Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2019/20:72 Riksrevisionens rapport om Trafikverkets upphandling av drift och underhåll av statliga vägar Skr. 2019/20:72 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 16 januari 2020 Stefan Löfven Tomas Eneroth (Infrastrukturdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som Riksrevisionen har gjort i rapporten Drift och underhåll av statliga vägar (RiR 2019:24). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Kostnadsavvikelsernas omfattning 3 2.2 Faktorer som påverkar kostnadsavvikelser 4 2.3 Trafikverkets åtgärder för att minimera kostnadsavvikelser 4 2.4 Riksrevisionens rekommendationer 6 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 6 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Bilaga Riksrevisionens rapport om Trafikverkets upphandling av drift och underhåll av statliga vägar 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 januari 2020 60 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat Trafikverkets upphandling av basunderhåll för vägar. Granskningen redovisas i rapporten Drift och underhåll av statliga vägar - betydligt dyrare än avtalat (RiR 2019:24), se bilagan. Granskningen omfattar den del av vägunderhållet som kallas baskontrakt för löpande drift och underhåll. Kontrakten innefattar skötsel, inspektion och löpande underhåll. Granskningen består av tre delar som behandlar kostnadsavvikelsernas omfattning, faktorer som påverkar kostnadsavvikelserna och huruvida Trafikverket har vidtagit åtgärder för att minimera kostnadsavvikelser. Riksdagen överlämnade rapporten till regeringen den 24 september 2019. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens övergripande slutsats är att kostnadsöverskridanden mellan upphandlade kontrakt och slutförda kontrakt är stora, drygt 40 procent, och att det finns systematiska skillnader som Trafikverket borde analysera närmare för att minimera kostnadsöverskridanden. Riksrevisionen anser vidare att bättre kunskap om vilka underhållsåtgärder som behövs skulle bidra till färre tilläggsbeställningar och till att Trafikverket kan arbeta mer effektivt med att minska kostnads-överskridanden och därigenom få mer underhåll för pengarna. 2.1 Kostnadsavvikelsernas omfattning Riksrevisionen konstaterar att basunderhållskontrakten fördelas på 109 områden vilket täcker hela det statliga vägnätet och att kontrakten upphandlas för fyra år i taget, med option på förlängning i ett eller två år. Riksrevisionen har granskat 47 stycken av Trafikverkets totalt 109 underhållsområden avseende basunderhåll. Av de studerade kontrakten redovisar Riksrevisionen att 45 av 47 hade en högre slutkostnad än vad som angavs i anbudet vid upphandlingstillfället. Riksrevisionen anger att kostnadsavvikelserna för hela kontrakten varierar mellan 0 och 200 procent med 41 procent i genomsnitt och en median om 31 procent. Vidare noterar Riksrevisionen att den genomsnittliga kostnadsavvikelsen för kategorin drift och underhåll var 57 procent och medianen 46 procent. För kategorin vinterunderhåll anger Riksrevisionen att den genomsnittliga kostnadsavvikelsen var 33 procent och medianen 17 procent. Riksrevisionen konstaterar att en jämförelse mellan kategorierna visar betydligt större kostnadsavvikelser för drift och underhåll än för vinter-underhåll. Enligt Riksrevisionen tyder skillnaderna på att förändringar i reglerbara mängder och tilläggsbeställningar som inte ingick i det ursprungliga kontraktet påverkar slutpriset mer än oförutsedda väder-förändringar gör. 2.2 Faktorer som påverkar kostnadsavvikelser Riksrevisionen har undersökt om det finns systematiska faktorer som påverkar kostnadsavvikelser inom baskontrakten. Vid genomförandet av analysen anger Riksrevisionen att myndigheten har använt regressionsmetoder där bland annat uppgifter om kontraktet, driftområdets egenskaper och väderutfall under kontraktsperioden vägts in. Riksrevisionen anger att analyserna, givet de modeller som använts, visar på att det finns ett antal faktorer som påverkar kostnadsavvikelserna för drift och underhåll. De av Riksrevisionen identifierade faktorerna är vilken leverantör som vunnit kontraktet, vilket distrikt som driftområdet ingår i, olika tidsaspekter för upphandling och kontrakt, kontinuiteten i projektledarrollen, driftområdets väderegenskaper samt utfall av väder. Riksrevisionen har även genomfört motsvarande analyser av kostnads-avvikelser för vinterunderhåll och noterar att några resultat visar samma typ av samband som för drift och underhåll, men att det även finns fall där resultaten skiljer sig åt. Enligt Riksrevisionen är kostnadsavvikelserna för det genomsnittliga basunderhållskontraktet i det studerade urvalet i genomsnitt 41 procent under kontraktstiden, vilket är mer än för andra typer av entreprenader som Trafikverket använder. Vidare konstaterar Riksrevisionen att en stor kostnadsavvikelse dock inte är samma sak som att slutkostnaden blivit onormalt hög då ett orimligt lågt anbud kan mynna ut i vad som kan betraktas som en normal slutkostnad. Riksrevisionen konstaterar utifrån sina analyser signifikanta resultat för bland annat hur storleken på kostnadsavvikelser påverkas av vilken leverantör som vunnit kontraktet. Enligt Riksrevisionen tyder dessa systematiska skillnader i kostnadsavvikelse på att det finns för stort utrymme för att agera strategiskt vid budgivning. Riksrevisionen anger att situationen med kontrakt som utökas efter hand är problematisk även ur leverantörernas perspektiv. Om det finns stora möjligheter till strategisk prissättning menar Riksrevisionen att enskilda leverantörer inte kan konkurrera utan att också använda sig av detta. 2.3 Trafikverkets åtgärder för att minimera kostnadsavvikelser Riksrevisionen har granskat om Trafikverket utgår från tillräcklig kunskap om vägarnas status och behov när uppskattade mängder tas fram till förfrågningsunderlag och om Trafikverket följer upp genomförda arbeten på ett effektivt sätt. Riksrevisionen anger att baskontrakten för vägunderhåll utmärker sig bland annat genom att de inkluderar många olika typer av arbetsmoment som i olika stor utsträckning är svåra att uppskatta framtida behov av. Vidare anger Riksrevisionen att det är avgörande att Trafikverket lyckas väl med att specificera arbetenas omfattning inför varje upphandling, så att kontraktet i så stor utsträckning som möjligt motsvarar vad som faktiskt kommer att behöva utföras då tillkommande arbeten riskerar att bli dyrare än sådant som ingår i kontraktet. Enligt Riksrevisionen baseras mängd-förteckningen till stor del på den kunskap som projektledaren byggt upp om historiska erfarenheter av vad som avropades inom det föregående kontraktet för samma område. För flertalet av kontona styrs mängderna enligt Riksrevisionen genom nationellt framtagna mallar. Vidare anger Riksrevisionen att Trafikverket för en mindre andel av kontona även har tagit fram en mall med nyckeltal som inte får överstigas på projektledarens initiativ för de konton där någon typ av bedömning ligger till grund för mängduppskattningen. Nyckeltalsmallen används enligt Riksrevisionen för kontrakt som startade 2018. Enligt Riksrevisionen är syftet med nyckeltalen att främja enhetliga arbetssätt samt att förhindra att konton sväller i olika distrikt. Riksrevisionen tar också upp att Trafikverket kvalitetssäkrar mängder genom dialog mellan nationell samordnare och projektledare för de företeelser där det bedöms motiverat. Riksrevisionen konstaterar att Trafikverket under 2018 började ställa krav på att projektledarna systematiskt skulle inrapportera köpta mängder inom kontrakten med hjälp av ett mätsedelssystem. Vidare anger Riksrevisionen att Trafikverkets projektledare för pågående kontrakt vid genomförda intervjuer angett att det i nuläget inte finns någon tydlig ordning för hur erfarenhetsåterföring ska gå till men att det förekommer mycket informationsutbyte, men att det är dåligt dokumenterat. Riksrevisionen anger att Trafikverkets nuvarande it-system inte kan tillhandahålla tillförlitliga och fullständiga data för alla delar som behövs för att utforma välunderbyggda förfrågningsunderlag. Enligt Riksrevisionen har Trafikverket sedan 2012 arbetat med att utveckla nya it-lösningar som planeras att fungera fullt ut 2021-2022. Bland annat pågår två stora utvecklingsprojekt vid Trafikverket, Anläggningsdata (ANDA) och Gemensamt underhållsstöd (GUS), för att förbättra kunskapen om anläggningen. Riksrevisionen anger att Trafikverkets projektledare ansvarar för att det kontinuerligt genomförs fysiska kontroller av entreprenörernas genomförda arbete genom stickprovskontroller. Enligt Riksrevisionen genomförs de av projektledaren själv eller av byggledaren, men Riksrevisionen noterar att Trafikverket även har upphandlade konsulter som åker runt i respektive område och genomför stickprov. Riksrevisionen pekar på att det sedan 2015 finns ett nationellt framtaget kontrollprogram som anger en miniminivå för hur ofta stickprov ska genomföras i olika delar av ett underhållsområde. Riksrevisionen anger att Trafikverket har infört systemstöd för uppföljning av att baskontrakten hanteras likvärdigt och kontrolleras systematiskt samt att beställd standard levereras. Riksrevisionen bedömer att de grundläggande verktygen i dag finns på plats i och med införandet av verktyget GPD-analys. Riksrevisionen noterar att avvikelserapportering från olika källor samlas i verktyget så att både beställare och leverantör har en god översikt av vilket arbete som behöver genomföras. Enligt Riksrevisionen visar granskningen dock att det finns brister i uppföljningen på längre sikt, som syftar till att utveckla verksamheten och återföra erfarenheter från föregående kontrakt till framtida upphandlingar. Riksrevisionen konstaterar att Trafikverket på olika sätt försöker motverka spekulationspriser i anbuden genom att ställa krav och sätta begränsningsregler. Riksrevisionen bedömer att det i nuläget inte går att slå fast hur stort problemet är eftersom Trafikverkets uppföljning och dokumentation fram till 2018 inte möjliggör sådana analyser. 2.4 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen rekommenderar att regeringen ger Trafikverket i uppdrag att analysera omfattningen och konsekvenserna av obalanserad budgivning inom baskontrakt för underhåll av vägar då granskningen visar att kostnadsavvikelserna inom detta område är extra stora. Riksrevisionen rekommenderar också att Trafikverket tar fram en ny process för att systematiskt kvalitetssäkra det uppskattade arbetsbehovet i förfrågningsunderlagen så att det nyligen införda mätsedelssystemet verkligen används för att förbättra förfrågningsunderlagen och i förlängningen bidrar till en mer effektiv upphandling. Vidare rekommenderar Riksrevisionen att Trafikverket säkerställer att tillkommande beställningar dokumenteras på ett enhetligt sätt och att verket gör en nationell kartläggning av hur de används. Riksrevisionen anser att priser på tillkommande beställningar bör jämföras med avrop inom ordinarie konton för att det exempelvis ska gå att bedöma vilken typ av tilläggsbeställningar som medför störst kostnadsökningar. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen anser att det är viktigt att Trafikverket har god kunskap om väganläggningens samlade tillgångar och dess tillstånd och att det kan utgöra ett underlag för att ta fram kvalitetssäkrade förfrågningsunderlag. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att det huvudsakliga medel som Trafikverket har för att minska risken för kostnadsökningar är att vid upphandlings-tillfället så träffsäkert som möjligt specificera vad som ska ingå i ett kontrakt. För att förbättra förutsättningarna för att kunna specificera kontraktens innehåll instämmer regeringen i Riksrevisionens bedömning att Trafikverket fortsatt behöver utveckla erfarenhetsåterföring från föregående kontrakt till framtida upphandlingar. Detta skulle minska behovet av tilläggsbeställningar vilka riskerar att bli dyrare än det arbete som redan är inkluderat i kontraktet. Riksrevisionen bedömer att baskontrakten är känsliga för spekulations-priser i anbuden eftersom de innehåller en stor variation av åtgärdstyper där behoven ofta är svåra att uppskatta så långt fram i tiden som kontrakten sträcker sig. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser att det kan medföra att entreprenörernas incitament att genomföra olika typer av åtgärder påverkas och att Trafikverket inte kan veta vilket anbud som till slut ger lägst kostnad. Regeringen anser att det är viktigt att Trafikverket fortsatt verkar för att begränsa obalanserad budgivning. Regeringen anser att det är positivt att Trafikverket har infört systemstöd i form av t.ex. ett mätsedelssystem och att Trafikverket använder mallar och nyckeltal för att främja enhetliga arbetssätt och för att förhindra att kostnaderna ökar. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser att Trafikverket fortsatt behöver förbättra informationsinsamlingen och utveckla analys och planering av verksamheten för att dra lärdomar som kan bidra till att ge mer underhåll för pengarna. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen rekommenderar regeringen att ge Trafikverket i uppdrag att analysera omfattningen och konsekvenserna av obalanserad budgivning inom baskontrakt för underhåll av vägar. Regeringen anser att det är viktigt att vidta åtgärder för att begränsa de negativa effekter som spekulativa anbudspriser kan medföra. Regeringen gav därför den 16 januari 2020 i uppdrag åt Trafikverket att genomföra en utredning där faktorer som orsakar obalanserad budgivning kartläggs samt upprätta ett åtgärdsprogram i syfte att minska förutsättningarna för obalanserad budgivning. Regeringen kommer även att följa Trafikverkets arbete med att utveckla och använda systemstöd, förbättra informationsinsamlingen och införande av nya arbetssätt för analys och planering. Med dessa åtgärder anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport om Trafikverkets upphandling av drift och underhåll av statliga vägar Infrastrukturdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 16 januari 2020 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Bolund, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Eriksson, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Ernkrans, Lindhagen, Lind, Hallberg, Micko Föredragande: statsrådet Eneroth Regeringen beslutar skrivelse 2019/20:72 Riksrevisionens rapport om Trafikverkets upphandling av drift och underhåll av statliga vägar