Regeringskansliets rättsdatabaser

Regeringens skrivelse 2019/20:162 Riksrevisionens rapport om undantag från skolplikten - regler, tillämpning och tillsyn Skr. 2019/20:162 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 7 maj 2020 Stefan Löfven Anna Ekström (Utbildningsdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av Riksrevisionens granskningsrapport Undantag från skolplikten - regler, tillämpning och tillsyn. Riksrevisionens övergripande slutsats är att skollagens (2010:800) bestämmelser om ledighet, fullgörande av skolplikten på annat sätt och upphörande av skolplikten vid varaktig vistelse utomlands inte tillämpas i enlighet med lagstiftarens intentioner. Riksrevisionen anser att Statens skolinspektion inte har utövat någon tillsyn över hur bestämmelserna tillämpas och att Statens skolverk inte har tagit fram tillräckligt med stöd och vägledning. Riksrevisionen ger följande rekommendationer: * Regeringen bör ta initiativ till att ändra bestämmelserna i skollagen och då beakta hur långa ledighetsbeslut en rektor ska kunna ta, om en möjlighet till sanktionsavgift bör införas i skollagen och om bestämmelsen om varaktig vistelse utomlands enbart ska vara tillämplig för barn till statligt anställda som är stationerade utomlands. * Skolinspektionen bör utföra tillsyn av hur bestämmelserna tillämpas. * Skolverket bör ta fram stöd och vägledning på området. Regeringen anser att det kan finnas behov av att se över de aktuella bestämmelserna och kommer att ta med sig frågan i det fortsatta arbetet. Regeringen instämmer också i Riksrevisionens bedömning att Skolverket kan utveckla sitt stöd. När det gäller Skolinspektionen noterar regeringen att myndigheten redan i dag inom ramen för den regelbundna tillsynen standardmässigt ställer frågor om skolpliktsbevakningen. Regeringen anser dock mot bakgrund av Riksrevisionens iakttagelser att det kan finnas skäl att genomföra ytterligare eller mer fördjupad tillsyn inom området. Regeringen avser att följa myndigheternas arbete i dessa delar. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Innehållsförteckning 1 Ärendet och dess beredning 4 2 Riksrevisionens iakttagelser 4 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser 7 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser 9 Bilaga 1 Riksrevisionens rapport om undantag från skolplikten - regler, tillämpning och tillsyn 11 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 maj 2020 56 1 Ärendet och dess beredning Riksdagen överlämnade den 12 december 2019 Riksrevisionens granskningsrapport Undantag från skolplikten - regler, tillämpning och tillsyn (RiR 2019:37) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. Statens skolverk och Statens skolinspektion har beretts tillfälle att yttra sig över Riksrevisionens rapport. Yttrandena finns tillgängliga i Regeringskansliet (U2019/04273/S). 2 Riksrevisionens iakttagelser Bakgrunden till granskningen Under hösten 2018 uppdagades ett fall i södra Sverige där vårdnadshavarna till ett antal skolpliktiga barn uppgett att de tillbringat större delen av året utomlands och att barnen därför inte haft möjlighet att följa svensk skolgång. Kommunen fattade beslut om att skolplikten upphört på grund av varaktig vistelse utomlands. Det framkom dock senare att familjen inte varit utomlands i den utsträckning som de uppgett för kommunen. Det var bl.a. mot bakgrund av den händelsen som Riksrevisionen inledde sin granskning av undantag från skolplikten. Riksrevisionen har granskat om regering och statliga myndigheter har säkerställt att det existerande regelverket när det gäller skollagens bestämmelser om ledighet, fullgörande av skolplikt på annat sätt och upphörande av skolplikten och tillämpningen av det fungerar enligt lagstiftarens intentioner. I granskningen har det ingått att undersöka om bestämmelserna är tydligt reglerade i skollagen (2010:800), om Skolinspektionen bedriver en ändamålsenlig tillsyn av bestämmelserna och om Skolverket har tagit fram ett fullgott stöd för kommunerna att tolka lagstiftningen. Bestämmelser om skolplikt Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola (2 kap. 18 § regeringsformen). Barn som anses bosatta i Sverige därför att de ska vara folkbokförda här i landet har skolplikt. Skolplikten inträder, om det inte finns särskilda skäl, höstterminen det kalenderår då barnet fyller sex år (7 kap. 2 och 10 §§ skollagen). Som huvudregel fullgörs skolplikten i förskoleklassen och grundskolan. Om särskilda förutsättningar är uppfyllda kan skolplikten i stället fullgöras i grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan (7 kap. 4-7 §§ skollagen). Skolplikten kan också fullgöras i vissa särskilda utbildningsformer utanför skolväsendet, t.ex. i en internationell skola eller på sjukhus (24 kap. skollagen). En elev i grundskolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli (7 kap. 17 § skollagen). Den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn ska se till att barnet fullgör sin skolplikt (7 kap. 20 § skollagen). Barnets hemkommun ska se till att skolpliktiga barn som inte går i dess förskoleklass, grundskola eller grundsärskola på något annat sätt får föreskriven utbildning (7 kap. 21 § skollagen). Ledighet, fullgörande av skolplikt på annat sätt och upphörande av skolplikten Riksrevisionen har ansett följande bestämmelser i skollagen vara relevanta för granskningen. * En elev får beviljas längre ledighet om det finns synnerliga skäl. Rektorn beslutar om ledighet (7 kap. 18 §). * Elevens hemkommun kan bevilja eleven rätt att fullgöra skolplikten på annat sätt. Även här krävs det synnerliga skäl och kommunen ska ta ställning till om utbildningen är ett fullgott alternativ och om behovet av insyn i verksamheten kan tillgodoses (24 kap. 23 §). * Skolplikt gäller inte barn som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet går i skola (7 kap. 2 §). Vid en varaktig vistelse utomlands upphör skolplikten även om eleven fortsätter att vara folkbokförd i landet. Riksrevisionens övergripande slutsatser Riksrevisionens övergripande slutsats är att regelverket inte tillämpas i enlighet med lagstiftarens intentioner. Riksrevisionen bedömer att de tre bestämmelserna är otydliga när det gäller vad som krävs för ett beslut, vilket gör att beslutsfattarna har svårt att avgöra hur och vilka beslut de ska fatta. Riksrevisionens bedömning är att bestämmelserna är avsedda för tre helt olika situationer, men att gränsdragningen är otydlig. Oklarheterna i regelverket medför en stor variation såväl mellan huvudmän som mellan olika skolenheter inom en och samma huvudman vid tillämpningen av regelverket. Vidare gör Riksrevisionen bedömningen att Skolinspektionen inte har utövat någon tillsyn över hur bestämmelserna tillämpas och att Skolverket inte har tagit fram tillräckligt med stöd och vägledning för någon av bestämmelserna. Bestämmelsen om ledighet Riksrevisionen konstaterar att det i författningarna inte finns någon gräns för hur lång ledighet en rektor kan bevilja, och ingen tydlig definition av vad synnerliga skäl innebär. Det varierar mycket när det gäller för hur lång tid en rektor beviljar ledighet. Riksrevisionen konstaterar också att det finns en gråzon mellan bestämmelsen om ledighet och bestämmelsen om att fullgöra skolplikten på annat sätt. Vidare är det många huvudmän som uppger att de inte har några verktyg att ta till i de fall vårdnadshavare väljer att bortse från ett avslag på en ledighetsansökan, vilket enligt Riksrevisionen ofta försätter rektorer i svåra situationer. Fullgörande av skolplikten på annat sätt Riksrevisionen anser att det i tillämpningen av bestämmelsen om fullgörande av skolplikten på annat sätt råder stor variation mellan olika huvudmän. Riksrevisionen konstaterar att det enligt lagstiftningen krävs synnerliga skäl och att det i förarbetena till bestämmelsen räknas upp ett antal exempel på tänkbara grunder för medgivande, t.ex. situationer då en elev nyss flyttat till Sverige från något grannland men har mycket starka skäl för att gå kvar i det gamla landets skola under återstoden av terminen. Även situationer då eleven under längre tid önskar vara från skolan på grund av resor eller en elev som deltar i en filminspelning kan enligt förarbeten tänkas utgöra synnerliga skäl. Många huvudmän har dock enligt Riksrevisionen svårt att avgöra vad som är avsikten med bestämmelsen och därmed när den ska tillämpas. Även när det gäller denna bestämmelse uppger huvudmännen att de inte har några verktyg att sätta emot i de fall vårdnadshavarna väljer att bortse från ett beslut om icke-medgivande. Skolplikten gäller inte på grund av varaktig vistelse utomlands Riksrevisionen konstaterar att bestämmelsen om att skolplikten inte gäller barn som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet går i skola ursprungligen togs fram med tanke på diplomatbarn eller barn till statligt anställd med tjänst utomlands som ska vara folkbokförda i Sverige även om de bor utomlands. Även här lyfter Riksrevisionen fram att bestämmelsen är otydlig i frågan om hur lång tid som bör krävas för att en vistelse kan anses vara varaktig. Riksrevisionen anser också att gränsdragningen mot bestämmelsen om medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt är oklar och att bestämmelsen ofta tillämpas i ett annat sammanhang än vad den är avsedd för. Riksrevisionen konstaterar också att det av författningen inte framgår huruvida kommunen har ett ansvar för att faktiskt kontrollera att eleven deltar i skolgång utomlands och konstaterar att de flesta kommuner heller inte gör sådana kontroller. Skolinspektionens tillsyn Riksrevisionen gör bedömningen att Skolinspektionen inte har utövat någon tillsyn över hur bestämmelserna tillämpas. Riksrevisionen konstaterar att det av 26 kap. 3 § skollagen framgår att Skolinspektionen har tillsynsansvar av kommunernas beslut att fullgöra skolplikten på annat sätt, men att Skolinspektionen trots det inte har utövat någon sådan tillsyn. Skolinspektionen har heller inte utfört någon tillsyn över hur huvudmännen beviljar längre ledigheter eller hur de hanterar frågan om när en elev inte längre anses ha skolplikt på grund av varaktig vistelse utomlands. Skolverkets stöd Riksrevisionen konstaterar att Skolverket inte har tagit fram allmänna råd om medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt eller skolpliktens upphörande på grund av varaktig vistelse utomlands. Riksrevisionen konstaterar vidare att i de allmänna råd som finns kring frånvaro och närvaro, där ledighet tas upp, nämns inte att synnerliga skäl ska finnas vid längre ledigheter. När det gäller bestämmelsen om att fullgöra skolplikten på annat sätt finns det ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter (24 kap. 26 § skollagen). Såvitt Riksrevisionen har kunnat bedöma har det inte meddelats någon föreskrift vad gäller medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt. När det gäller de andra bestämmelserna finns det inte lagstöd för att ta fram föreskrifter, och Riksrevisionen konstaterar att Skolverket är tveksamt till om det går att ta fram allmänna råd till de aktuella bestämmelserna med anledning av den vaga regleringen i lag och att det krävs en prövning i varje enskilt fall. Riksrevisionens bedömning är dock att Skolverket har möjlighet att på ett mer adekvat sätt ge stöd och vägledning i dessa frågor utan att överträda de krav som ställs i lag eller andra författningar. Riksrevisionens rekommendationer Riksrevisionen rekommenderar följande: * Regeringen bör ta initiativ till att förändra skollagen med avseende på de här behandlade bestämmelserna, för att tydliggöra syftet med dem. Vid en översyn bör följande aspekter beaktas: - hur långa ledighetsbeslut en rektor ska kunna ta, - om en möjlighet till sanktionsavgift bör införas i skollagen, - om bestämmelsen om varaktig vistelse utomlands enbart ska vara tillämplig för barn till statligt anställda som är stationerade utomlands. * Skolinspektionen bör utföra tillsyn över hur kommunerna arbetar med ärenden kring att fullgöra skolplikten på annat sätt. Skolinspektionen bör också överväga om även ledighet och skolpliktens upphörande på grund av varaktig utlandsvistelse ska inspekteras i någon form. * Skolverket bör ta fram stöd och vägledning för att tydliggöra vad som gäller för såväl ledighet, medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt och när skolplikten faktiskt ska upphöra. 3 Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser Det kan finnas behov av att se över de granskade bestämmelserna Regeringen delar Riksrevisionens uppfattning att det är av yttersta vikt att alla barn får sin rätt till utbildning tillgodosedd och att kommunerna uppfyller sina skyldigheter när det gäller skolpliktsbevakningen. Mot bakgrund av Riksrevisionens iakttagelser anser regeringen vidare att det kan finnas behov av att se över bestämmelserna om ledighet, fullgörande av skolplikten på annat sätt och varaktig vistelse utomlands för att tydliggöra syftet med dem. Som Riksrevisionen lyfter fram härstammar de aktuella bestämmelserna, som beslutades 2010, från äldre lagstiftning även om vissa justeringar har gjorts. Det finns skäl att anta att familjer i Sverige numera är betydligt mer rörliga än tidigare, såväl vad gäller semesterresor som temporära arbeten utomlands och att bestämmelserna bl.a. av den anledningen kan behöva ses över utifrån nu rådande förhållanden. Regeringen instämmer vidare i att det kan finnas behov av att undanröja den otydlighet i fråga om gränsdragningen mellan bestämmelserna och vad som krävs för ett beslut som Riksrevisionen pekar på. Även Skolverket och Skolinspektionen anger i sina yttranden att de ställer sig positiva till en översyn av bestämmelserna. Skolverket påpekar dock att myndigheten ser frågor om skolplikt och rätten till utbildning som en bredare fråga än vad som varit föremål för Riksrevisionens granskning och menar att det vid en eventuell översyn är viktigt att utreda frågan i en vidare bemärkelse, där bl.a. elever med problematisk frånvaro, s.k. hemmasittare, tas med. Regeringen anser att de aspekter som Riksrevisionen lyfter fram är viktiga, men anser i likhet med vad Skolinspektionen och Skolverket lyfter fram i sina yttranden att det kan finnas flera aspekter som behöver beaktas i detta sammanhang. Regeringen avser att ta med sig de av Riksrevisionen aktualiserade frågorna i det fortsatta arbetet. Skolinspektionens tillsyn Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att tillsyn när det gäller de granskade bestämmelserna ingår i Skolinspektionens uppdrag. Som Skolinspektionen anger i sitt yttrande har myndigheten tillsynsansvar över i stort sett alla bestämmelser i skollagen och övriga skolförfattningar i syfte att barn och elever ska få sin rätt till utbildning. Eftersom regelverket är mycket omfattande behöver Skolinspektionen utifrån bästa tillgängliga kunskap göra medvetna val och prioriteringar. Det framgår av förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion att kvalitetsgranskningen och den tillsyn som utövas löpande ska genomföras med utgångspunkt dels i en behovsanalys, dels i att de ska omfatta sådana aspekter som kräver en kvalitativ bedömning av undervisningen och verksamheten. Skolinspektionen anger att myndighetens behovsanalys bygger på en omfattande bearbetning av statistik och annan information om skolor och huvudmän, men att myndigheten inte bedömt det som möjligt att föra in skolpliktsbevakningen i risk- och väsentlighetsanalysen. Skälet är att det saknas tillförlitliga statistiska underlag för att göra sådana bearbetningar som skulle behövas för det. Skolinspektionen anger att väsentliga rättssäkerhetsfrågor för elever är prioriterade i myndighetens arbete, varför myndigheten vid informationsinhämtning från huvudmännen särskilt understryker skolpliktsbevakning. I Skolinspektionens regelbundna tillsyn finns därför standardmässigt frågor om skolpliktsbevakning i den inledande undersökningen av en huvudman. Skolinspektionens arbetssätt innebär att om redovisningen från huvudmannen visar på risk fördjupar myndigheten utredningen inom det området. Skolinspektionen anser således att bestämmelserna om att fullgöra skolplikten på annat sätt, har varit en del av de områden som myndigheten genomför tillsyn inom. Bestämmelserna har dock inte granskats fördjupat i alla ärenden utan enligt den metoden som Skolinspektionen tillämpar som bygger på risksignaler och behov. Regeringen anser i likhet med Skolinspektionen att det riskbaserade arbetssättet bör fortsätta och konstaterar att det har stöd i den instruktion som gäller för myndigheten. Regeringen har full förståelse för det breda tillsynsområde som Skolinspektionen har och noterar att myndigheten redan i dag inom ramen för den regelbundna tillsynen standardmässigt ställer frågor om skolpliktsbevakningen. Mot bakgrund av de iakttagelser som Riksrevisionen har gjort när det gäller huvudmännens tillämpning av regelverket anser dock regeringen att det kan finnas skäl att genomföra ytterligare eller mer fördjupad tillsyn inom området. Regeringen avser att följa Skolinspektionens arbete i dessa delar. Skolverkets stöd och vägledning När det gäller Riksrevisionens rekommendation att Skolverket ska ta fram stöd och vägledning för att tydliggöra vad som gäller för ledighet, fullgörande av skolplikten på annat sätt och när skolplikten faktiskt ska upphöra delar regeringen, i likhet med Skolverket, Riksrevisionens bild av att myndigheten på olika sätt kan utveckla detta stöd. Skolverket påpekar i sitt yttrande att det dock är av stor vikt att beakta vilka stödåtgärder från Skolverket som kan ge ett reellt och tydligt stöd till målgrupperna. Riksrevisionen lyfter frågan om möjligheten för Skolverket att klargöra rättsläget genom att utfärda allmänna råd på området. Skolverket gör bedömningen att allmänna råd inte skulle fungera som ett effektivt stöd på området, bl.a. på grund av behovet av att göra bedömningar i det enskilda fallen för att tillgodose barns och elevers rättigheter, de befogenheter som huvudmän och rektorer har enligt lag och domstolens uppgift att utforma praxis i vissa delar. När det gäller Skolverkets stöd och vägledning anger Skolverket att det pågår ett arbete med att ta fram ytterligare juridisk vägledning till huvudmän, rektorer och vårdnadshavare. Skolverket uppger att myndigheten också arbetar med att se över det stöd som erbjuds till målgrupperna när det gäller främjande och förebyggande arbete för att förhindra eller minska frånvaro. Vidare pågår arbete med att genomföra en kartläggning för att ta fram en deskriptiv nationell bild av elevfrånvarons omfattning. Inom uppdraget ska även skolors, och särskilt elevhälsans, förebyggande arbete och frånvarouppföljning belysas. I uppdraget ingår också att fylla andra eventuella kunskapsluckor kring frånvaro som identifieras i arbetet. Regeringen avser att följa detta arbete. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser Riksrevisionen har rekommenderat regeringen att ta initiativ till att ändra skollagen med avseende på de granskade bestämmelserna för att tydliggöra syftet med dem. Riksrevisionen har vidare pekat ut ett antal aspekter som vid en sådan översyn bör beaktas. Regeringen anser att det kan finnas behov av att se över de aktuella bestämmelserna för att tydliggöra syftet med dem och kommer att ta med sig frågan i det fortsatta arbetet. Därvid kan det finnas anledning att överväga om frågor om skolplikt och rätten till utbildning bör hanteras i ett bredare sammanhang. Riksrevisionen har rekommenderat Skolinspektionen att utföra tillsyn över hur kommunerna arbetar med ärenden som avser att fullgöra skolplikten på annat sätt. Skolinspektionen bör enligt Riksrevisionen också överväga om även ledighet och skolpliktens upphörande på grund av varaktig utlandsvistelse ska inspekteras i någon form. Regeringen noterar att Skolinspektionen redan i dag inom ramen för den regelbundna tillsynen standardmässigt ställer frågor om skolpliktsbevakningen. Regeringen anser dock mot bakgrund av Riksrevisionen iakttagelser att det kan finnas skäl att genomföra ytterligare eller mer fördjupad tillsyn inom området och avser att följa myndighetens arbete i dessa delar. Riksrevisionen har vidare rekommenderat Skolverket att ta fram stöd och vägledning för att tydliggöra vad som gäller i fråga om de aktuella bestämmelserna. Skolverket har i sitt yttrande angett att det pågår ett arbete med att bl.a. ta fram ytterligare juridisk vägledning. Regeringen avser att följa även detta arbete. I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. Riksrevisionens rapport om undantag från skolplikten - regler, tillämpning och tillsyn Utbildningsdepartementet Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 maj 2020 Närvarande: statsminister Löfven, ordförande, och statsråden Lövin, Johansson, Baylan, Hallengren, Hultqvist, Andersson, Bolund, Damberg, Shekarabi, Ygeman, Eriksson, Linde, Ekström, Eneroth, Nilsson, Ernkrans, Lindhagen, Lind, Hallberg, Nordmark, Micko Föredragande: statsrådet Anna Ekström Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om undantag från skolplikten - regler, tillämpning och tillsyn