Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2019/20:71 Riksrevisionens rapport om stöd till renovering och energieffektivisering Skr. 2019/20:71 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 23 januari 2020 Ibrahim Baylan Per Bolund (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och de rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen har redovisat i rapporten Stöd till renovering och energieffektivisering - en riktad satsning till vissa bostadsområden (RiR 2019:25). Riksrevisionens övergripande slutsats är att stödet för renovering och energieffektivisering inte har varit ändamålsenligt utformat för att på ett effektivt sätt kunna bidra till de bostads- och energipolitiska målen. Riksrevisionen menar att det fanns flera brister i regeringens utformning av stödet som förklarar både varför intresset för stödet varit lågt och varför stödet inte gett förutsättningar att, annat än marginellt, öka takten på renovering och energieffektivisering. Riksrevisionen menar också att det är oklart i vilken utsträckning stödets utformning kunde bidra till att skydda hyresgästerna mot orimliga hyreshöjningar. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser, men anser att det fanns skäl till varför stödet utformades som det gjordes, bl.a. de bedömningar som Boverket och Energimyndigheten gjort. Stödet för renovering och energieffektivisering är avvecklat. Om det i framtiden skulle bli aktuellt att föreslå ett nytt stöd för liknande ändamål finns det anledning att beakta de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen lämnat. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Stödets utformning och användning 3 2.2 Riksrevisionens rekommendationer 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport Stöd till renovering och energieffektivisering - en riktad satsning till vissa bostadsområden 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 januari 2020 96 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat det statliga stödet för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. Resultatet av granskningen har överlämnats till riksdagen i form av granskningsrapporten Stöd till renovering och energieffektivisering - en riktad satsning till vissa bostadsområden (RiR 2019:25), se bilaga. Rapporten överlämnades till regeringen den 3 oktober 2019. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och de rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser 2.1 Stödets utformning och användning Riksrevisionen har granskat om stödet för renovering och energieffektivisering har varit ändamålsenligt utformat för att på ett effektivt sätt kunna bidra till de bostads- och energipolitiska målen. Riksrevisionens övergripande slutsats är att stödet inte har varit ändamålsenligt utformat. Riksrevisionen anger i rapporten att det fanns flera brister i regeringens utformning av stödet som förklarar både varför intresset för stödet var lågt och varför det inte gav förutsättningar för att, annat än marginellt, öka takten på renovering och energieffektivisering. Riksrevisionen menar vidare att det är oklart i vilken utsträckning stödets utformning kunde bidra till att skydda hyresgästerna mot orimliga hyreshöjningar. Enligt Riksrevisionen var stödet inte tillräckligt enkelt och attraktivt utformat utifrån fastighetsägarnas perspektiv. Stödets hyresrabatt, villkor och den långa tidsdimensionen bidrog till att både ansökningsprocessen och uppföljningsförfarandet ansågs krångliga. Fastighetsägarna kunde inte på förhand få besked om hur stort stödet skulle bli och har därmed haft svårt att beräkna förväntad lönsamhet. Riksrevisionen anser att stödet inte gav förutsättningar för att på ett effektivt sätt bidra till de bostads- och energipolitiska målen. En förklaring till det anges vara att stödet inte utformades så att det kunde avhjälpa de viktigaste hindren för att öka renoverings- och energieffektiviseringstakten eller minska risken för orimliga hyreshöjningar. Riksrevisionen identifierar i sin rapport bristande lönsamhet för fastighetsägare som det största hindret mot renovering och energieffektivisering. Riksrevisionen anför vidare att stödet inte utformades så att det kunde minska andra identifierade hinder såsom bristande kunskap om energieffektivisering eller svårigheter att belåna fastigheter på svaga bostadsmarknader. Att renoveringsdelen av stödet gick till hyresgästerna menar Riksrevisionen minskade möjligheterna för fastighetsägaren att nå lönsamhet. Endast för de fastighetsägare för vilka renovering redan var lönsam men som avstått från renovering på grund av hyresgästernas låga betalningsförmåga kunde stödet initiera nya renoveringar. När det gäller energieffektiviseringsdelen av stödet, som gick direkt till fastighetsägaren, menar Riksrevisionen att det skapade något starkare incitament att genomföra åtgärder än vad renoveringsdelen av stödet gjorde. Riksrevisionen påpekar dock att alltför låga stödnivåer och osäkerheten om vilket stödbelopp fastighetsägaren i slutänden skulle få, medförde en otillräcklig stimulans som inte kunde öka energieffektiviseringstakten annat än marginellt. Riksrevisionen bedömer att det fanns en risk att de åtgärder som stödet finansierade inte blev effektiva och att stöd kunde utgå för redan lagbundna krav på upprustning och energieffektivisering. Vidare bedömer Riksrevisionen att det är svårt att på ett effektivt sätt hantera problem med hyresgästers låga betalningsförmåga, behovet av renovering och behovet av energieffektivisering med ett gemensamt styrmedel. Riksrevisionen ifrågasätter varför stödet riktades till vissa specifika områden i stället för till flerbostadshus med störst renoveringsbehov eller högst potential att energieffektiviseras. Riksrevisionen menar att antalet stödmottagare begränsas kraftigt om hänsyn ska tas till både renoveringsbehov och potential att energieffektivisera. Avgränsningen innebar, enligt Riksrevisionen, att endast cirka 11 procent av samtliga flerbostadshus med hyresrätter var berättigade att söka stödet. Riksrevisionen framhåller dock att viss träffsäkerhet uppnåddes eftersom den genomsnittliga medianinkomsten bland de boende i stödberättigade hus var något lägre än för samtliga flerbostadshus. Riksrevisionen menar också att anledningen till att stödet inte utformades på ett ändamålsenligt sätt var att regeringens beslutsunderlag var otillräckligt samt att det saknades en analys av vilka problem stödet skulle avhjälpa och en konsekvensanalys av tänkbara effekter. 2.2 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen anser att om regeringen i framtiden överväger att införa ett liknande stöd för renovering och energieffektivisering, bör följande förändringar övervägas: * Utforma stödet utifrån en analys av vilka specifika problem det ska avhjälpa och en konsekvensanalys av tänkbara effekter av stödet, inklusive hur det kommer att samverka med andra styrmedel. * Analysera konsekvenser av avgränsningar till specifika bostadsområden innan införandet, för att undvika avgränsningar som innebär att många stödmottagare med renoveringsbehov och potential att energieffektivisera utestängs från att söka stödet. * Se över och förenkla ansöknings- och uppföljningsprocessen utifrån fastighetsägarnas behov av planeringshorisont i utformningen av stödet. För att bidra till att minska fastighetsägares incitament att överrenovera och de sociala problem som kan vara förknippade med renovering samt att öka förutsättningarna för renovering även för fastighetsägare på svaga bostadsmarknader ger Riksrevisionen följande rekommendationer till regeringen: * Se över incitamentsstrukturen i hyressättningssystemet så att det inte premierar överrenovering. * Överväg andra mer effektiva sätt att kompensera hyresgäster med låg betalningsförmåga för hyreshöjningar till följd av renovering. * Överväg andra insatser riktade till svaga bostadsmarknader för att avhjälpa de specifika finansieringsproblem som fastighetsägare på sådana marknader står inför. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning av stödet för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. Riksrevisionens rapport bidrar med en viktig analys av hur ett sådant stöd kan utformas på ett ändamålsenligt sätt. Skälen till att ett stöd infördes Förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden trädde i kraft den 1 oktober 2016. Stödet var ett av flera stöd som ingick i det bostadspolitiska paket som aviserades i mars 2015. Anledningen till att stödet infördes var bl.a. de renoverings- och energieffektiviseringsbehov som konstaterats i flera rapporter och studier. I Boverkets rapport Bättre koll på underhåll (2003) finns en kartläggning som tydligt indikerar att underhållet av bostadsbeståndet är eftersatt. I Boverkets stora undersökning av byggnaders tekniska status och innemiljö, BETSI, som redovisades 2010, finns ett omfattande underlag för statusen på byggnadsbeståndet och de kostnader som det innebär att effektivisera byggnadsbeståndet till det dåvarande delmålet för energianvändning. År 2011 uppskattade marknadsundersöknings- och analysföretaget Industrifakta att bortåt tre fjärdedelar av flerbostadshusen från 1961-1975, motsvarande ungefär 600 000 lägenheter, skulle behöva förnyas och att ca 320 000 lägenheter skulle behöva göra mer eller mindre genomgripande renoveringar under de kommande fem åren. År 2016 var den genomsnittliga energianvändningen i samtliga flerbostadshus 135 kWh/m2 och år. Över tid har energiprestandan i byggnader förbättrats i och med att kraven på nya byggnader skärpts men mycket återstår att göra. Ett viktigt syfte med stödet var att öka renoverings- och energieffektiviseringstakten i det befintliga beståndet. Stödets utformning Stödet utformades så att det skulle minska risken för omflyttningar i bostadsområden med hyresgäster med svag betalningsförmåga. Genom att staten möjliggjorde en stegvis övergång till högre hyror, och gav ett bidrag till energieffektivisering, förväntades incitamenten för att renovera och energieffektivisera öka. Regeringen utformade stödet med beaktande av Boverkets och Energimyndighetens gemensamma rapporter om åtgärder som kan underlätta ökad renovering och energieffektivisering, se Förslag till nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader (2013), Förslag till utvecklad nationell strategi för energieffektiviserande renovering (2015) och Underlag till den andra nationella strategin för energieffektiviserande renovering (2016). I den sistnämnda rapporten finns en utvecklad analys av faktorer som utgör hinder mot renovering och energieffektivisering. Bristande lönsamhet bedöms utgöra det största hindret. I rapporten finns förslag på åtgärder som kan underlätta genomförandet av renovering och energieffektivisering. Subventioner till fastighetsägare och hyresbidrag lyfts fram som exempel på sådana åtgärder. I Boverkets och Energimyndighetens gemensamma rapporter poängteras att frågan om hur lönsamhet vid renovering och energieffektivisering kan uppnås inte har någon enkel lösning och slutsatsen är att det kommer att krävas flera olika sorters insatser. Utöver Boverkets och Energimyndighetens rapporter utformades stödet med hjälp av kompletterande underlag om områdesavgränsningar och omflyttningsproblematik som dessa myndigheter tagit fram. Det hölls även ett möte där representanter för branschen och myndigheter fick lämna synpunkter på hur stödet borde utformas. Olika alternativ diskuterades t.ex. i fråga om krav på renovering. Stöd som ges med offentliga medel måste anpassas efter Europeiska unionens statsstödsregler. Stödet hade sin grund i reglerna om stöd till sociala tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kraven på rapportering bl.a. om hur stödet använts var nödvändiga för att stödet skulle kunna följas upp och hanteras i enlighet med statsstödsreglerna. Renovering och energieffektivisering hör ihop En tydlig slutsats som Boverket och Energimyndigheten drar i sina rapporter är att antalet genomförda renoveringar behöver öka för att fler energieffektiviserande åtgärder ska komma till stånd. Myndigheternas syn på kopplingen mellan antalet renoveringar och möjligheterna att genomföra energieffektiviserande åtgärder var också avgörande för regeringens bedömning av hur stödet skulle utformas. Även om man, som Riksrevisionen är inne på, kan se renovering och energieffektivisering som två skilda syften menar regeringen att de är nära kopplade till varandra. Regeringens bedömning var därmed att det behövdes ett stöd både för renovering och energieffektivisering för att det önskade resultatet skulle uppnås. Ett mer energieffektivt byggnadsbestånd är inte en fråga avgränsad till Sverige. Energieffektivisering av byggnader betraktas inom EU som fundamentalt för att åstadkomma ett hållbart energiförsörjningssystem. I de initiativ till förbättring av det befintliga byggnadsbeståndet som i olika sammanhang tagits fram på europeisk nivå behandlas som regel energieffektivisering och renovering i ett sammanhang, se t.ex. artikel 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/31/EU av den 19 maj 2010 om byggnaders energiprestanda och skäl 10 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/844 av den 30 maj 2018 om ändring av direktiv 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda och av direktiv 2012/27/EU om energieffektivitet. Hyresrabatten till de boende Renoveringsdelen av stödet utgjordes av en hyresrabatt till boende. Riksrevisionen anför i sin rapport att regeringen bör överväga andra, mer effektiva, sätt att kompensera hyresgäster med låg betalningsförmåga för hyreshöjningar till följd av renovering. Det ingår alltid ett mått av svårbedömd risk för de fastighetsägare som initierar större renoveringar. Hyresrabatten var ett sätt att minska osäkerhetsfaktorerna kring renoveringen och dämpa de effekter som kan uppstå på grund av att det är svårt för fastighetsägare att på förhand uppskatta lönsamhetsgraden. Avsikten med en generell hyresrabatt var alltså att minska riskerna för fastighetsägaren så att fler renoveringar initierades. Regeringen övervägde inte att ge stöd avpassat efter den enskilda hyresgästens betalningsförmåga, eftersom administrationen kring detta skulle ha blivit omfattande. Stödet kompletterade övriga styrmedel Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att det finns andra hinder kopplade till framförallt energieffektivisering som också behöver omhändertas. Hindren är relativt väl kartlagda och för att möta dem har ett tjugotal styrmedel introducerats, exempelvis energi- och koldioxidskatterna, ändringar i Boverkets byggregler, energideklarationer och Energimyndighetens innovationskluster. Hur styrmedlen är utformade analyseras återkommande av berörda myndigheter. Den bedömning som regeringen gjorde av de styrmedel som var aktuella när stödet för renovering och energieffektivisering togs fram, var att ett finansiellt styrmedel skulle kunna komplettera övriga styrmedel. Regeringen bedömde också att ett förstärkt informationsstyrmedel ytterligare skulle kunna understödja de befintliga styrmedlen och bidra till att avhjälpa hinder i form av kunskapsbrist och transaktionskostnader. Informationscentrum för hållbart byggande som startade sin verksamhet 2017 fyller det syftet. När det gäller finansiering på svaga marknader har frågan utretts av myndigheter och statliga utredningar, se t.ex. betänkandena Effektivare energianvändning (SOU 2017:99) och Lån och garantier för fler bostäder (SOU 2017:108). Utvärdering av stödets effekter Stödet var sökbart i drygt två år mellan oktober 2016 och december 2018. Boverket rapporterade månadsvis uppgifter om antal ansökningar och medelsåtgång till Regeringskansliet. Under 2017 kom signaler om att antalet sökande var under det förväntade. En ändring gjordes då i förordningen som innebar att gränsen för energiprestanda på 130 kW/m2 och år togs bort. Det ledde till att fler fastighetsägare kunde söka stödet och att antalet ansökningar ökade påtagligt. Det tar tid för nya styrmedel att etableras eftersom det krävs en kunskapsuppbyggnad hos alla parter. Tidshorisonterna för byggande är långa. För att kunna utvärdera den långsiktiga effekten av stödet hade det behövt vara verksamt under längre tid. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Stödet är avvecklat sedan den 1 januari 2019 i och med riksdagens beslut om statens budget för 2019. Det finns i dagsläget inga planer på att återinföra stödet. Därför avser regeringen för närvarande inte att vidta några åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Om det i framtiden skulle bli aktuellt att föreslå ett nytt stöd för renovering och energieffektivisering, finns det skäl att beakta de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen lämnat. Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport Stöd till renovering och energieffektivisering - en riktad satsning till vissa bostadsområden Finansdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 januari 2020 Närvarande: statsrådet Baylan, ordförande, och statsråden Hallengren, Hultqvist, Bolund, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Eriksson, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind, Hallberg, Nordmark, Micko Föredragande: statsrådet Bolund Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om stöd till renovering och energieffektivisering