Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2019/20:44 Riksrevisionens rapport om styrningen av rättskedjan Skr. 2019/20:44 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 21 november 2019 Stefan Löfven Morgan Johansson (Justitiedepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i rapporten Styrningen av rättskedjan (RiR 2019:15). Riksrevisionens övergripande slutsats är att regeringen i större utsträckning kan tillämpa ett mer strategiskt och övergripande fokus på hur rättskedjan ska arbeta effektivt och utifrån detta identifiera var enskilda insatser i styrningen ska göras. Vidare menar Riksrevisionen att departementets kontakter med myndigheterna kan breddas för att inkludera gemensamma samtal med rättskedjans myndigheter, som fokuserar på olika processer, målområden och övergripande frågor såsom planering eller hantering av verksamhetsvolymer. Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och konstaterar att den utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet med att vidareutveckla regeringens styrning av de myndigheter som ingår i rättskedjan. Regeringen instämmer helt i den rekommendation som handlar om att öka helhetsperspektivet i kontakterna med myndigheterna, till exempel genom att bredda kontaktytorna genom gemensamma dialoger med samtliga myndigheter i rättskedjan. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens övriga rekommendationer. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 7 Bilaga 1 Styrningen av rättskedjan (RiR 2019:15) 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 november 2019 69 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat regeringens styrning av rättskedjan. Rättskedjan omfattar polis, åklagare, allmän domstol och kriminalvård. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Styrningen av rättskedjan (RiR 2019:15), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 21 maj 2019. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som Riksrevisionen har redovisat i sin rapport. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens syfte med granskningen är att undersöka huruvida regeringen, Regeringskansliet och myndigheterna hanterar styrning av olika delar i rättskedjan så att hänsyn tas till konsekvenser för och effektivitet i hela rättskedjan. Granskningen fokuserar särskilt på resursfördelning och prioriteringar inom rättskedjan. Granskningsobjekten är regeringen, Regeringskansliet, Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Sveriges Domstolar och Kriminalvården. Granskningen avgränsas i tid till 2010-2018. Startpunkten har valts för att de nuvarande målen för förvaltningspolitiken, som är en bas i bedömningsgrunden, började gälla då. Riksrevisionen har tidigare iakttagit brister avseende helhetsperspektiv och kontinuitet i regeringens styrning inom utgiftsområdet i rapporten Att hantera brottmål effektivt - en utmaning för regeringen och rättsväsendet (RiR 2011:27). Riksrevisionens sammantagna bedömning av arbetsprocesserna när det gäller styrningen är att Justitiedepartementet och myndigheterna har satt upp arbetsprocesser som kan skapa förutsättningar för ett rättskedjekedjeperspektiv i styrningen men också att processerna har inbyggda risker som försämrar förutsättningarna för ett rättskedjeperspektiv. Riksrevisionen konstaterar att Regeringskansliets dokumenterade rutiner och riktlinjer tar upp att avstämningar ska göras och att helhetsperspektiv ska beaktas. Riksrevisionen ser dock två riskområden i Justitiedepartementets arbetsprocesser. Den ena risken är att en stor del av ansvaret för att genomföra avstämningarna med andra handläggare, budgetsamordningsfunktionen och analysfunktionen läggs på handläggarna, även om huvudmännen ska säkerställa att avstämningarna har genomförts. Riksrevisionen lyfter fram att det, eftersom det inte finns några principer för hur handläggarna ska avgöra om avstämningar behövs, finns en risk för att olika bedömningar görs och att kontakter inte tas även om så borde ha gjorts. Det andra riskområdet är att departementets interna organisation och ansvarsfördelning riskerar att leda till att rättskedjan eller dess huvudsakliga verksamhet endast i begränsad omfattning behandlas samlat. När det gäller rättskedjeperspektivet i de övergripande styrdokumenten konstaterar Riksrevisionen att regeringens och myndigheternas övergripande styrdokument delvis präglas av ett rättskedjeperspektiv. Riksrevisionen pekar till exempel på att rättskedjeperspektivet inte är särskilt närvarande i myndigheternas regleringsbrev och att målformuleringar i första hand kopplar till enskilda myndigheter, vilket får till konsekvens att myndigheternas budgetunderlag, årsredovisningar och verksamhetsplaner får en myndighetsnära inriktning. I fråga om resursfördelning mellan och inom myndigheterna tar regeringen, Justitiedepartementet och myndigheterna i låg utsträckning hänsyn till rättskedjan. Riksrevisionen konstaterar att de dokumenterade prioriteringar och avvägningar som Justitiedepartementet gör kopplar till de separata myndigheterna men att det är sällan som det framgår att det görs några bedömningar av rättskedjan som helhet och hur myndigheterna eller verksamhetsområden bör prioriteras mot varandra. Riksrevisionen ser vidare att ett rättskedjeperspektiv inte tycks beaktas vid justeringar i fördelningen mellan myndigheterna. Justitiedepartementets interna avstämningar under beredningen av resursfördelningen mellan myndigheterna fokuserar inte på en effektiv rättskedja utan på om någon hänvisning eller aspekt har förbisetts enligt den granskade dokumentationen. Riksrevisionen konstaterar vidare att det möjligen förekommer frågor kring rättskedjans effektivitet i de löpande avstämningarna på handläggarnivå som Riksrevisionen inte har kunnat ta del av då de inte finns dokumenterade. Riksrevisionen konstaterar dock att det faktum att handläggare stämmer av med varandra inte nödvändigtvis leder till att rättskedjeperspektivet beaktas tillräckligt. För det kan det även behövas en djupare analys eftersom det ofta kan handla om komplexa samband som det kan vara svårt för handläggare med ansvar för enskilda sakområden att överblicka. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att * i styrningen tydliggöra ett mer långsiktigt rättskedjefokus. Det kan till exempel handla om utvecklad långsiktig planering eller målformulering för hur myndigheterna gemensamt och på lång sikt ska arbeta mot riksdagens mål. * säkerställa en stärkt tillgång till uppföljning och analys som har ett mer övergripande perspektiv. Det kan både handla om att stärka inslaget av analyser som kopplar till rättskedjans samlade behov och att komplettera den uppföljning som görs för att få en mer sammanhängande uppföljning. * öka helhetsperspektivet i kontakterna med myndigheterna, till exempel genom att bredda kontaktytorna genom gemensamma dialoger med samtliga myndigheter i rättskedjan. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens första rekommendation som handlar om att tydliggöra ett mer långsiktigt rättskedjefokus. Som Riksrevisionen konstaterar har regeringen gett t.ex. Statskontoret och Brottsförebyggande rådet (Brå) uppdrag som ska skapa bättre förutsättningar för ett långsiktigt rättskedjefokus. Justitiedepartementet och Finansdepartementet initierade 2018 ett internt arbete inom Regeringskansliet med syfte att ta fram en analys av hur ärendeflödet i rättskedjan kan förväntas utvecklas i fråga om volym och innehåll och hur det påverkar resursbehoven hos myndigheterna. Detta arbete är inte minst relevant med anledning av de satsningar regeringen aviserat för rättsväsendet under återstoden av mandatperioden. Riksrevisionen menar att det finns risk för att olika bedömningar görs vid olika enheter inom Justitiedepartementet om när avstämning med andra berörda enheter behövs. Regeringen instämmer delvis med Riksrevisionen. Granskningen tar t.ex. inte hänsyn till att ett fåtal handläggare inom Justitiedepartementet ansvarar för myndighetsstyrning och budget. Dessa träffas mycket regelbundet, både i budget- och myndighetshandläggarmöten som Justitiedepartementets budgetsamordningsfunktion kallar till men också i det dagliga arbetet. Gemensamma föredragningar med både statssekreterare och statsråd föregås av gemensamma föredragningar och beredningar på chefstjänstemannanivå, vilka i sin tur har föregåtts av kontakter mellan berörda budget- och myndighetshandläggare samt berörda huvudmän. Detta steg i beredningen av underlag finns inte alltid dokumenterat men utgör en av grundbultarna i det dagliga arbetet. Justitiedepartementets arbetsordning kan emellertid förtydligas ytterligare genom en skrivning om enhetschefernas ansvar att säkerställa att ett helhetsperspektiv i regeringens styrning inom och mellan respektive utgiftsområde främjas. I vissa styrningsfrågor kan huvudmannen vara en annan än enhetschefen. Detta framgår också i arbetsordningen. Regeringen konstaterar att en målformulering för hur myndigheterna gemensamt och på lång sikt ska arbeta mot riksdagens mål kan vara värdefull samtidigt som det enligt myndighetsförordningen (2007:515) redan är myndigheternas skyldighet att samverka. Regeringen menar att den nedbrytning av de riksdagsbundna mål som finns i respektive myndighets regleringsbrev bör skapa tillräckliga förutsättningar för detta eftersom målen avser att tydliggöra respektive myndighets roll i rättskedjan. Utifrån underlag från Brå och det ovan nämnda arbete som pågår inom Regeringskansliet kommer regeringen att överväga en utveckling av en mer långsiktig planering för rättskedjans myndigheter. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens andra rekommendation som handlar om att säkerställa en stärkt tillgång till uppföljning och analys som har ett mer övergripande perspektiv. Riksrevisionens granskning begränsas i tid till 2018 och har till exempel inte kunnat ta hänsyn till det arbete som bedrivs inom Justitiedepartementet tillsammans med Finansdepartementet vad gäller styrningen av rättskedjan, och som löper 2018-2020. Arbetet initierades med anledning av satsningen på Polismyndigheten som aviserades 2017. Regeringen såg i samband med detta ett behov av att säkerställa rättskedjeperspektivet, så att satsningen på Polismyndigheten inte skulle leda till oförutsedda effekter eller flaskhalsar inom övriga myndigheter som ingår i rättskedjan. I arbetet ingår även att göra uppföljande analyser utifrån hur utvecklingen i rättskedjan sett ut. Utöver detta menar regeringen att den uppföljning som årligen görs i budgetpropositionen av flödena och resultaten i rättskedjan redan utgör en gedigen uppföljning ur ett övergripande perspektiv. Redan innan den aviserade satsningen på Polismyndigheten gav regeringen Statskontoret i uppdrag att utvärdera de gemensamma volymprognoser som myndigheterna inom rättskedjan årligen tar fram (Ju2018/03156/KRIM). Vidare gav regeringen i regleringsbrevet för 2017 Brå i uppdrag att föreslå en modell för hur uppföljningen av rättskedjans myndigheter skulle kunna utvecklas, då regeringen identifierat ett behov av en mer ändamålsenlig och sammanhållen uppföljning. När det gäller resursfördelningen mellan myndigheterna i rättskedjan bör man ha i åtanke att myndigheterna är beroende av varandra i olika hög grad. Det betyder att rättskedjeperspektivet är ett av flera perspektiv som behöver beaktas i bedömningen av de olika myndigheternas resursbehov. Nedan följer en kortfattad beskrivning av hur myndigheterna påverkas av varandra, men också av andra faktorer, och hur detta i sin tur kan påverka resursbehoven. Polismyndigheten bedriver utöver den brottsutredande verksamheten också brottsförebyggande verksamhet samt tillhandahåller service till medborgarna. De två sistnämnda verksamheterna, som inte direkt påverkar övriga delar i rättskedjan, tar cirka 44 procent av myndighetens resurser i anspråk. En större medelstilldelning till Polismyndigheten ger myndigheten förutsättningar att stärka såväl det brottsförebyggande arbetet som utredningsverksamheten. Det innebär dock inte per automatik att övriga myndigheter i rättskedjan omedelbart kommer att få en högre ärende- och måltillströmning eller ett högre klientintag och därmed ökade behov av resurser. Åklagarmyndighetens verksamhet påverkas av Polismyndighetens utredningsresurser och hur polisens brottsförebyggande respektive utredande verksamhet utvecklas, både utifrån inflödet av ärenden och utifrån de utredningsinsatser som polisen genomför. Även straffrättsliga reformer och andra faktorer såsom förändringar i brottslighetens karaktär och komplexitet har en påverkan på Åklagarmyndighetens resursbehov för utredning och lagföring. Av den totala målhanteringen inom Sveriges Domstolar utgör brottmål cirka en fjärdedel av verksamheten. Tre fjärdedelar av verksamheten utgörs av andra typer av mål och ärenden, som inte är kopplade till rättskedjan, såsom tvistemål, socialförsäkringsmål, konkursärenden, migrationsmål m.m. Resursbehovet inom Sveriges Domstolar kan därför förändras oberoende av utvecklingen av brottmålen. I vilken utsträckning klienttillströmningen, och därmed belastningen på Kriminalvårdens platsbestånd och verksamhet ökar är delvis beroende av hur Polismyndigheten fördelar sina resurser och hur den brottsförebyggande respektive den utredande verksamheten utvecklas. Utöver det påverkar även vilka straffrättsliga reformer som genomförs hur och var i organisationen som belastningen på Kriminalvården kommer att uppstå. Kriminalvården har vidare ett stort behov av att kunna planera för platskapacitet och lokalförsörjning över en längre tid än en mandatperiod. Regeringen instämmer helt i Riksrevisionens tredje rekommendation som handlar om att öka helhetsperspektivet i kontakterna med myndigheterna, genom att till exempel träffa myndigheterna samlat. Sådana gemensamma träffar äger, som Riksrevisionen också konstaterar, redan rum. Till exempel hölls en gemensam myndighetsdialog med elva myndighetschefer eller deras ställföreträdare på temat digitalisering och arbetet med rättsväsendets informationsförsörjning (RIF) i maj 2019. Dialogen leddes av två statssekreterare från Justitiedepartementet och en från Finansdepartementet. Regeringen har för avsikt att fortsätta hålla sådana tematiska myndighetsgemensamma dialoger när det är relevant. Regeringen avser till exempel att träffa de fyra rättskedjemyndigheterna samlat för att diskutera innehållet i Riksrevisionens granskningsrapport. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och konstaterar att den utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet med att vidareutveckla regeringens styrning av de myndigheter som ingår i rättskedjan. Som ett led i detta har det i Justitiedepartementets arbetsordning tydliggjorts att enhetschefen ska säkerställa att ett helhetsperspektiv i regeringens styrning inom och mellan respektive utgiftsområde främjas. I vissa styrningsfrågor kan huvudmannen vara en annan än enhetschefen. Detta framgår också i arbetsordningen. Justitiedepartementet avser också att inleda en intern kartläggning av myndighetsstyrningen i departementet med syfte att skaffa ett underlag för verksamhetsutveckling. Som tidigare nämnts har Justitiedepartementet inlett ett arbete tillsammans med Finansdepartementet om flödena och utvecklingen i rättskedjan, som ska utgöra underlag för den framtida styrningen av rättskedjan. Regeringen har också bjudit in myndighetscheferna för de fyra rättskedjemyndigheterna för att bland annat diskutera innehållet i Riksrevisionens granskningsrapport. Riksrevisionen konstaterar att både i hänvisningar i regleringsbrev och i uppdrag som getts till myndigheterna har kopplingar till rättskedjan minskat under den granskade perioden. Regeringen har emellertid vidtagit andra åtgärder för att utveckla styrningen i syfte att förbättra och förtydliga rättskedjeperspektivet, vilket Riksrevisionen också konstaterar. Statskontoret har på uppdrag av regeringen utvärderat det gemensamma prognosarbete om volymer i rättskedjan som myndigheterna sedan 2008 årligen har redovisat till regeringen. Statskontoret konstaterar i sin utvärdering att uppdraget inte varit ändamålsenligt, men att det finns ett fortsatt behov av prognoser över volymerna i rättskedjan. Mot bakgrund av detta gav regeringen i oktober 2019 rättskedjemyndigheterna och Brå ett förnyat och utvecklat uppdrag att bedöma framtida verksamhetsvolymer i rättskedjan (Ju2019/01057/KRIM). Syftet med uppdraget är att myndigheterna ska ta fram ett så välgrundat underlag som möjligt över hur verksamhetsvolymerna i brottmålsprocessens centrala delar förväntas utvecklas och vad detta kan innebära för myndigheternas resursbehov. Uppdraget ska också bidra till en ökad förståelse för hur myndigheterna i rättskedjan utgör delar av en större helhet. Vidare har Brå på regeringens uppdrag tagit fram ett förslag till modell för uppföljning av rättskedjans myndigheter (Brå 2018:8). Förslaget bereds för närvarande i Regeringskansliet. Arbetet fortgår också med digitaliseringen av rättsväsendet, i syfte att effektivisera ärendehanteringen, ge bättre samlat underlag för kunskap, analys och uppföljning inom rättskedjan samt förbättra servicen till enskilda främst inom brottmålsprocessen. För att ytterligare stärka detta arbete kommer regeringen under 2020 att inrätta ett råd för digitalisering av rättsväsendet samt placera en kanslifunktion för rådet vid Brå. Som Riksrevisionen lyfter fram ska alla myndigheter i enlighet med myndighetsförordningen (2007:515) verka för att genom samarbete ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Man bör ha i åtanke att den huvudsakliga styrningen av samverkan ligger i de lagar och förordningar som reglerar olika moment av det löpande arbetet vid de berörda myndigheterna. Myndighetssamverkan sker dagligen på olika organisatoriska nivåer inom ett stort antal sakområden över hela landet. Därutöver sker samverkan inom ramen för olika regeringsuppdrag, såsom uppdragen om snabbförfarande i brottmål och det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet. Regeringen strävar efter att god samverkan uppnås där det är önskvärt. Riksrevisionens rapport visar dock på betydelsen av att i vissa fall tydliggöra rättskedjeperspektivet för de myndigheter som ingår i rättskedjan. Regeringen ser därför ett behov av att när så är relevant förtydliga rättskedjeperspektivet. Samtidigt kan det finnas verksamhetsmässiga skäl som talar för att myndigheterna, utöver de grunduppdrag där samverkan i stora delar är en utgångspunkt för respektive verksamhet, i vissa särskilda frågor får uppdrag under året genom särskilda beslut. Regeringen anser i och med denna skrivelse att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Styrningen av rättskedjan (RiR 2019:15) Justitiedepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 november 2019 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Bolund, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Eriksson, Linde, Ekström, Eneroth, Dahlgren, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind, Hallberg, Nordmark, Micko Föredragande: statsrådet Morgan Johansson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om styrningen av rättskedjan