upplevs som tidskrävande och administrativt betungande för både kommunerna och IVO, även om det har effektiviserats. Kommunerna har ibland svårt att ta fram de uppgifter som rapporteringen kräver från sina egna verksamhetssystem. IVO har ett pågående utvecklingsarbete där myndigheten arbetat med att förenkla och effektivisera handläggningen. IVO har exempelvis centraliserat hanteringen av ej verkställda beslut. Från den 1 juni 2017 hanteras alla ärenden på den regionala tillsynsavdelningen, avdelning sydöst. IVO har även arbetat med att uppdaterat sina system och har utvecklat hur informationen från kommunernas inrapporterade ej verkställda beslut ska kunna användas för den egeninitierade riskbaserade tillsynen. Av de kommunbesök som Riksrevisionen genomfört framgår att det bland kommunerna finns olika syn på nyttan med rapporteringen. Vissa kommuner menar exempelvis att tidsgränserna är för fyrkantiga och inte tar hänsyn till de många olika orsaker som kan ligga bakom att verkställigheten dröjer. Andra kommuner menar att rapporteringen bidrar till förbättrad överblick samt synliggör beslut som är svåra att verkställa. Kommunernas rapporteringsskyldighet omfattar inte överklagade gynnande domar som inte har verkställts inom viss tid. Däremot är det IVO:s uppgift att överväga om myndigheten ska ansöka om särskild avgift även för gynnande domar som inte verkställs inom skälig tid. IVO har tidigare kontinuerligt fått alla domar från Domstolsverket som rör SoL och LSS där enskilda överklagat kommunens beslut. I granskningen lyfter Riksrevisionen att arbetssättet var tidskrävande och att överenskommelsen med Domstolsverket om att skicka samtliga domar därför avslutades. IVO har efter det genomfört pilottillsyner och överväger nu hur myndigheten ska arbeta vidare med frågan. Det framgår av granskningen att det troligen är få gynnande domar som inte verkställs inom skälig tid. Riksrevisionens bedömning är dock att ej verkställda gynnande domar innebär samma problem ur ett rättssäkerhetsperspektiv som ej verkställda gynnande beslut. För att gynnande domar inte ska förbises anser därför Riksrevisionen att de bör ingå i kommunernas rapporteringsskyldighet. Granskningen visar att antalet ej verkställda beslut låg relativt stabilt mellan 2010 och 2013 för att sedan öka kraftigt några år efter den uppföljning av regelverket som IVO genomförde 2013. Därefter har antalet rapporterade beslut fortsatt att öka, men inte i samma omfattning. Det har inte skett några större förändringar när det gäller vilka insatser som kommunerna inte verkställt inom tre månader. De insatser som föranlett flest rapporterade ej verkställda beslut är särskilt boende enligt SoL, bostad för vuxna enligt LSS, kontaktperson enligt LSS, kontaktperson enligt SoL samt kontaktfamilj enligt SoL. Väntetiderna har enligt Riksrevisionen varit relativt oförändrade sedan systemet infördes. Överlag tar det längre tid för kommunerna att verkställa insatser som ges enligt LSS jämfört med insatser enligt SoL. Den vanligaste orsaken till rapporterade ej verkställda beslut är brist på boende och att den enskilde tackat nej till en erbjuden insats. Generellt blir väntetiderna längre i de fall där enskilda tackar nej. Ungefär hälften av alla inrapporterade ej verkställda beslut avslutas inom sex månader, utan att IVO ansökt om särskild avgift. Riksrevisionen bedömer att det kan finnas utrymme för effektivisering genom att öka tidsintervallet mellan beslut och kommunens skyldighet att rapportera i det fall beslutet inte har verkställts. Riksrevisionen pekar på vinster i form av förenklad administration men menar att innebörden av utökade tidsgränser för rapporteringen behöver kommuniceras väl, eftersom tidigare uppföljningar har visat att kommunerna ibland likställer tidsgränserna i rapporteringen med den tid de har på sig att verkställa ett beslut. Ytterligare en risk med utökade tidsgränser är att insatser där oskäligt dröjsmål uppstår mycket snart efter kommunens beslut inte rapporteras. Sanktionsavgiften har enligt Riksrevisionen liten betydelse för verkställigheten i det enskilda ärendet. Det kan ta tid innan IVO ansöker om särskild avgift, ansökan sker ofta efter att ärendet redan avgjorts. Däremot bedömer Riksrevisionen att sanktionsavgiften indirekt kan bidra till förbättrad verkställighet. Det förekommer att kommunala revisorer inleder en granskning i kommunen och rapportering och sanktionsavgifter kan utgöra kunskapsunderlag i planeringsdokument och prioriteringar. 2.3 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen rekommenderar regeringen att: * överväga om kommunernas skyldighet att rapportera ej verkställda beslut även bör omfatta ej verkställda gynnande domar, * se över om tidsgränserna i kommunernas skyldighet att rapportera ej verkställda beslut behöver justeras mot bakgrund av att de flesta rapporterade beslut verkställs inom sex månader. 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och instämmer i de övergripande iakttagelserna. Rapporteringsskyldigheten och den särskilda avgiften har sammantaget bidragit till att öka rättssäkerheten för den enskilde. Antalet ej verkställda beslut har samtidigt, med undantag för några enstaka år, fortsatt att öka sedan rapporteringskravet infördes. Det är angeläget för regeringen att fortsätta följa utvecklingen samt bevaka mönster bland de ej verkställda beslut som rapporteras. Det vanligaste inrapporterade ej verkställda beslutet gäller särskilt boende för äldre. Med syfte att öka antalet bostäder för äldre har regeringen under 2019 avsatt 695 miljoner kronor i investeringsstöd för äldrebostäder. Mot bakgrund av att flera kommuner uppger att de har brist på boenden men att det saknas en nationell helhetsbild har regeringen 2019 givit Socialstyrelsen i uppdrag att kartlägga behoven av och tillgången till särskilda boendeformer för äldre. Det gäller både boende för heldygnsvård och biståndsbedömda trygghetsboenden. Regeringen har även gett en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av SoL och vissa av socialtjänstens uppgifter (dir. 2017:39). I uppdraget ingår att föreslå åtgärder som kan bidra till en förutsägbar, likvärdig, jämlik och jämställd tillgång till socialtjänsten och dess insatser. Utredaren ska lämna sina förslag senast den 1 juni 2020 (dir. 2018:69). Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att handläggningen och rapporteringen av ej verkställda beslut bör kunna förenklas och effektiviseras och avser att i dialog med IVO följa upp det utvecklingsarbete som redan initieras för att förenkla hanteringen av ej verkställda beslut. Det är angeläget att IVO fortsätter arbetet med kunskapsåterföring från kommunernas rapportering av ej verkställda beslut, både till kommuner och till den egna riskbaserade tillsynen. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att ej verkställda gynnande domar kan innebära samma problem ur ett rättssäkerhetsperspektiv som ej verkställda gynnande beslut. För att gynnande domar inte ska förbises kan det behöva ses över om de bör ingå i kommunernas rapporteringsskyldighet. Regeringen avser därför att se över förutsättningarna för och behoven av att utreda om ej verkställda gynnande domar ska omfattas av kommunernas rapporteringsskyldighet. Regeringen gör en annan bedömning än Riksrevisionen när det gäller rekommendationen att se över tidsgränsen för när kommunerna ska rapportera ett ej verkställt beslut till IVO. Liksom Riksrevisionen ser regeringen både för- och nackdelar med en utökad tidsgräns för kommunernas rapportering. Genom att färre ej verkställda beslut rapporteras till IVO skulle den administrativa bördan lätta för både kommunerna och IVO. Samtidigt kan negativa konsekvenser uppstå. Riksrevisionen skriver att tidigare uppföljningar har visat att kommunerna ibland likställer tidsgränsen i rapporteringen med den tid de har på sig att verkställa ett beslut. Ett beslut om bistånd enligt SoL eller insats enligt LSS ska verkställas omedelbart. En ökning av tidsintervallet för kommunernas rapportering skulle innebära en ökning av antalet fall med oskäligt dröjsmål som inte kommer till IVO:s kännedom. Detta skulle motverka myndighetens uppgift att ansöka om sanktionsavgifter enligt SoL och LSS. Rapporteringen fyller även en funktion som verktyg för att få överblick och underlag för planering av insatser. I ett läge där ej verkställda beslut ökar är det särskilt angeläget att på både kommunal och nationell nivå skapa sig en så god bild som möjligt av ej verkställda beslut. Sammantaget riskerar en utökad tidsgräns att försämra rättssäkerheten för den enskilde. Regeringen bedömer därför att tidsintervallet mellan beslut och rapporteringsskyldighet inte bör utökas. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Ej verkställda beslut - rapporteringsskyldighet och särskild avgift i SoL och LSS (RiR 2019:23) Socialdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 december 2019 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Johansson, Baylan, Hallengren, Andersson, Bolund, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Eriksson, Ekström, Eneroth, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind, Nordmark, Micko Föredragande: statsrådet Hallengren Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om ej verkställda beslut - rapporteringsskyldighet och särskild avgift i SoL och LSS