Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2019/20:147 Riksrevisionens rapport om fri entré till statliga museer Skr. 2019/20:147 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 9 april 2020 Stefan Löfven Peter Eriksson (Kulturdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer i rapporten Fri entré till statliga museer (RiR 2019:39). Riksrevisionen rekommenderar regeringen att * tydliggöra syfte och mål med fri entré, * utveckla en uppföljning av fri entré som tillgodoser både regeringens och museernas informationsbehov, * säkerställa att fri entré inte får en negativ påverkan på museernas förutsättningar att utföra sina huvudsakliga uppdrag. Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att berörda museer genomfört reformen på ett ändamålsenligt sätt utifrån de förutsättningar som regeringen ställt upp, instämmer delvis i att styrningen behöver förtydligas och att reformen förändrat förutsättningarna för museerna att finansiera sin verksamhet och instämmer i huvudsak i att uppföljningen behöver utvecklas. Regeringen delar inte Riksrevisionens bedömning att fri entré-reformen påverkat museernas förutsättningar att utföra sina huvudsakliga uppdrag. Regeringen redovisar i skrivelsen hur syfte och mål med fri entré ska tydliggöras ytterligare och redogör också för åtgärder i syfte att utforma uppföljningen av museernas verksamheter. Regeringen har i budgetpropositionen för 2020 tillskjutit ytterligare medel för fri entré. Regeringen anser i och med denna skrivelse att rapporten är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 3 2 Riksrevisionens iakttagelser 3 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 4 3.1 Styrning och uppföljning 4 3.2 Förutsättningarna för museerna att utföra sina huvuduppdrag 5 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 6 Bilaga 1 Fri entré till statliga museer RiR 2019:39 8 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 april 2020 63 1 Ärendet och dess beredning Riksrevisionen har granskat reformen fri entré till statliga museer. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten Fri entré till statliga museer (RiR 2019:39), se bilagan. Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 19 december 2019. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som Riksrevisionen redovisat i sin rapport. Den rekommendation som riktar sig till museimyndigheterna behandlas inte i denna skrivelse. 2 Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har granskat 2016 års fri entré-reform med avseende på regeringens styrning, museernas genomförande av reformen och eventuella konsekvenser av reformen för museernas verksamhet som helhet. Granskningen utgår från tre övergripande frågor: 1. Har regeringen skapat tillräckliga förutsättningar för reformens genomförande? 2. Har museerna genomfört reformen på ett ändamålsenligt sätt? 3. Har reformen påverkat museerna förutsättningar för att utföra sina huvuduppdrag? Riksrevisionen konstaterar att fri entré har ökat museibesöken och att det i och med fri entré finns goda förutsättningar att nå ut till dem som annars inte skulle ha besökt dessa museer. Riksrevisionen konstaterar också att reformen baserats på ett väl underbyggt beslutsunderlag. Enligt Riksrevisionen visar granskningen dock att fri entré-reformens syfte och mål uppfattas som otydliga av museerna. Det får enligt Riksrevisionen konsekvenser både för museernas genomförande av reformen och för möjligheterna att göra en meningsfull uppföljning. För att fri entré ska fungera effektivt som verktyg för att stimulera till museibesök framöver anser Riksrevisionen att styrningen behöver förtydligas och uppföljningen utvecklas. Inte minst behöver regeringen och museerna utveckla en samsyn om hur besöksutvecklingen ska följas upp på ett meningsfullt sätt. Riksrevisionens övergripande bedömning är att museerna har genomfört reformen på ett ändamålsenligt sätt utifrån de förutsättningar de fått av regeringen. De har vidtagit åtgärder för att kunna erbjuda en god upplevelse till både fler och nya besökare. De har anpassat museernas infrastruktur och arbetat för att alla besökare, oavsett vilka de är, ska få ett bra bemötande och kunna tillgodogöra sig museets innehåll utifrån sina olika förutsättningar och preferenser. Riksrevisionen konstaterar att museerna i viss mån arbetar på olika sätt med fri entré för att bredda sin publik, när det gäller både inriktning på och omfattning av arbetet, och att några museimyndigheter skulle kunna arbeta ännu mer strategiskt med detta. Den publika verksamheten har i huvudsak påverkats positivt av reformen, konstaterar Riksrevisionen. Museerna tycks också vara överens om att arbetet med att nå ut till en ny publik underlättas av fri entré. Den stora utmaningen med fri entré när det gäller den publika verksamheten, är att kombinera det ökade besökstrycket med en fortsatt hög kvalitet i det enskilda museibesöket. Riksrevisionen bedömer att reformen har påverkat museernas förmåga att utföra sina övriga huvuduppdrag. I vilken utsträckning och på vilka sätt varierar mellan uppdragen och mellan de olika museerna. Riksrevisionen anser att fri entré-reformen framförallt förändrat förutsättningarna för museerna att finansiera sin verksamhet, vilket i förlängningen riskerar att ha en negativ inverkan på museernas möjligheter att upprätthålla en hög kvalitet i genomförandet av sina olika huvuduppdrag. För några museer har övergången till fri entré inte medfört några egentliga ekonomiska utmaningar, medan det för andra har varit svårare att få ekonomin att gå ihop. Riksrevisionen anser att möjligheterna för museimyndigheter att generera intäkter för att täcka de behov som finns är begränsade i och med det budgettekniska regelverket och att de i viss mån skiljer sig åt mellan museerna. Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen: * Tydliggör syfte och mål med fri entré. * Utveckla en uppföljning av fri entré som tillgodoser både regeringens och museernas informationsbehov. Formerna för uppföljningen bör utvecklas i samråd med berörda museimyndigheter. * Säkerställ att fri entré inte får en negativ inverkan på museernas förutsättningar för att utföra sina huvuduppdrag. Riksrevisionen lämnar följande rekommendation till museimyndigheterna: * Utveckla arbetet med fri entré som ett verktyg för att nå nya besökare. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 3.1 Styrning och uppföljning Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att berörda museer genomfört reformen på ett ändamålsenligt sätt utifrån de förutsättningar som regeringen ställt upp. Regeringen konstaterar dock att Riksrevisionens granskning visar att syfte och mål med fri entré-reformen uppfattas som otydliga av museerna. För att fri entré ska fungera effektivt som verktyg för att stimulera till museibesök framöver anser Riksrevisionen att styrningen behöver förtydligas och uppföljningen utvecklas. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelse att styrningen behöver förtydligas och att uppföljningen behöver utvecklas. Vidare instämmer regeringen i huvudsak i att regeringen och museerna behöver utveckla en samsyn om hur besöksutvecklingen ska följas upp på ett meningsfullt sätt. Regeringen ser fri entré-reformen som en viktig reform och bedömer att det finns skäl att ytterligare förtydliga reformens syfte och mål. Riksrevisionens iakttagelse att uppföljningen behöver utvecklas belyser en problematik som regeringen gjorts medveten om i dialoger med både Myndigheten för kulturanalys och museimyndigheterna. Myndigheten för kulturanalys har i uppdrag att följa upp besöksutveckling och tillgänglighet på bland annat de centrala museerna. Uppföljningen ska t.ex. innehålla uppgifter om totalt antal besök per månad och för hela året, uppdelat på besökare upp t.o.m. 18 år respektive 19 år och äldre. Regeringen kan konstatera att det i hög grad specificerade uppdrag om inhämtning av information om besöksutveckling som Myndigheten för kulturanalys har enligt regleringsbrev sedan 2016, inte alltid harmonierar med det informationsbehov museerna själva har för att kunna utveckla verksamheten och det egna publika erbjudandet. Detta har lett till att museerna i begränsad utsträckning prioriterar arbetet med att leverera uppgifter om besöksutveckling till Myndigheten för kulturanalys. Uppgiften att leverera information till Myndigheten för kulturanalys är reglerad i respektive museimyndighets instruktion. Regeringen finner det bekymmersamt att museerna inte har rapporterat de uppgifter regeringen efterfrågat. Uppföljningsarbetet när det gäller besöksutvecklingen tar trots varierande kvalitet betydande resurser i anspråk vid samtliga museimyndigheter och även vid Myndigheten för kulturanalys. 3.2 Förutsättningarna för museerna att utföra sina huvuduppdrag Riksrevisionen bedömer att reformen har påverkat museernas förmåga att utföra sina övriga huvuduppdrag. I vilken utsträckning och på vilka sätt varierar mellan uppdragen och mellan de olika museerna. Framför allt anser Riksrevisionen att fri entré-reformen förändrat förutsättningarna för museerna att finansiera sin verksamhet, vilket i förlängningen riskerar att ha en negativ inverkan på museernas möjligheter att upprätthålla en hög kvalitet i genomförandet av sina olika huvuduppdrag. Regeringen instämmer i att det är viktigt att fri entré-reformen inte får en negativ påverkan på museernas förutsättningar att utföra sina olika huvuduppdrag. Regeringen delar dock inte i Riksrevisionens bedömning att fri entré-reformen påverkat museernas förmåga att utföra sina huvuduppdrag i någon högre utsträckning men instämmer delvis i att reformen förändrat förutsättningarna för museerna att finansiera sin verksamhet. Regeringen vill betona att det är svårt att härleda museernas kostnadsökningar som en följd av fri entré, även om det går i vissa fall. Att museernas ekonomiska utrymme för att hantera sina övriga uppdrag tycks krympa går i stället i många fall att härleda till ökade kostnader. Denna utveckling har skett under en längre tid. Regeringen konstaterar att det stämmer som Riksrevisionen beskriver att museimyndigheterna med nuvarande ekonomiska regelverk inte kan täcka ökade kostnader för exempelvis värdpersonal, lokalvård och säkerhet till följd av ett ökat antal besök till de avgiftsfria utställningarna med annat än anslagsmedel, samt att intäkter inom andra verksamhetsgrenar med full kostnadstäckning enbart kan gå till att täcka kostnader inom dem. Riksrevisionen anser att möjligheterna för museimyndigheter att generera intäkter för att täcka de behov som finns är begränsade i och med detta budgettekniska regelverk. Regeringen vill i sammanhanget påminna om den problematik som ofta påtalades av museerna då dessa inte var ålagda att erbjuda fri entré om att det inte gick att återinvestera intäkter från populära utställningar i verksamheten, då överskott som överskrider tre procent av anslaget inte går att ta med till nästa budgetår. För verksamhet med full kostnadstäckning gäller att myndigheterna ska beräkna avgiftsnivån så att den långsiktiga självkostnaden täcks. Det innebär att det finns möjligheter att utjämna resultatet mellan åren. Eventuellt ökade intäkter från utställningar, programaktiviteter eller butik till följd av fri entré kan inte användas för att kompensera merkostnader för till exempel värdpersonal, lokalvård eller säkerhet, annat i den utsträckning som dessa kostnader går att koppla till avgiftsbelagda aktiviteter. Däremot kan sådana intäkter i högre utsträckning än anslagsmedel täcka kostnader inom den egna verksamhetsgrenen över tid. Kostnader som annars också skulle behöva tas från anslaget. I samband med att fri entré-reformen genomfördes 2016 fastställdes en kompensation till museerna för att de skulle kunna upprätthålla utställningsutbudet och servicen till besökarna. Kompensationen utgick ifrån den budgetnivå som museerna prognosticerat när de planerade för sina kommande utställningar i syfte att skapa långsiktiga planeringsförutsättningar. Regeringen vill i detta sammanhang särskilt påpeka att fri entré gett museimyndigheterna en större andel finansiering genom anslag, vilket underlättar för planeringen av den avgiftsfria verksamheten. Riksrevisionen konstaterar också att museimyndigheterna var positiva till kompensationen vid införandet av fri entré. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Enligt Riksrevisionen visar granskningen av fri entré att museerna uppfattar reformens syfte och mål som otydliga. Regeringen vill därför tydliggöra att syftet med fri entré är att öka möjligheterna för alla att ta del av museernas verksamhet och därigenom främja kulturupplevelser och bildning. Regeringen vill i sammanhanget också tydliggöra att målet för fri entré-reformen i hög utsträckning framgår av de övergripande nationella kulturpolitiska målen som beslutades av riksdagen efter förslag från regeringen i propositionen Tid för kultur (prop. 2009/10:3, bet. 2009/10 x, rskr. 2009/10:3) och som ska styra den statliga kulturpolitiken. Det övergripande kulturpolitiska målet är att alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet. Vidare anges i målen att kulturpolitiken, för att målen ska uppnås, ska främja allas möjlighet till kulturupplevelser och bildning och ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas. Regeringen har för avsikt att ytterligare förtydliga syfte och mål med reformen. Formerna för detta arbete kommer att diskuteras inom ramen för de årliga myndighetsdialogerna med berörda museer under 2020. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att utveckla en uppföljning av fri entré som tillgodoser både regeringens och museernas informationsbehov och att formerna för uppföljningen bör utvecklas i samråd med berörda museimyndigheter. För att den uppföljning som görs fortsättningsvis ska vara meningsfull, i betydelsen att den fyller en funktion för både museimyndigheterna och regeringen, har regeringen i regleringsbreven för 2020 gett museimyndigheterna i uppdrag att redovisa dels hur man arbetar med att rapportera de uppgifter om besöksutveckling som Myndigheten för kulturanalys behöver, dels vilka behov av information om besöksutveckling som museerna själva har för att utveckla den egna verksamheten. Uppdraget ska redovisas till regeringen (Kulturdepartementet) senast den 21 augusti 2020 (Ku2019/02020/LS). Kunskapsunderlaget kommer att analyseras i syfte att se över och vid behov göra vissa justeringar av regeringens styrning beträffande besöksundersökningar, i syfte att få till stånd en uppföljning som tillgodoser både regeringens och museernas informationsbehov. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att säkerställa att fri entré inte får en negativ inverkan på museernas förutsättningar för att utföra sina huvuduppdrag. Regeringen har i budgetpropositionen för 2020 (prop. 2019/20:1 utg.omr. 17, bet. 2019/20:KrU1, rskr. 2019/20:101) tillskjutit ytterligare tio miljoner kronor till reformen för att kompensera samtliga museimyndigheter för vissa kostnader till följd av ökat publiktryck. Regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att analysera nuvarande kostnadshyresmodell och hyresrelation mellan de fem kulturinstitutionerna som har denna och Statens fastighetsverk (Översyn av hyresmodell för vissa kulturinstitutioner, dir. 2018:98). Utredningen ska se över modellens effekter för hyresgästerna och statens finanser och undersöka möjligheterna för alternativa modeller. Enligt direktiven ska utredningen också värdera och bedöma möjligheterna till att de föreslagna alternativa modellerna kan tillämpas på andra motsvarande fastigheter som rymmer kulturverksamhet och som förvaltas av Statens fastighetsverk. Regeringen anser i och med denna skrivelse att rapporten är slutbehandlad Fri entré till statliga museer RiR 2019:39 Kulturdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 april 2020 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Baylan, Hallengren, Hultqvist, Bolund, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Eriksson, Linde, Ekström, Eneroth, Nilsson, Ernkrans, Hallberg, Nordmark Föredragande: statsrådet Eriksson Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om fri entré till statliga museer