Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2019/20:133 Riksrevisionens rapport om statens planering av höghastighetsjärnvägar Skr. 2019/20:133 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 19 mars 2020 Stefan Löfven Tomas Eneroth (Infrastrukturdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen har gjort i rapporten Att tänka efter före - statens planering av höghastighetsjärnvägar (RiR 2019:31) Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 2.1 Riksrevisionens rekommendationer 5 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 8 Bilaga Riksrevisionens rapport om statens planering av höghastighetsjärnvägar 9 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 mars 2020 85 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat statens planering av höghastighetsjärnvägar. Granskningen redovisas i rapporten Att tänka efter före - statens planering av höghastighetsjärnvägar (RiR 2019:31), se bilagan. Riksrevisionen har granskat om statens planering av höghastighets-järnvägar har genomförts på ett förutsättningslöst sätt i enlighet med riksdagens och regeringens intentioner. Syftet har också varit att undersöka om erfarenheter från tidigare planering av megaprojekt har tagits tillvara, och att ge rekommendationer om den fortsatta processen. Rapporten överlämnades av riksdagen till regeringen den 21 november 2019, 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionens övergripande slutsats i granskningen är att planeringsprocessen hittills inte haft en förutsättningslös karaktär. Riksrevisionen noterar att det i de riktlinjer som riksdagen och regeringen ställt upp för att pröva möjliga investeringar inom infrastrukturområdet förutsätts att det finns en problembeskrivning och en bristanalys kopplad till målen för den statliga transportinfrastrukturen. Genomgående har Riksrevisionen funnit att problembeskrivningarna är översiktliga och utan mer ingående analys. De två huvudsakliga brister som enligt Riksrevisionen lyfts fram i de olika utredningar som gjorts är att inrikesflygets klimatpåverkan är för stor, och att det finns kapacitetsproblem på delar av de nuvarande stambanorna. Riksrevisionen redovisar ett par olika förklaringar till detta. En sådan är att de utredningar som Riksrevisionen har granskat nästan alltid genomförs under stor tidspress. Var och en av utredningarna får enligt Riksrevisionen påfallande liten tid till sitt förfogande, och det är vanligt att det finns ursäkter i utredningarna för att det inte funnits tid för mer ingående analyser. Riksrevisionen noterar att riksdagen och regeringen har framhållit vikten av att samhällsekonomisk effektivitet är ett viktigt kriterium vid val av åtgärder i transportsystemet och att den samhällsekonomiska effektiviteten inte ska utgöra det enda kriteriet vid beslut om investeringsprojekt, men däremot är kriteriet så viktigt att det ska ha en påverkan på besluten. Enligt Riksrevisionens bedömning har dock prövningen av höghastighetsjärnvägen i väsentliga delar skett utan nämnvärd påverkan av detta kriterium. Ett exempel på detta är enligt Riksrevisionen att regeringen genom direktiv till Trafikverket har tagit initiativ till att olika delsträckor av höghastighetsjärnvägen ska ingå i den nationella planen utan att det har funnits underlag i form av åtgärdsvalsstudier (eller motsvarande). Riksrevisionen konstaterar att det ingår tre delsträckor på höghastighetsjärnvägen, Järna-Linköping (den så kallade Ostlänken), Göteborg-Borås och Hässleholm-Lund i den av regeringen fastställda nationella trafikslagsövergripande planen för transportinfrastrukturen för perioden 2018-2029. Den påbjudna ordningen att prövningar av möjliga investeringsalternativ ska föregås av både en analys av åtgärder enligt fyrstegsprincipen och en samlad effektbedömning har alltså enligt Riksrevisionen inte följts i detta fall. Riksrevisionen konstaterar också att övriga investeringsprojekt i den nationella planen, och dessutom flertalet namngivna projekt som hamnat "under strecket", är betydligt mer samhällsekonomiskt lönsamma än de projekt i planen som utgör delprojekt av höghastighetsjärnvägen. Riksrevisionen noterar att varken riksdagen eller regeringen har tagit ett beslut om att bygga en komplett höghastighetsbana mellan Stockholm och Göteborg respektive Malmö. Riksrevisionen menar att projektet ändå har "smugit igång" genom att regeringen beslutat att genomföra Ostlänken, dessutom med restriktionen att projektet ska genomföras inom budget-ramen för ordinarie planeringsramar. Här anser Riksrevisionen att en situation uppstår där ett enskilt beslut om en delsträcka i förlängningen kan leda till beslut om en hel höghastighetsjärnväg. Riksrevisionen konstaterar att det i riksdagens och regeringens riktlinjer för hur tänkta infrastrukturinvesteringar ska prövas är av särskild vikt att det görs samlade effektbedömningar som innehåller kvalificerade analyser av projektets kostnader. Riksrevisionen har i sin granskning funnit att särskilt kostnadsberäkningarna länge höll låg kvalitet, och att kostnaderna kraftigt underskattades. Riksrevisionens bedömning av investeringskostnaden för hela höghastighetsprojektet har stigit från cirka 50 miljarder kronor år 2003 (motsvarande 86 miljarder kronor i 2015 års penningvärde) till i nuläget långt över 200 miljarder kronor. Riksrevisionen noterar att dessa ökningar av kostnaderna har skett i projektets tidiga planeringsfas, innan beslut har fattats om att hela höghastighetsjärnvägen ska byggas. Riksrevisionen noterar att det var först år 2015 som en mer kvalificerad ansats gjordes av de samlade investeringskostnaderna, då planeringen hade pågått i ungefär ett decennium. Riksrevisionen konstaterar att bedömningen av vad den slutliga kostnaden kommer att bli fortfarande är osäker. Enligt Riksrevisionen visar forskning om megaprojekt att det är mycket vanligt att kostnaderna initialt underskattas, och att betydande förseningar och fördyringar ofta uppstår ju längre fram projektet kommit. Riksrevisionens genomgång visar att de nuvarande effektbedömningarna i stort ger en rättvisande bild av projektets samlade nyttor och kostnader. Riksrevisionen konstaterar att under åren 2014-2017 kompletterades den ordinarie planeringsprocessen inom transportinfrastruktur med den offentliga utredningen Sverigeförhandlingen och att det enligt regeringens direktiv var den särskilda utredarens (förhandlingspersonens) huvuduppgift att ta fram principer för finansiering samt förslag till utbyggnadsstrategi för nya stambanor mellan Stockholm och Göteborg/Malmö. Riksrevisionen noterar vidare att förhandlingspersonen fick i uppgift att ingå överenskommelser kring åtgärder som förbättrar tillgängligheten och kapaciteten i transportsystemet och leder till ett ökat bostadsbyggande i berörda kommuner, för att på så sätt möjliggöra ett snabbt genomförande av nya stambanor. Riksrevisionen menar att det därmed uppstod en parallell process till den ordinarie planeringsprocessen, där en organisation med ett dussin anställda både fick huvudansvaret för frågan om höghastighetsjärnväg och ett antal andra uppdrag. Denna organisatoriska lösning innebar som Riksrevisionen ser det ett betydande avbrott för Trafikverket i dess arbete med att inom ramen för det gällande planeringssystemet planera infrastruktur och ta fram förslag på lösningar. Riksrevisionen konstaterar att det finns forskning som visar på brister som uppstår av att bilda särskilda organisationer i samband med megaprojekt. Riksrevisionens sammantagna bild är att denna parallellprocess under tre år var ineffektiv, och att idén med Sverigeförhandlingen som ett slags genväg till höghastighetsjärnväg i stället blev en omväg. 2.1 Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen rekommenderar att regeringen, innan fortsatta beslut tas om höghastighetsjärnvägen, ger Trafikverket i uppdrag att förutsättningslöst utreda vilka brister som finns i förhållande till de transportpolitiska målen och vilka alternativa lösningar som finns för att åtgärda bristerna på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Uppdraget till Trafikverket bör enligt Riksrevisionen innehålla följande delmoment: * Identifiera de brister i förhållande till de transportpolitiska målen som höghastighetsjärnvägen är tänkt att lösa. * Utreda alternativa lösningar som kan avhjälpa de identifierade bristerna med utgångspunkt i fyrstegsprincipen. Det handlar framförallt om att utreda steg 1-åtgärder såsom avgifter och skatter för att uppnå ett effektivare kapacitetsutnyttjande, men även steg 2- och steg 3-åtgärder såsom optimeringsåtgärder och trimningsinsatser. * Genomföra samlade effektbedömningar av de viktigaste alternativen och jämföra dessa med samlade effektbedömningar för höghastighetsjärnvägen. Trafikverket bör enligt Riksrevisionen åläggas att fullgöra uppdraget efter samråd med Transportstyrelsen, Trafikanalys och Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI). 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning. De medel som avsätts i den statliga budgeten för att utveckla statens transportinfrastruktur är av betydande storlek. De åtgärder som genomförs har effekter för medborgare och näringsliv i hela landet. Den planering som leder fram till att beslut fattas har utvecklats under de senaste decennierna, med större krav på trafikslagsövergripande perspektiv, konsekvensbeskrivningar och uppföljning av gjorda investeringar. Fyrstegsprincipen är en viktig utgångspunkt för utvecklingen av transportsystemet. Det är angeläget att planeringssystemet kan fortsätta att utvecklas, och granskningar som den som Riksrevisionen nu har gjort fyller därmed ett viktigt syfte. Regeringen gör emellertid en annan bedömning än Riksrevisionen när det gäller den planering som genomförts för höghastighetsjärnvägar. Riksrevisionen konstaterar att planeringen av höghastighetsjärnvägar har pågått i decennier under olika former, antingen inom ramen för Banverkets/Trafikverkets utredningsarbete eller som en särskild utredning. Regeringen menar att det är positivt att höghastighetsjärnvägar utretts vid ett antal tillfällen under en längre tidsperiod under olika regeringar. Det har därmed funnits flera olika tillfällen för bedömningar och analyser. Regeringen konstaterar att det över tid funnits ett brett politiskt stöd för behovet av att bygga höghastighetsjärnvägar. När Sverigeförhandlingen tillsattes 2014 gjordes det med direktiv från den dåvarande borgerliga regeringen i syfte att verka för ett snabbt genomförande av nya stambanor för höghastighetståg. Det senaste uttrycket för detta breda stöd är januariavtalet, som är en sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna. I denna anges att nya stambanor för höghastighetståg ska färdigställas så att Stockholm, Göteborg, Malmö och regioner och städer längs med och i anslutning till banans sträckning bättre knyts samman med moderna och hållbara kommunikationer. Riksrevisionen menar att problembeskrivningarna i planeringen har varit översiktliga och utan mer ingående analys. Regeringen delar inte den uppfattningen utan konstaterar att planeringen av höghastighetsjärnvägar har pågått i decennier med ett successivt breddat angreppssätt som tagit in allt fler politikområden. I direktiven till Sverigeförhandlingen, som den tidigare borgerliga regeringen beslutade 2014, tas till exempel bostadsutbyggnad, regionalt tillväxtarbete, miljö- och klimatfrågor, vidgade arbetsmarknadsregioner och totalförsvarets behov upp som frågor som behöver belysas (dir. 2014:106). Regeringen vill således bredda perspektivet när det gäller bakomliggande problembeskrivningar. Riksrevisionen anger att investeringen är det största finansiella åtagandet i modern tid för den svenska staten och kan påverka det svenska samhället under lång tid. Regeringen håller med om den beskrivningen och anser att en sådan investering utöver att betraktas ur ett bristperspektiv behöver värderas utifrån vad den kan ha för betydelse för samhällsbygget och möjligheterna att till exempel överföra mer gods till järnväg, vidga arbetsmarknadsregionerna och öka bostadsbyggandet. Riksrevisionen menar att planeringen inte genomförts i enlighet med fyrstegsprincipen och att alternativa åtgärder såsom skatter, avgifter eller andra styrmedel inte har undersökts. Regeringen vill i det här sammanhanget peka på att olika typer av styrmedel har införts för att bland annat åtgärda de brister som höghastighetsjärnvägen skulle lösa. Den skatt på flygresor som infördes 2018 syftar till att flygets klimatpåverkan ska minska. Transportstyrelsen ska på regeringens uppdrag redovisa förslag om miljöstyrande start- och landningsavgifter senare i vår. Banavgifter i järnvägstrafiken beslutas av Trafikverket. Trafikverkets strategi för banavgifter är att de ska utformas så att de bidrar till ökad robusthet och effektivt kapacitetsutnyttjande. Möjligheterna att på det här området vidta mer genomgripande åtgärder är begränsade av att banavgiftsuttaget utgår från EU-lagstiftning. Regeringen kan också konstatera att järnvägstrafiken är betydelsefull för att riksdagens mål om en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet ska kunna uppnås. Järnvägen har en viktig roll i omställningen av transportsystemet. Därför behöver styrmedel utformas så att de värnar utbudet av järnvägstrafik. En annan utbyggnad som har undersökts är att förbättra de befintliga stambanorna mellan Stockholm och Göteborg respektive Malmö, vilka Trafikverket utredde på regeringens uppdrag 2016. Resultatet visade att en sådan omfattande utbyggnad sammantaget inte heller är samhällsekonomiskt lönsam. En utbyggnad av befintliga stambanor skulle även under byggtiden vara förenad med inskränkningar i pågående trafik. Den skulle dessutom inte ge lika korta restider och stora regionförstoringseffekter som höghastighetsjärnvägen. Riksrevisionen menar att trots att varken riksdagen eller regeringen har fattat beslut om att bygga en komplett höghastighetsbana har projektet "smugit igång" genom att regeringen beslutat att genomföra Ostlänken mellan Järna och Linköping. Riksrevisionen ser det som att det här uppstår en situation där ett enskilt beslut om en delsträcka implicit kan leda till beslut om en höghastighetsjärnväg. Regeringen delar inte Riksrevisionens synsätt. Regeringen konstaterar att Ostlänken och en del av sträckan Göteborg-Borås kom in i den nationella trafikslagsövergripande planen för transportinfrastrukturen för perioden 2014-2025 genom beslut av den dåvarande borgerliga regeringen. I den nu gällande nationella planen för perioden 2018-2029 ingår tre investeringsobjekt längs höghastighetsjärnvägen: Ostlänken, Göteborg-Borås och Lund-Hässleholm. Gemensamt för dessa tre objekt är att de knyter ihop stora befolkningskoncentrationer och innebär viktiga kapacitetstillskott för järnvägen. Dessa tre investeringsobjekt skulle ha varit angelägna att genomföra även om höghastighetsjärnvägen i sin helhet inte varit aktuell. Riksrevisionen anger att Sverigeförhandlingens arbete innebar ett parallellspår till Trafikverkets planering som sammantaget varit ineffektivt. Regeringen vill i detta sammanhang peka på de positiva effekterna av Sverigeförhandlingens arbetssätt. Genom utredningens arbete involverades kommuner och regioner på ett sätt som aldrig tidigare skett i den ordinarie infrastrukturplaneringen. I arbetet kunde den lokala, regionala och nationella nivån mötas i en gemensam syn kring vilka långsiktiga effekter en ny höghastighetsjärnväg kan ge när det gäller till exempel bostadsutbyggnad och vidgade arbetsmarknadsregioner. För kommunernas del innebar Sverigeförhandlingens arbete att de inte bara bedömde hur många bostäder som skulle kunna byggas till följd av höghastighetsjärnvägen utan också att kommunerna beräknade hur stora ekonomiska nyttor ett sådant bostadstillskott skulle innebära. Dessa nyttor kommer från den förbättrade tillgänglighet som höghastighetsjärnvägen innebär, som i sin tur leder till höjda markvärden kring höghastighetsjärnvägens stationer. Dessutom innebar Sverigeförhandlingen att kommunerna började planera för andra investeringar kopplade till järnvägen och ändrade detaljplaner för att möjliggöra ett ökat bostadsbyggande. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Regeringen gör sammantaget en annan bedömning än Riksrevisionen. Regeringen anser att den planering som genomförts för höghastighetsjärnvägen under flera decennier kan utgöra underlag för det fortsatta arbetet med stambanorna. Regeringen kommer i det fortsatta arbetet med höghastighetsjärnvägen att ställa krav på analys av bland annat kostnader, effektbedömningar, transportpolitisk måluppfyllelse och kostnadseffektivitet. Höghastighetsjärnvägen skapar möjligheter att möta det ökande tågresandet samt ger möjlighet att transportera mer gods på järnväg och förbättra för regionaltågen i nuvarande tågsystem. Det behövs mer kapacitet eftersom kapaciteten är högt utnyttjad i flera delar av det svenska järnvägssystemet. För att våra klimatmål ska kunna uppfyllas måste mer transporter överföras från väg till järnväg. Det kräver en kombination av åtgärder där utbyggnad av järnvägssystemet är en viktig del. Höghastighetsjärnvägen fyller också en funktion ur ett samhällsbyggnadsperspektiv. Enligt Sverigeförhandlingen kommer närmare 100 000 bostäder att kunna byggas längs sträckningen. Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport om statens planering av höghastighetsjärnvägar Infrastrukturdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 mars 2020 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Bolund, Damberg, Shekarabi, Eriksson, Linde, Ekström, Eneroth, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind, Hallberg, Nordmark, Micko Föredragande: statsrådet Eneroth Regeringen beslutar skrivelse 2019/20:133 Riksrevisionens rapport om statens planering av höghastighetsjärnvägar